最高院法官:新《行政訴訟法》實施一年回顧與展望(含5大問題及10個注意事項)/耿寶建|法客帝國

新《行政訴訟法》實施一年回顧與展望

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摘要 新《行政訴訟法》實施一年來，行政審判工作發生了可喜的變化：立案難問題基本得到解決，人民法院協調和解更為理性，以判決方式結案的比例明顯提高，行政機關的敗訴率有所上升，行政審判實質化解爭議的定位更加清晰，行政審判司法公信和司法權威明顯提升。最高人民法院也緊緊抓住當前難得的歷史性機遇，通過一系列「組合拳」，有效推動了新法的貫徹落實，為行政審判工作營造了良好的外部環境。

關鍵詞 新法 成效 問題 展望

[法 客 帝 國(Empirelawyers)出品]

一、成效

2015年5月1日，修改後的《行政訴訟法》（以下簡稱「新《行政訴訟法》」）正式實施。新《行政訴訟法》更加強調行政訴訟制度的監督功能，對行政行為合法性審查更加嚴格，增加了明顯不當、程序輕微違法以及無效行政行為合法性審查的規定，細化了對行政機關妨礙司法公正的懲誡力度；著力解決立案難，確立了立案登記制，延長了起訴期限，細化了對有案不立現象的救濟程序；擴大了受案範圍，將「具體行政行為」修改為「行政行為」，將行政協議納入受案範圍，對規章以下的規範性文件一併納入審查；更加重視對公民權利的救濟，將「有利害關係」作為判斷原告資格的標準，事實上將權利保護範圍擴大到人身權財產權之外的其他合法權益，堅持全面審查和被告負舉證責任原則，對行政行為實行「違法推定」，減輕原告訴訟負擔，注重弱勢群體傾斜保護，強化對行政給付的先予執行。通過提級管轄防範行政干預，將跨行政區域集中管轄試點上升為法律，為行政案件和行政審判隊伍的集中創造條件，為行政審判體制機制改革預留空間。進一步強化行政機關對行政訴訟的配合和支持，確立有中國特色的行政機關出庭應訴和複議維持作共同被告制度，監督依法行政；完善案件審理模式，延長審理期限，增加簡易程序，擴大行政訴訟一併解決民事爭議範圍，豐富判決形式，更加註重行政爭議實質化解。強化對行政審判的內外監督，二審案件原則上要開庭，申請再審只能由上一級法院管轄，檢察機關監督更加明確具體，擴大了檢察建議的適用範圍，確保嚴格司法。

儘管理論界和實務界對《行政訴訟法》某些修改內容仍有不同意見，但總體來說，《行政訴訟法》的修改對保護公民、法人和其他組織的合法權益，提高行政機關法治意識和依法行政水平，提升行政審判權威和司法公信力，解決長期困擾行政審判發展的突出問題，無疑都發揮了十分積極的作用。從陸續公布的相關數據分析來看，行政案件以下幾個方面的「變」與「不變」，尤其值得關注。

一是立案難基本解決，受案數大幅上升。

2015年，全國法院一審行政案件受案數為220398件，同比上升60%左右。行政訴訟「立案難」基本解決，「不立案、不收材料、不出裁定」的「三不」現象明顯減少。被告級別明顯上升，2015年國務院部門應訴的案件就達3724件。[i]行政案件數量大幅上升，既說明新法有關解決「立案難」舉措發揮了作用，也說明相對人對行政訴訟的信任度提升，更加願意選擇理性合法的方式表達訴求。同時也應當看到，行政案件數量顯然同比大幅上升，但與刑事、民事案件數量相比，行政案件數量仍然不高，行政案件數量多年來始終不到全部案件2%；與行政執法總量和行政執法侵權現象相比，仍有較大上升空間。可以預計行政案件數量總體仍將上升，但上升幅度能否延續2015年比例仍有待觀察。當然，行政審判功能發揮，不能僅僅以案件數量作為唯一指標，更要關注行政訴訟制度對依法行政的推動和引領作用；人民法院也不宜單純以案件數量多少來評價和考核行政審判，而是應在堅持「有案必立、有訴必理」這一基本要求的同時，更加重視對依法行政的促進作用。

二是行政機關敗訴率有所上升。

2015年，全國一審行政案件全部結案中行政機關敗訴率與往年相比有較大幅度上升；以判決方式結案中的行政機關實體敗訴率與往年相比有所上升。以北京市第一中級人民法院審理的涉部委912件行政案件為例，中央部委實體敗訴率高達33.5%，與全國數據基本相同。這些數據說明，新法更加註重對行政機關監督，更好地保障了原告合法權益，同時也說明行政機關行政執法水平仍有較大提升空間。從對敗訴案件類型分析來看，人民法院以程序違法確認行政行為違法案件數量增加明顯，政府信息公開類案件敗訴率明顯較高，房屋登記類案件敗訴率始終居高不下，這些都值得特別關注。從全國各省市行政機關敗訴率比較來看，各地區差異十分明顯。這既反映各地行政執法水平存在差異，也反映行政審判裁判標準和審查強度亟待統一，還反映行政審判外部環境對裁判結果仍有相當影響。2015年一個新的變化就是，行政機關尊重司法裁判的意識有所增強，行政執法標準更加向司法審查標準靠攏。一些行政機關還廢止了較為嚴苛的敗訴責任追究制度，更加理性客觀地對待勝訴敗訴。人民法院對行政審判職能定位更加清晰，更加體認行政審判立法目的並不在於判決行政機關敗訴，行政機關勝訴敗訴僅僅是人民法院對違法行政行為出具的「診斷書」，通過裁判明確法律界限，監督行政執法，化解官民矛盾，減少行政糾紛才是行政審判制度的終極目標。

三是行政案件上訴率仍然居高不下。

多年來，行政案件上訴率始終處於高位，2015年有所上升。原因是多重的：既與行政審判公信力不高有關，也與相對人在選擇訴訟後通常願意窮盡訴訟程序的思維有關，還也與行政機關執法態度、工作作風不嚴謹導致相對人怨氣大有關。與民事案件相比，行政訴訟費用調節機制失靈，行政法律規範權利義務界限不清也是造成上訴率較高的重要原因。另外，新法實施後案多人少矛盾加劇和審限內結案要求提高，以及可供選擇的裁判方式增多等因素造成法官主持協調和解願意降低，案件實體裁判率提升，也客觀上造成上訴率上升。2015年，另一個新的變化就是行政機關上訴案件數量有所增加。

四是二審案件發改率明顯提高。

新法實施後，二審法院對上訴案件發回重審和改判明顯高於2014年。原因是多重的：一是隨著級別管轄提升，接近一半的二審案件是由高級法院作出；與中級法院相比，高級法院嚴格司法的意識和水平更高；二是上級法院裁判質量和抗干擾能力要高於下級法院；三是行政審判適用法律較為複雜、新類型案件裁判標準不一，上下級法院裁判尺度存在分歧；四是下級法院行政審判人員流動性較大，對既往裁判標準和尺度掌握不全面，亟待通過教育培訓、信息溝通、類案指導等手段來統一裁判標準。

五是申訴率繼續高位運行。

行政案件申訴率高與上訴率高有著相同的原因。申訴率上升的主要原因在於新法確立的申請再審事由法定化，新法實施後當事人申請再審更加便利，法院受理申請再審的門檻降低，高級法院和最高法院對下級法院裁判的監督更加直接快捷。當然，也與一些法院不正確理解申請再審條件有關，有的法院認為只要在6個月申請再審期限內提出再審申請，就應當一律受理，忽視了《行政訴訟法》第91條規定的申請再審條件。

六是撤訴率持續下降。

近年來，全國法院一審行政案件撤訴率呈下降趨勢，從2013年的41.87%,2014年的30.23%，下降至2015年的21.60%。撤訴率的持續走低，既受司法政策影響，也與法官結案壓力有關，同時還反映矛盾化解難度加大。與傳統觀點可能不完全相同，調解結案耗費法官的時間和精力一般都高於判決結案，因此今後一段時間，行政法官調解意願可能持續降低，調解結案比例可能進一步下降。需要總體把握的是，隨著一審調撤率下降，一審法官工作量可能降低，但隨之而來的上訴、申請再審率上升，卻又可能增加二審和再審法官工作量；因此，「能調則調，當判則判」仍應是當前行政審判應當堅持的原則。

七是生效案件發改率仍然很低。

近年來，全國法院生效案件發回重審率、改判率始終變化不大，通過再審制度糾錯的比例始終較小。這一方面說明，經過一、二審程序後，行政案件質量得到了基本保證，與刑事、民事案件相比，行政案件的質量並不存在許多人想像中的差距；另一方面也意味著，申請再審制度存在明顯的缺陷，較大比例的申請再審案件本身質量並沒有問題。部分地區反映行政案件申請再審制度，已經成為終審敗訴的當事人廉價維權的手段，行政申請再審制度亟待全面改革。

總體而言，新《行政訴訟法》實施一年來，行政審判工作發生了可喜的變化：立案難問題基本得到解決，人民法院協調和解更為理性，以判決方式結案的比例明顯提高，行政機關的敗訴率有所上升，行政審判實質化解爭議的定位更加清晰，行政審判司法公信和司法權威明顯提升。一年來的實踐表明行政訴訟法修改目的基本實現。新法實施一年來，最高人民法院也抓住難得的歷史性機遇，採取了一系列「組合拳」，積極對接立案登記制改革，及時出台司法解釋和司法政策，推動跨行政區劃管轄改革深入，向全國人大常委會專題彙報行政審判工作，全面深化行政審判白皮書和典型案例發布工作，積極開展新情況新問題調研，全面部署新法實施一周年的總結宣傳。這一系列舉措，較好地提升了行政審判的知名度和美譽度，為行政審判工作營造了較好的外部環境，為新法的全面貫徹實施奠定了堅實的基礎。

二、問題

行政訴訟制度發展離不開行政訴訟實踐的創新，同時又通過解決實踐中問題而得以完善。新《行政訴訟法》修訂堅持問題導向，著力於抓住主要矛盾，解決主要問題，因而新法修訂仍有許多未決問題需要實踐來回答；同時新法新制度的全面實施，還依賴於《行政複議法》等相關法律的配套修改。一年來實踐表明，新法實施仍處於「磨合期」，全面客觀評價新法實施情況時機尚不成熟。同時，新法實施後的「變」與「不變」仍有待進一步觀察，目前尚難以判斷新法邊際效應遞減現象在短期內是否會到來，因此，預言行政訴訟已經進入良性發展軌道尚為時過早。當前，新法實施出現新情況、新問題，需要特別予以關注。

一是案多人少現象加劇，四級法院案件數量「倒金字塔」現象日趨嚴重。

由於立案登記制實施，受案範圍擴大，級別管轄提高以及取消上級法院向下級法院移交管轄權的規定，申請再審事由法定化（實質上的三審終審）和申請再審全部由上一級法院管轄、行政案件特有的上訴率申訴率高、訴訟費用調節機制失靈等因素疊加，目前四級法院案件數量均明顯上升，且級別越高法院受理的案件數量越多，收案數量「倒金字塔」現象十分明顯。與民事案件85%以上由基層人民法院審理的情況不同，全國基層法院和中級法院受理的行政案件數量幾乎各佔50%。中級法院辦理的一審案件數量上升，直接造成高級人民法院二審案件數量和最高人民法院申請再審案件數量劇增，已經影響了高級法院和最高法院的對下業務指導、制定司法政策等職能的發揮，加劇了高級法院和最高法院的案多人少矛盾。2015年，不少高級法院行政庭人均辦案數量已經超過刑事、民事審判部門，行政案件數量已經佔據高級法院數量的相當大比例。司法改革試點地區，行政案件數量上升和行政法官員額減少，已經成為影響行政審判工作的重要因素。

二是行政機關出庭應訴壓力明顯加大。

由於行政案件數量上升和行政機關機關出庭應訴要求的提高，各級行政機關應訴力量明顯不足，法制部門疲於應訴，行政複議職能有所削弱，全國行政複議案件數量不升反降。特別是複議維持作共同被告和原告選擇管轄法院制度，造成了複議機關到多地法院應訴現象。2015年國土資源部單獨做被告案件128件，因複議做共同被告案件163件，合計比2014年上升780%，共到11個省市應訴；住建部單獨做被告案件24件，因複議做共同被告案件526件，合計比2014年上升478.9%，共到8個省市應訴。一些複議機關反映，由於庭審主要的舉證質證辯論等工作仍有原行政機關負責，複議機關出庭不出力、不出聲較為普遍，複議機關出庭應訴的實際效果有待觀察。一些地方反映，2015年行政複議案件數量下降，複議職能有所削弱。不少行政機關和負責人仍然不能正確認識做被告，不能理解行政訴訟是公民理性合法表達訴權的正當權利。

三是管轄改革經驗仍在探索。

新《行政訴訟法》規定「經最高人民法院批准，高級人民法院可法院管轄為主、原告所在地法院和不動產所在地法以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件」，最高人民法院因此出台了《關於人民法院跨行政區域集中管轄行政案件的指導意見》，全國各地也分別形成了形式多樣的集中管轄方案：

一是在中級法院轄區內確定數個基層法院跨行政區劃管轄其他基層法院行政案件，被集中管轄法院一般僅管轄簡易案件、當事人自願選擇本地法院管轄案件和非訴執行案件。福建、貴州、廣東試點法院基本採取此種模式。

二是借殼鐵路法院集中管轄行政案件。如蘭州鐵路中院、廣州鐵路中院和鐵路基層法院，南京鐵路基層法院和徐州鐵路基層法院。以南京鐵路基層法院為例，該院設四個行政審判庭集中管轄原有南京市轄區各基層法院管轄的一審行政訴訟案件。

三是以賦予原告選擇管轄法院權利為特徵，在中級法院轄區建設1至2個行政審判區域中心法院，由原告自願選擇被告所在地法院或者區域中心法院管轄。

四是北京、上海跨行政區劃法院管轄部分行政案件。

另外，一些地區還將集中管轄與異地管轄、交叉管轄相結合。總之，行政案件管轄改革目前仍缺乏統一的模式和成熟經驗，相關法院結合本地實踐進行了多種形式的探索，以防範行政干預、實現行政案件集中和有限的審判人員的集中為目標，力圖實現行政審判專業化和審判隊伍的職業化，統一裁判標準。但管轄改革也存在如下問題：集中管轄能否真正擺脫行政干預仍需要實踐檢驗，行政審判現有隊伍的穩定挑戰更大，行政審判與當地行政執法良性互動出現空白，司法便民措施落實難度有所加大。因此，如何平衡好司法公正、司法便民和服務地方法治建設的關係，是管轄改革始終無法迴避的問題。

四是濫用訴訟權利現象亟待解決。

新法和立案登記制均強調對起訴權的尊重和保護，實施一年來的情況也反映出這一預期目標已經基本實現，但從立案審查制向立案登記制過渡過程中，一些法院對行政案件立案完全不予以審查，一些明顯應當不予立案的案件湧入法院。2015年，行政一審結案中，裁定駁回起訴比例明顯高於2014年。這既與立案登記制有關，也與極少數當事人濫用訴訟權利有關。濫用訴權主要表現如下：

（延伸閱讀：

第一，反覆訴訟，即針對同一行為的各個程序階段反覆起訴，或者針對不同的行為、不同的行政機關反覆提起訴訟。

第二，利用法律規定的投訴、舉報制度，將一些更加適宜通過仲裁、民事訴訟渠道化解的糾紛，轉化為行政糾紛，以行政機關不履行、不完全履行對投訴、舉報的查處職責為由提起行政訴訟。

第三，利用上下級行政機關之間的層級監督規定，將下級行政機關管轄的事項，以上級機關不履行監督、移轉甚至查處的職責為由提起行政訴訟。

第四，利用政府信息公開立法不完善不明確的漏洞，以被申請機關不依法公開政府信息為由提起行政訴訟。

第五，濫用程序權利，如管轄權異議、迴避、要求行政機關負責人必須出庭應訴以及以行政機關負責人未出庭為由拒絕陳述和阻礙庭審進行等為由，不配合法庭審理。此案案件雖然總量不大，但嚴重影響行政法官的職業尊榮感和對行政審判的信心。

五是相關新制度規定較為原則，理解執行不統一。

比如：行政機關負責人出庭應訴制度的落實缺乏必要保障措施。法院只能建議行政機關負責人出庭應訴而無明確的懲誡職權，經常陷入兩難境地：原告經常以行政機關負責人不出庭為由要求延期審理甚至要求法官迴避，而被告行政機關對人民法院通知負責人出庭要麼不理不睬，要麼認為法院越權。負責人出庭應訴制度在全國範圍內不平衡現象十分突出。再如複議機關維持作共同被告制度中，如何把握複議機關維持、改變原行政行為的情形，庭審和裁判如何把握體現對行政行為和複議決定合法性審查的區別缺少操作細則。行政協議案件受理範圍認識亟待統一，審理和裁判方式仍需要積累經驗，行政法律規範、民事法律規範以及行政協議中當事人約定的關係仍有待釐清，行政協議合法性和合約性、行政行為與簽約履約行為的審查方式需要進一步明確。行政案件類型化審理模式仍未統一，審理標準化和規範化程度較低，司法不統一現象經常出現。一些新制度，如簡易程序的適用範圍、程序設計、文書製作沒有統一的標準，未能發揮應有的作用。等等。

這些新情況新問題解決不好，既影響新法實施，又影響外界對行政審判工作評價。但目前難處在於，如果新情況新問題尚沒有全部暴露、相關調研尚不充分、解決問題的思路和方案尚需全面論證的情況下，匆忙出台司法解釋又可能造成新的困難和問題，因此，短期內似乎只宜採取成熟一個規範一個的思路，通過個案指導、請示答覆和典型案例發布等方式解決目前的突出問題。

三、展望

十八屆三中、四中、五中全會對全面推進依法治國、深入推進依法行政、加快建設法治政府、保證公正司法作出重大部署，對加強行政審判工作提出許多新要求。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015－2020）》確立了法治政府建設的時間表，法治政府建設步伐明顯加快。2015年11月，全國人大常委會專門聽取最高人民法院關於行政審判工作情況的報告時，審議要求進一步提高行政審判工作重要性的認識、切實保障人民群眾合法權益、監督促進行政機關依法行政、認真貫徹新《行政訴訟法》、穩步推進行政審判體制改革。這些都為新法貫徹實施創造了良好的外部環境，為行政審判跨越式發展創造了條件。但同時也要清醒地認識到，不論是在法院內部還是在司法系統之外，制約行政發展的因素仍然較多，法治國家法治政府和法治社會建設仍需要長期不懈的努力。新《行政訴訟法》貫徹落實和解決長期困擾行政訴訟的機制體制問題，不僅需要人民法院嚴格司法，更需要黨委政府和社會各界的理解、配合和支持。當前，行政審判工作既面臨歷史性機遇，也面臨巨大挑戰，社會利益衝突更加多元、公眾對司法公正的要求更加迫切，行政審判面臨的形勢和任務更加艱巨和複雜：公民更加需要司法機關來維護權益，行政機關更加期待通過法院來化解矛盾，社會更加希望通過司法來建立規則；私權利渴望得到司法對自身的溫暖和關懷，公權力需要司法支持其行政管理目標的實現，公眾期待司法交出公平正義答卷。在公民權利與行政權力、行政權與司法權、權利保障和經濟發展、獨立裁判與各界監督的多重矛盾中，行政審判和行政法官稍有不慎，就可能成為矛盾的焦點，陷入進退失據的「兩難」境地：一方面承載著糾紛當事人乃至社會公眾美好的期望，另一方面又經常被懷疑能否輸送出應有的公平和正義；一方面被憲法和法律賦予巨大的司法審查權，另一方面卻又缺少行使監督權的必要保障；一方面要執行日益嚴密和限權的行政立法，另一方面卻又不得不正視行政管理實際和行政執法水平不高的現狀；一方面肩負著維護公民法人和其他組織實體權利和程序權利的重任，另一方面又要為改革發展穩定提供高效的司法支持；一方面要強化對公民權益的保障，另一方面又要應對極少數當事人濫用訴訟權利的現象。因此，新法實施一周年後的今天，行政審判遇到新困難並不比昨天更少；行政審判所面臨的新挑戰，並不比昨天更小；行政審判承擔的職責和使命，卻比昨天更加重大和光榮。

筆者認為當前和今後一階段，切實維護和保障公民、法人和其他組織依法提起行政訴訟的權利，仍然是當前行政審判工作的重點；防範和解決少數地區存在的立案難、行政干預等問題，讓行政機關自覺支持人民法院受理案件，自覺接受人民法院依據《行政訴訟法》實施的司法監督，仍然是當前行政審判工作的難點。解決新法實施中出現的新情況新問題，似可優先考慮以下工作。

一是規範立案登記。

應當正確理解立案登記制，準確把握新《行政訴訟法》和司法解釋規定的立案條件，完善立案庭和行政庭的溝通協調機制，對依法應當裁定不予立案的案件直接裁定不予立案，減少行政審判庭因裁定駁回起訴而加重訴訟負擔，避免當事人誤解。同時，立案部門也應加大訴訟引導，以解決實質爭議和維護當事人實體權益為目標，既要有利於減輕原告訴訟負擔，也要有利於節約審判資源和行政機關出庭應訴資源。立案部門要通過引導原告正確確定被告和訴訟請求，選擇適當的行政行為，有效扭轉裁定駁回起訴比例過高問題，從立案源頭上減少行政案件始終存在的「官了民不了，案結事不了」現象，防範行政訴訟程序空轉和反覆訴訟問題；

二是保障和引導當事人正確行使訴訟權利。

既要堅持有案必立和有訴必理要求，也要貫徹四中全會有關「加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為懲治力度」的要求，對特定案件類型、極少數當事人濫用起訴權的問題，依法嚴格審查。對符合條件的案件，依法適用《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條規定，在經過閱卷、調查和詢問當事人，逕行裁定駁回起訴。認真研究政府信息公開、投訴舉報、層級監督等領域出現的濫訴情況，結合行政訴訟受案範圍理論、原告資格理論、行政行為效力理論、多階段行政程序理論、成熟性原則、訴的利益理論、既判力理論、臨時權利救濟理論等，依法規範和引導當事人正確行使訴訟權利。

三是全面理解行政機關負責人出庭應訴規定。

行政機關負責人出庭應訴制度，是中國特色行政訴訟制度的創新。此項制度有利於有效化解行政爭議，有利於增強人民群眾對法治的信心，有利於提升行政執法水平，有利於提高負責人學法用法的能力，有利於樹立法律權威。根據《關於加強和改進行政應訴工作的意見》的相關精神，對於涉及本地區人民群眾生產、生活和社會穩定的群體性案件、社會影響重大複雜的案件、有重要法律適用價值的案件、可能對本地區類似執法產生較大的案件、涉案標的巨大的案件以及人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件，行政機關負責人必須親自出庭應訴，不能僅委託工作人員出庭應訴。人民法院要及時通報行政機關涉訴情況和負責人出庭應訴情況，通過政府法制辦公室等渠道督促、指導被訴行政機關及其負責人做好出庭應訴工作，並將負責人出庭應訴情況進行通報、考核，引導和激勵負責人出庭應訴。同時也應當明確，行政機關負責人應當出庭而未出庭的案件，並不影響案件的正常審理；要做好對原告釋法工作，避免庭審糾纏於負責人是否出庭、不出庭是否有正當理由等細節，影響正常庭審秩序。原告不正確行使訴訟權利，反覆申請迴避甚至以行政機關負責人不出庭為由不參加庭審等違反法庭紀律的行為，要依法予以規範；符合新法第五十八條規定，可以按照撤訴處理。

四是完善案件管轄制度改革，探索四級法院職能定位。

根據新《行政訴訟法》和《關於人民法院跨行政區域集中管轄行政案件的指導意見》規定精神，積極穩妥有序推進行政案件集中管轄改革。集中管轄改革首先應當尊重地方首創精神，充分考慮相關保障措施跟進，減少改革陣痛，確保隊伍穩定。在跨行政區劃法院改革總體方案未出台前，願意開展集中管轄試點的中級法院，可以考慮在維持轄區基層法院行政審判庭和管轄不變的前提下，在中級法院轄區內確定1至2個行政審判區域中心法院；起訴人既可以選擇區域中心法院也可以選擇被告所在地法院管轄。此改革方案既有利於隊伍穩定，堅持司法便民，還可以倒逼本地法院主動排除干預以贏取起訴人信任，還可為今後成立主要審理行政案件的法院探索路徑。同時，適當調整級別管轄，已經實現不動產登記職責整合的地區，要依據《不動產登記暫行條例》第7條和《不動產登記暫行條例實施細則》第20條規定，按照《行政訴訟法》第26條第6款有關「行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告」的規定，在取得各方共識的前提下，將原以市、縣人民政府為被告的案件全部由新履行職責的當地不動產登記機構為被告，並以此確定級別管轄。當然，也要明確四級法院職能定位，改變四級法院審理模式高度「同質化」和「圓筒狀」現狀，避免同一糾紛在各級法院不同的訴訟環節反覆進行事實認定和法律適用審查。強化一審法院化解矛盾、定分止爭的職能，健全二審法院辨法析理、兩審終審的職能，發揮再審法院審查監督、有錯必糾的職能，完善最高人民法院統一裁判標準、保證法律正確實施、樹立和維護司法權威的職能，並在此基礎上確定一審、二審、申請再審案件的審理重點和裁判標準。還要正確處理維護生效裁判穩定和依法糾錯的關係，探索申請再審側重於法律審和重大事實錯誤等特定情形，細化行政申請再審案件的級別管轄和申請再審條件，對申請再審案件分別按照不同標準劃分為立案審理、進入再審程序審查和再審改判審查。建立一審、二審和申請再審的階梯收費制度、探索申請再審案件律師強制代理制度等，扭轉有限行政審判力量被諸多沒有價值訴訟耗費的問題。

五是實行繁簡分流，堅持「簡案快審，難案精審」。

對事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大或者當事人同意的案件，可以適用簡易程序。對類案要探索行政案件速裁機制，將行政案件較為集中的農村集體土地徵收、城市房屋拆遷、工傷認定、政府信息公開案件由固定合議庭或者固定法官進行審理，研究標準訴訟的適用，實現裁判標準統一。要因案而宜簡化案件訴答程序，通過庭前準備和審前會議解決無爭議事實和法律適用，讓庭審更有針對性更加有效，做到是讓當事人充分、全面闡述對爭議焦點的意見和理由，確保合議庭能夠全面掌握爭議實質。要落實庭審中心主義，在法官在當事人充分辯論的基礎上形成心證並得出裁判結論，以推進庭審實質化來提升裁判質量。

六是加強行政審判規範化和標準化建設，提升行政審判質量。

行政裁判的質量，是行政審判的命脈，也是提升行政審判公信和行政審判權威的關鍵。與刑事、民事案件不同，行政案件類型複雜、涉及管理領域多，行政法律關係龐雜，對行政法官找法、釋法和用法的能力要求高。因此，提升行政審判質量的思路與方法，應當與刑事、民事審判有所區別。行政審判應當更加重視審判工作的規範化和標準化，以此提升裁判水平，統一裁判尺度。行政案件特點決定了行政法官難以在每個行政管理領域都成為行家，因此除通過行政法官內部適當的專業化分工來提升司法能力外，更要通過審理流程、開庭審查和裁判文書的標準化來保證裁判質量，確保裁判統一。比如細化起訴狀、上訴狀、再審申請書和答辯狀樣式，實現當事人參加訴訟、提交材料和參與庭審活動的規範化。完善一審、二審和申請再審案件的審判流程，統一裁判文書樣式，實現案件審理的標準化和規範化，並為評價的科學化奠定基礎。在統一的司法解釋短期難以出台的情況下，上級法院要通過個案指導、請示批複、典型案例發布等各種形式，儘快將已經形成統一認識的法律見解和裁判標準，對外公布，既指導下級法院司法，也為行政機關執法提供借鑒，減少和預防「同案不同判」。

七是強化對依法行政引導，從源頭上減少行政糾紛。

法院對行政案件的裁判不能僅滿足於個案定紛止爭，更應當強調「定分」，注重裁判一案、規範一事和引導一片。要通過一併審查規範性文件，及時建議規範性文件制定機關解決存在的問題。對行政法律規範不完善、存在漏洞或者已經明顯過時的情況下，人民法院要積極通過法律解釋、法律漏洞填補等方式，在取得各方共識的前提下，堅持能動司法，統一行政與司法見解，引領行政執法。通過行政審判白皮書和司法建議等方式，及時幫助行政機關解決行政執法存在的普遍問題。要全面理解合法性審查，對存在瑕疵或者輕微違法的行政行為，要鼓勵行政機關及時糾錯，通過採取補正或者其他補救措施，彌補行政行為存在的缺陷和問題，謀求行政相對人的諒解，促進爭議實質化解。處理好行政機關初次判斷和行政訴訟司法複審的關係，對行政行為合法性的評價只能依據行政機關作出行為時的證據、依據；但在具體裁判方式選擇時，可以依據行政行為作出後新出現的證據和依據，並對是否繼續承認行政行為效力和效果實事求是作出判斷；特別是對行政登記、行政確認、行政裁決等主要依據當事人提供的材料來確定民事權益的行政案件中，行政機關已經盡到合理審慎注意義務的，人民法院在判決撤銷或者確認行政行為違法時，可以駁回原告要求賠償請求，並可責令提供虛假材料的當事人承擔相應的訴訟費用和其他合理費用。要靈活適用新《行政訴訟法》的確認違法判決、賠償和採取補救措施等方式，維護法律關係穩定，避免裁判對社會管理秩序造成較大衝擊。

八是積極探索行政糾紛多元化解機制建設。

解決行政糾紛，需要包括行政訴訟在內的多元糾紛解決機制共同發揮作用。從糾紛解決角度來看，法院作為法律帝國的「首都」，應當是最終的糾紛解決機制，而不是首選的或者唯一的機制；法官作為法律帝國的「王侯」，也不應當始終戰鬥在解紛的第一線，去處理大量的、簡單的類案糾紛甚至是與法律無關的糾紛。或許，行政訴訟或者說行政法官的最主要功能，不是解決數量龐大的行政糾紛，而是通過對典型行政糾紛的裁判，為其他糾紛解決機制提供處理樣本，也為糾紛當事人自行解決糾紛提供一個合理預期，為行政機關執法提供一個鏡鑒。因此，人民法院要加強與行政機關的溝通協調，促進訴訟與行政調解、行政複議、行政裁決等機制的對接。支持行政機關根據當事人申請或者依職權進行調解、裁決，或者依法作出其他處理。在勞動社會保障、征地拆遷等重點領域，支持行政機關或者行政調解組織依法開展行政和解、行政調解工作。支持行政機關對行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規規定的自由裁量權的案件開展行政調解工作，支持行政機關解決依法裁決同行政管理活動密切相關的民事糾紛。

九是加強行政法官隊伍建設和業務培訓工作。

行政案件質效歸根結底取決於行政法官素質，而行政審判隊伍「量少質弱」現象始終未有根本改變，難以適應實踐需要，因此強化行政法官隊伍建設是當前重中之重。要將行政審判隊伍建設與省以下人財物集中管理、法官員額制改革緊密結合，建立不同於刑事、民事，且符合行政審判實踐的法院業績考核制度和行政法官遴選制度。應當科學確定行政法官員額，合理劃分法官與司法輔助人員編製比例，法官助理、書記員的設置應符合法官團隊組建要求，減少法官事務性工作負擔。跨行政區劃集中管轄試點法院，要特別注意遴選優秀行政審判人員到集中管轄法院，避免案件集中人員不集中現象。要加大對行政法官業務培訓和新類型案件的研討，解決突出問題。行政法官培訓，既要包括《行政訴訟法》，也要學習其他審判業務，更加學習法律方法和審判技能，還要學習行政實體法，特別是常用行政管理領域法律規範的了解和學習；必要時，可以與主要行政執法機關採取請進來走出去方式相互溝通和學習，以解決行政法官行政實體法方面的「短板」，化解新類型案件裁判中的「本領恐慌」。

十是積极參与正在進行的數項法律法規的修訂工作。

按照《國務院2016年立法工作計劃》確定的進度，國務院法制辦正在對《訴訟費用交納辦法》、《政府信息公開條例》和《行政複議法》等進行修訂。應當主動關注並積极參与上述法律法規修訂工作，及時提出建議和意見，解決當前突出問題。要研究和評估建立符合行政審判特點的階梯收費制度和訴訟費用減緩免制度，確立申請再審律師強制代理制度和律師援助制度，建立不正確行使訴訟權利當事人承擔訴訟費用和對方當事人律師代理費用和差旅費用制裁機制，發揮訴訟費用對案件的分流作用，引導當事人科學行使上訴權利和申請再審權利。。在促進政府信息公開的同時，要科學確定政府信息公開的範圍和內容，解決申請政府信息公開「難」和「濫」並存的現象，鼓勵行政系統內部解決信息公開爭議機制的建設和完善，既及時保障公民信息公開申請權，又避免大量信息公開糾紛直接湧入司法程序。積极參与行政複議法修改工作，重視省以下行政複議管轄權集中改革對行政審判工作的影響，賦予複議機關更多的職權，強化行政一體，減少行政機關和複議機關不必要的訴累；要注意解決複議機關做被告案件數量劇增和總體敗訴率極低的現象，對複議與訴訟關係以及管轄等問題作出通盤考慮，合理確定複議與訴訟銜接模式，形成制度合力，建構符合國情的行政糾紛多元解決機制。

[i]本文數據部分來源於各新聞媒體有關新法實施一周年的報道材料以及最高法院研究室歷年定期公布的《全國法院審理行政和國賠案件情況分析》、《全國法院審理刑事案件情況分析》、《全國法院審理民事案件情況分析》。部分數據還參考了立案登記制改革一周年回顧與展望座談會報道以及最高人民法院研究室發布的「2015年全國法院各類案件審判執行情況」，載《人民司法》2016年第10期。

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