1978年後的生育管制及其人口增長|ul

本文為中央黨校國際戰略研究所副所長周天勇教授和中央黨校張彌教授發表在《經濟研究參考》2015年32P-9期的論文《自主到計劃：人口生育和增長的變遷》，作者授權發表。因論文長達3萬餘字，分為兩部分發表，此為第二部分。

第一部分：自主到計劃：人口生育和增長的變遷（一）

第二部分、1978年後的生育管制及其人口增長

從1978年底中共中央第十一屆三中全會決定改革開放至今，中國從生產資料的國有和集體所有，資源投入和生產的計劃管理，收入的按勞分配，轉向了多種所有制、市場經濟和多要素按貢獻分配的體制。但同時，人口的再生產體制，卻發生了這樣的重大變化：即生育權從家庭逐步收歸到了政府，生育由家庭分散決策轉向了國家集中管制。由於物的市場經濟體制環境中，市場機制必然也要對人口生育發揮調節作用，於是這一時期的人口調節格局為：雖然物的計劃經濟向市場經濟轉變，而人的再生產決策卻從家庭決定轉向政府決定，政府集中計劃管理；同時，市場經濟中的農村家庭生活支出快速貨幣化、直接成本和機會成本、子女質量與數量間選擇、婦女受教育水平進一步提高等機制，發揮越來越強的約束生育的作用；宏觀上農民工人口的流動和城市化水平的上升，也使低人口生育意願和決策的家庭越來越多，甚至相當比例的家庭向超低生育率群體轉變。

在人口流動方面，戶籍管理沒有全面放開，但逐步地以暫住證、允許農民工到城鎮務工，一些小城市可以農轉非等方式逐步鬆動。實際人口流動方面，實行的也是市場經濟加政府管制的雙重調節體制。

也就是說，在人口再生產和流動方面，1978年改革開放以來，形成了計劃和市場並存的雙重調節格局。我們來分析這樣一種政府和市場雙重調節體制下的人口流動和增長的格局。

（一）生育由國家集中計劃管制的形成和完善

中國應不應該實行計劃生育，從20世紀50年代就開始爭論。前面已述，學術界主要是經濟學家馬寅初對50年代中國人口高出生率和高增長率與糧食等供應平衡關係的擔憂引起。但是，專門研究過毛澤東人口思想的人口學家梁中堂認為，作為這一時期最高決策者的毛澤東主席，形成了「人是第一可寶貴的」和「革命加生產即能解決吃飯問題」兩個命題為中心內容的人口思想。當然，毛澤東也產生過像生產計劃那樣實行生育計劃的設想，但是，這一設想與他的唯物史觀的人口思想是相衝突的。因此，他在修改和公開出版《關於正確處理人民內部矛盾的問題》這一重要著作時，最終放棄了由政府實行計劃生育的想法。在長達20多年的時間中，他既沒有發表過自己關於人口和計劃生育的論述，也沒有設置他曾經提出的計劃生育的政府機關。[①]因此，我們在改革開放前實行了物質投入和生產的計劃經濟，決策權集中統一到了政府手中；但是，在人的再生產方面，毛澤東並沒有將生育權收歸政府；雖然那段時期有時也提倡計劃生育，但是生育權仍屬於個人，生育仍然由家庭分散決策，政府並沒有實行集中的計劃管制。

那麼，為什麼改革開放後，物質的投入和投入，從計劃經濟向有計劃的商品經濟，進而又向市場經濟調節邁進，而人口的再生產卻向越來越嚴格的計劃調節轉變呢？

1、中國計劃生育理論的形成和強化

生育計劃調節理論，源於人口增長與有限資源相平衡的思想。馬爾薩斯認為，人口幾何級數式增長的無限性與耕地糧食生產和工作崗位算術級數式增長的有限性之間會發生矛盾，人口增長需要由自然原因（事故和衰老），災難（戰爭，瘟疫，及各類饑荒），道德限制和罪惡（包括殺嬰，謀殺，節育和同性戀）進行控制，使二者之間進行平衡。馬爾薩斯所處的英國和歐洲，大多是資本主義市場經濟國家，對物質財富的生產、交換、分配和消費等，實行自由的市場調節，政府不對經濟運行進行干預，更談不上國家對生育這樣的家庭行為進行計劃控制。

20世紀50年代中國時任北京大學校長的馬寅初認為，國家必須得控制人口規模的增長，以適應有限的耕地和糧食供給能力。他提出，「我們的社會主義是計劃經濟，如果不把人口列入計劃之內，不能控制人口，不能實行計劃生育，那就不成其為計劃經濟。」[②]由於前述最高決策者毛澤東主席在人口控制方面先是批判馬寅初計劃生育的思想（馬寅初也因此而打成反黨右派分子），後來也猶豫不定，沒有有關計劃生育系統和明確的論述和指示，1978年改革開放以前，計劃生育並沒有成為計劃經濟的組成部分。

1978年以後，中國在人口理論方面的研究，向著有利於政府進行生育計劃調節的方向進展。提倡中國對人口進行控制的學者馬寅初獲平反。1979年，在社會各界的呼籲和時任中國共產黨政治局常委和中央副主席陳雲的親自敦促下，為馬寅初平反，摘去了右派分子帽子。因言獲罪而得到平反，體現了中國共產黨對知識分子和不同觀點百家爭鳴的寬容和開放政策。馬寅初先生這時也已經98歲高齡，聽到平反的通知時強調說：「二十年前中國的人口並不多，現在太多了，你們不要再誤事了。」[③]言下之意，國家要儘快實行計劃生育。

中國適度人口規模研究興起，主流意見認為，6到7億規模為宜。最早研究中國適度人口規模的是南京大學的孫本文教授，他在1957年就提出，根據人口規模與糧食生產及人口就業兩個因素，提出中國適度人口以8億最為理想。[④]當然，他的這種設想，在改革開放以前，是不可能為決策所採納。

1979年中國社會科學院田雪原和陳玉光研究員認為，在消費和積累一定比例的條件下，經濟的發展和國民收入的增長一方面決定著消費資料的增長，從而決定著一定消費水平下的社會總人口；另一方面通過積累和固定資產的增長，技術水平和裝備水平的提高程度不同制約著吸收勞動力人口的數量，從而也決定著人口總的數量。他們從1950到1979年國民收入年平均增長7.3%的速度，預計今後幾十年內中國經濟增長應當在6—7%之間。另外，他們也從國內外過去30年的統計資料分析，今後我國固定資產增長速度在6%左右，工農業技術裝備增長率在5%左右，從現代工業、農業和第三產業的勞動力人口比例和穩定的零增長率社會人口的年齡組比例推算，我國總人口數量應當保持在6.5億到7億之間對經濟發展最為有利。[⑤]

宋健等學者，用控制論的方法，從人口規模與食物生產和淡水資源的平衡關係討論，認為從食品的角度看，中國未來21世紀後半期的適度人口應在7億或者7億以下；從工農業和人民生活所需要的淡水資源看，我國在21世紀的人口總數應當在6.3到6.5億之間。[⑥]

西安交通大學的胡保生等學者，也從糧食產量、動物蛋白供應、生活和工業交通佔地、淡水資源、能源生產、人均收入、人口老化、全球人口比例等多目標考慮，用系統工程中的多目標決策技術和方法分析了中國未來的適度人口規模，認為保持在7到10億為好。[⑦]

於是從各種約束條件計算的未來，甚至是100年時間中的適度人口規模，大體為6到7億人，被學者們預測計算出來。根據這樣的適度人口規模，就要對人口的數量進行控制，甚至是從當時已經接近10億人口的規模，下降到6—7億人口硬性的削減性的計劃調節，這也成了中國長期一胎化政策的理論依據。否則，二胎和二胎以上的生育，都不可能達到6—7億這樣「適度」的人口目標。關鍵是生育權要從家庭收歸到政府進行管理，生育由分散的家庭決策改由國家集中計划進行，以便使人口數量與糧食、就業、淡水、土地等資源相協調。

2、中國計劃生育的強制性

有了主流人口學家們的計算和論證，為了從實現1980年人口自然增長率降低到10‰以下，20世紀末中國人口增長率為零並將人口控制在12億以內，當時的決策意願是想全面實行「一胎化」管理。[⑧]後來由於少數民族和農村農民的阻力太大，改為現行的「城鎮一對夫婦只生一個孩子；農村夫婦第一胎生男孩的只生一個，生女孩的只允許生第二胎；少數民族可生2—4個孩子」。

從全世界看，為了抑制進入工業化進程後人口「爆炸」式的增長，中國大陸、印度、韓國、中國台灣等國家和地區，政府都先後和程度不同地實行了計劃生育。但是，韓國和台灣地區的計劃生育，政府的強製程度不夠，基本上是指導性的；而印度遭到民眾的強烈抑制而作罷。只有中國，實現了對人的生育權從家庭收歸國家，人的生育由國家計劃管理。中國的計劃生育具有以下特點：

首先，人口生育調節目標方面，中國1973年開始提倡一對夫婦間隔地生二孩，到1982年，國家計劃生育委員會提出「一胎上環，二胎絕育」的一孩政策，擬強制實行生育一胎和「少稀晚」的政策。印度由於工業化、城市化、市場化的進程較慢，農村經濟範圍大，婦女受教育程度提高慢，二元結構時間太長，加上國內伊斯蘭居民地區的抵制，其生育率目標實際成了擺設。而韓台則由於二元結構轉型快，很快就實現了政府倡導的生育率目標。

其次，中國先是1982年將計劃生育作為一項國策寫入憲法，1992年頒布《計劃生育法》，2001年又修改出台《人口與計劃生育法》，而且法律的執行力很強。韓台的計劃生育則是政府倡導，並無法律約束，而印度的計劃生育法律沒有得到持續的執行。如印度甘地夫人20世紀70年代中期的計劃生育，遭到民眾的強烈反對，成為其下台的一個重要原因。

再次，從政府組織上，1981年中國專門成立了國務院常設機構——國家計劃生育委員會，一直從中央政府延升到鄉鎮都有專門的計劃生育幹部，以及計生站所；實行了計劃生育各級黨政主要領導負責制，計劃生育指標進入黨政工作成績的考核體系；超生的地區和單位只要有超生，實行一票否決制。[⑨]以上形成了非常嚴厲的計劃生育行政干預機制。而印度和韓台，有的職能由政府衛生部門負責，有的是主要依靠非政府組織負責計劃生育的實施，但執行力很差。

第四，家庭生育權收歸國家，在中國男女結婚後，如果要生育孩子的，必需先去辦理計劃生育服務證明，即准生證。生孩子的時候醫院、管計劃生育相關部門要檢查准生證，持有這個證件，代表國家批准你生育合法的孩子。凡沒有這個證件的，即使是已婚一胎，也是非法生育，有的地方政府對此進行罰款處罰。如果是未婚生育，已婚超規定生育，一是行政規定處罰，如生育的孩子不予註冊戶口，成為「黑戶人」，不能就學、工作，不能上保險等等；夫婦是黨政和事業職員的，給以行政紀律處分，並與職務升遷掛勾。二是對於沒有準生證生育的，進行巨額的經濟罰款[⑩]，對貧困地區超生的，甚至出現牽牛拆房等處置。三是對於早期未批准生育懷孕的，採取強制人工流產等措施。而印韓台等國家和地區，無論是對公務員，還是對城鄉居民，都無法採取這樣的紀律、經濟罰款和人工流產等政府強制性的生育干預。

第五，從時間上看，中國實行這種強制性的計劃生育時間較長，達35年之久，到2014年也只是鬆動，沒有全面放開二胎生育，還談不上徹底廢止計劃生育。而印度，由於民眾反對、宗教因素、政府執行力不強等原因，軟弱無力的計劃生育，至多實施了10年左右，最後實際上形同虛設。韓台則實施了倡導性的計劃生育，人口生育率和增長率也迅速下降。因而，分別只實施了34年和21年。由於老齡和低生育狀況的惡化，緊接著，韓台政府的計劃生育改為實施鼓勵生育政策。

3、生育計劃理論形成並付諸於實施的時代背景

為什麼物質生產、分配和消費的體制，從集中管理到分散決策、從計劃經濟在向市場調節轉變的時候，人的生育卻從家庭決策收歸國家管制，生育多少卻形成了國家計劃管理的體制呢？

從理論上講，中國剛剛從學術討論的封閉中開禁，人口學和人口經濟學界，受馬爾薩斯等古典學派的影響較大，提倡計劃生育的北京大學原校長馬寅初又逢此時平反，加上一些新型工業化國家正處於環境污染時期，當時「適度人口」論，以及梅多斯《增長的極限》等觀點在全球傳播並盛行，國內人口和經濟學界所受影響較大，主流觀點偏向於對人口增長由國家控制。

實際上，世界人口和經濟學界，早就對人口從「爆炸」式增長到低增長的轉型，從宏觀趨勢和微觀機制方面都進行了研究。從長期趨勢方面，最早法國蘭德里，後來美國湯普森、諾特斯坦、科爾和胡佛、金德爾伯格和赫里克、布萊克等人口和人口經濟學家，先後從20世紀30年代到70年代，發表了許多著述和文章，研究的方法各有差別，總體上形成了長期來看，人口從「高生育率、高死亡率、低增長率」到「高生育率、低死亡率、高增長率」，再到「低生育率、低死亡率、低增長率」的轉型理論；美國經濟學家萊賓斯坦、貝克爾等人也是在20世紀70年代發表了一系列論述，就在市場經濟環境中，成本、機會成本、預算可能性與撫養最大數量、生育數量與質量選擇等方面進行了細緻的分析，從微觀的機制方面，解釋了為什麼從高生育率向低生育下降的內在機理。同樣也是在20世紀70年代，還包括美國人口學和經濟學家卡恩、西蒙等人，從技術進步等角度，分析和工業、農業等革命，擴大了人口規模的承載能力，認為人類的智慧和努力，完全可以解決未來世界的人口問題。[11]可惜當時中國剛剛開放，這些研究從發表到翻譯到中國，有一個時滯。有的在20世紀80年代末翻譯入國內，但沒有引起學術界的注意。[12]而國內學術界，反對計劃生育的很少，或者微乎其微，分析計劃生育必要性的研究一邊倒。

從中國體制改革的走向看，當時也不明朗，開始提的是向著有計劃的商品經濟進行改革，到1992年才確立了市場經濟體制的改革方向。但是，此時，計劃生育的憲法和法律框架，及行政實施體制已經形成。主流人口學和人口經濟學方面，這時也沒有深入研究放開人口城鄉工作性質的流動，以及農村經濟迅速商品化和貨幣化後，會給家庭生育決策帶來那些相應的變化，從而對市場經濟條件下，隨著教育水平的提高和城市化進程，忽視了人口增長從高到低自動轉型的客觀趨勢。

從實踐上看，當時的學者和決策者，都將人均國民收入低、失業嚴重、外匯短缺和糧食大量需要進口等問題，歸咎於中國人口太多上。正好在國外處於爭論，但在國內學術界卻成為主流和盛行的「適度人口論」，給控制人口增長和削減人口規模決策提供了理論依據。

1978年改革開放後，當時中央政府首先碰到的難題是，就業壓力巨大。自1966年開始，特別是1968年後，到1979年，全國動員了接近1776萬城鎮初中和高中生到農村去。期間除了陸續回城的外，到1978年時，還有1000萬餘上山下鄉知識青年在農村，在他們及其家長的強烈要求下，1979年初，中央同意他們遷出農村，[13]但這些知識青年回城後的就業安置，成了相當嚴峻的經濟社會問題。

第二個困擾中央政府的難題是，當時人民公社體制下，農業生產效率低下，糧食供給不足，人均擁有糧食水平很低，1978年停止文化大革命後又想集中精力發展經濟，購買糧食的外匯儲備又非常少，有限的外匯在當時用於解決城鄉人民吃飯與用於搞建設引進先進裝備二者之間形成尖銳的矛盾。1976到1980年間，包括工業用糧，中國城鄉人均擁有糧食水平，分別為305、298、316、340、325公斤；從1978年到1982年，進口糧食分別為694、1070、1181、1355、1486、1147萬噸；而1978、1979、1981三年的外匯儲備，分別只有1.67、8.40、17.08億美元，期間的1980年，外匯儲備赤字高達12.96億美元。[14]

從國外看，雖然已經有了英法等歐洲國家人口從高增長到低增長轉型的實踐，但發達國家看到的是發展中國家人口「爆炸」式的增長，甚至國際上有的學者擔心中國人因糧食缺乏，在開放後大規模向發達國家流動擴散。直到20世紀末時，如日本、韓國、新加坡、台灣和香港等新興國家和地區，其人口超低生育率、負增長和老化等造成的21世紀中經濟低迷和其他一系列社會問題，還不明顯。整個20世紀下半葉，聯合國、世界銀行，包括世界性的一些NGO組織，總體輿論是擔憂世界人口與資源和環境的平衡，形成嚴重的糧食短缺、氣候變暖、環境污染、貧富差距拉大等全球性問題，要求發展中國家儘可能地控制人口增長。[15]而20世紀的中國共產黨和中國政府，還沒有想到經濟政治方面能夠在國際社會中和平復興，目標只是建設小康社會，也沒有考慮到未來中國人口在世界總人口中的萎縮和老化，會給中國復興後保持一定地位，並可能造成再次衰落這樣潛在而致命的危險和後果。改革開放，在向市場經濟邁進的的進程中，卻對生育進行計劃管理，是沒有真正的理論和政策智庫研究支撐，在沒有不同觀點自由研究下，形成的一種短視而盲目的決策。

這就是中國高層下決心控制人口增長，甚至削減人口規模，實行計劃生育國策的國內理論和實踐，以及國外參照及影響的時代背景。而與印度、韓國和台灣等國家和地區的執政相比，中國政府生育計劃集中和執行力又很強，給生育管制提供了從決策到實施的體制保障。

（二）改革開放以來的人口生育模式和增長轉型

1980到2014的35年間，從人口生育率、出生率、死亡率和自然增長率數據看，中國人口增長大體經歷了繼續高速增長、增速下降轉型和轉入低速增長三個階段。下面討論其各自的增長模式和形成機理。我們先來看改革開放初期的人口增長。

1、改革開放初的生育決策與人口增長

1980到1990年，是繼1973—1979年生育率從4.5下降到2.7後，穩定在2.4左右的一個人口中高速度增長的平台區間。這一時期，年平均總和生育率為2.42，出生率為21.21‰，死亡率從6.34‰提高到了6.67‰，人口自然增長率從11.87‰上升到14.39‰，最高的1987年死亡率達到16.61‰，由於人口基數較大，加之1963年高出生率階段出生人口陸續進入生育年齡，人口在11年間還是增加了15628萬。

表8 1980—1990年中國人口增長和鄉村人口比例

數據來源和說明：生育率（個），中華人民共和國統計局：《中國統計年鑒1999》數據推算，統計出版社1999年版；人口出生率（‰）、死亡率（‰）、自然增長率（‰）、總人口（萬）和鄉村人口比例（%），見中華人民共和國統計局網站資料庫，並以此計算整理。

那麼，這一時期人口增長的格局和機理是什麼呢？

從農村家庭的生育決策體制和環境看，1979年後，改人民公社為鄉政府，農村集體經濟改革為家庭承包土地經營。這在初始的一個階段中，調動了農民的生產積極性，增加了糧食產量和農民的收入。

一方面，我們從促使人口增長的動力方面，從農村集體經濟轉向土地家庭承包經營後，實際上一定程度上恢復了自給自足的小農戶經濟，與分析前面1950到1957年農村生育機制一樣，自給自足使撫養子女的供給來源增多；婦女生育時間的主動性增加，生育的機會成本降低；而家庭承包經營，以及生產條件比20世紀50年代改善，農業人均收入增加，撫養子女的能力也增強。改革農村經濟體制後，全國糧食產量從1980年的32055萬噸，增加到1990年的44624萬噸。農村居民人均出售糧食，從1981年的20.62公斤，增加到1990年的180.24公斤；蔬菜從19.38公斤，增加到65.07公斤。農民收入也從191.3元，大幅度增長到686.3元。城鄉居民人均收入比最低的1985年，只為1.5︰1。

另一方面，抑制農村居民生育方面的計劃與自動雙重調節機制，也在發揮著作用，具體表現為進入生育年齡的人口教育水平提高。1962到1965年間，中國每10萬人小學在校生比例從10288人，增加到16020人； 而在1965年到1970年間，每10萬人中學在校生比例，從1287人增加到3183萬人，且其中85%的比例是農村家庭子女。這部分女性，在1980到1990年間，成為生育的主體人口。受教育水平越高、生育率越低機制發揮作用，有力地抑制了人口的生育率。

農村人口比例從1980年的80.61%下降到1990年的73.59%，也降低了人口的生育率。這主要是通過農村學生考試入城市，一些大工業和縣城五小工業在農村招工，城鎮男職工退休在農村的子女頂替等渠道，遷移入城市。而從20世紀80年代後期開始，農村家庭經營承包釋放的生產力已經下行，東部城市和鄉鎮建設和工業發展，需要勞動力。農村生育年齡的青壯年勞動力出外務工，也日益增多，這也逐步地開始發揮抑制人口生育率的作用。

從政府管制生育看，20世紀80年代，也是一次政府與農民之間生育的大會戰。計劃生育宣傳教育，工作隊走村訪戶，進行節紮上環、人工流產等措施，對超生的進行罰款，株連親屬，甚至拉牛卸門。通過這些從計劃生育運動，到此後形成常態的農村計劃生育控制體系，更是有力地降低了農村人口的生育率和增長率。

因此，1980—1990年，農村居民家庭的生育決策和行為，受到自然經濟、市場調節和政府管制混合型作用機制的影響。在改革開放初期，既有小農經濟被恢復，機會成本降低、閑暇時間多、孩子撫養成本低等刺激生育的動力，也有受教育水平提高、後來外出務工使其閑暇時間減少、機會成本提高等市場調節機制，還有政府在農村推動的有關生育子女數量的約束。

而從城鎮居民家庭生育決策看，由於決策權收歸國家，並實行一胎政策。因此，微觀方面的直接成本、機會成本、子女數量與質量替代、收入預算約束線等等市場調節生育的機制談不上發揮作用。由於1980年正式開始對城鎮居民只能生育一胎管制，若違紀將面臨行政處分、罰款，甚至失去工作崗位等風險；在子女報戶口、獲得糧食供應、上幼兒園、小學等方面會陷入困境。比起改革開放前，城鎮家庭生育孩子的水平幾乎下降了一半。

圖8 1980-1990年中國人口增長情況

數據來源：中華人民共和國統計局網站資料庫。

從城鄉生育水平看，這一時期城鎮人口平均比例為23.39%，總和生育率約為1.1左右；而農村人口比例為76.61%，總和生育率在2.85左右。經常看到農村家庭生育5到6個，甚至7到8個的新聞，那只是個別地區和少數家庭的現象，這一時期，農村家庭平均生育孩子不超過3個。20世紀50年代和60年代由高生育率推動的人口「爆炸」式增長，實際上已經過去。這一時期人口規模呈現中快速增長，主要是60年代出生的人口進入生育期所推動的。而且，人口增長從趨勢看，由於20世紀80年代後期，農民外出務工，生育機會成本上升導致生育意願下降，農村人口生育率和增長率均呈現下降趨勢。特別重要的信號是，緊接的1991年，人口生育率就下降到了2左右的水平上。

2、人口流動和增長率快速下降的1991—2002年

從中國的人口生育和增長模式，以及實際的增長曲線看，1991—2002年，是一個微觀上，由於生育年齡階段的農民人口大量從農村向城鎮流動，市場機制開始逐步起到應有調節作用，改變了農村家庭的生育意願、決策和行為及模式；宏觀上，20世紀70和80年代受教育水平更高的新出生人口進入育齡階段，生育顯著下降；而且城鎮化的推動，進一步降低了人口的生育意願。從政府控制方式來看，計劃生育立法，使城鄉居民生育的計劃管理越來越嚴。從數據看，生育率從1991年的2.07，降低到了2002年的1.38；出生率從19.68‰下降到了12.86‰；死亡率微微從6.70‰下降到了6.41%，基本穩定；而人口自然增長率則從12.98‰，急劇下滑到6.45‰。這樣，人口增長率大體與死亡率相等，急劇從中速增長，轉向了低速增長階段。

表10 1991—2002年中國人口增長和鄉村人口比例

數據來源和說明：生育率（個），1991年到1997年採用數據來自夏樂平：「1979—2000年中國人口生育趨勢：出生數據和教育數據的比較分析」《人口研究》，2005年第7期；1998年數據，以1997年和1999年數據，做了一下平滑處理；1999到2002年，用國家統計局人口普查和抽查數據。人口出生率（‰）、死亡率（‰）、自然增長率（‰）、總人口（萬）和鄉村人口比例（%），見中華人民共和國統計局網站資料庫，並以此計算整理。

從1991到2002年城鎮人口的生育和增長看，計劃控制的強度越來越大，已經形成一種穩定的管制機制。因此，雖然城鎮的少數民族在政策上可以生育兩個孩子，考慮其城鎮總人口中比例並不高，加上婦女單身不婚和婚後不孕等因素，城鎮居民婦女生育率繼續穩定在1.1左右。直接成本、機會成本和子女質量對數量替代等調節人口的市場因素，幾乎不起作用。

1991年時，鄉村人口仍佔總人口的73%，雖然戶籍管制沒有放開，但逐步允許農民到城鎮中務工，農村勞動力人口向城鎮的務工流動加速，由於將到城鎮居住和工作6個月及以上的人口統計為城鎮人口，使城鎮人口中務工流入的農民工及家屬人口越來越多，而且到城鎮務工的絕大多數是從農村流動出來的生育年齡階段人口。這對農村到城鎮居民的生育意願、決策和行為產生了極大的影響。

雖然農村也有計劃生育「一胎生男孩子，不再生育，生女孩子，可在一定的間隔期後再生育一個，第二個生育的孩子不論男女，都不得生第三胎」等管制規定。但是，生育年齡人口從農村到城鎮的流動，給農村夫婦生二胎和三胎逃避當地生育管制提供了一定的條件。

另一方面，實際上，這種農村人口向城鎮的流動，卻又逐步改變了農村夫婦多生育的意願、決策和行為：（1）撫養子女收入來源的貨幣化程度強化。農民工到城鎮務工收入，在1991到2002年，工資水平是城鎮職工工資水平的三分之一到三分之二之間。農民工收入從有一定程度的自給自足經濟因素，徹底改變為貨幣經濟方式，撫養子女的最大數量，受到貨幣收入生活消費等支出（城鎮中租房、衣著、飲食、交通等消費，積累農村家庭建房，贍養老人等）後剩餘可能性的約束。（2）外出務工家庭留守農村撫養子女的困境。雖然農村丈夫單獨，或者夫婦同時外出務工，可以由女方在家，或者由家庭老人看管子女，使子女在農村生活和上學，以克服和節省子女在城鎮受教育的體制障礙、生活費用，以及為了讓孩子在城鎮上學要交納比城鎮孩子更昂貴的准入費用。但是，一是由於農村農業的比較收益，農村的未婚女青年，以及已婚女方，也大量地外出進入城鎮務工，使一些兒童失去了母親的看管；而留在農村撫養的子女，由老一輩人代管，其最大數量受到看管能力的限制，而一些只有單獨老人或者沒有老人的家庭，則無法將子女留在農村撫養。這也極大地限制了外出務工夫婦生育子女的數量。（3）即使沒有計劃生育，閑暇時間減少、機會成本提高和城鎮一孩居民的示範效應，逐步並大大限制和降低了進城務工農村夫婦的生育數量。在城鎮務工的流動性、工作的緊張性、居住和臨時簡陋性等，使婦女的受孕生育機會減少，機會成本強制性提高（也即如果生育子女，則會失去工作和收入），再加上一些進城青年女工和夫婦，羨慕和追求一孩城鎮家庭比農村要富足得多的生活，從主觀上也降低了其多生育子女的意願。外出務工時間越長的家庭夫婦，年齡越是年青的農村外出務工人口，其生育數量越少。

當然，在成本及機會成本等市場機制對生育率發生影響的同時，農村也在逐步強硬地推進政府的生育計劃管制。那時，計劃生育超指標，對鄉鎮縣等領導總的工作成績進行控制生育工作不合格而全部否決制考核，成為最為有力的控制生育手段。對漢族鄉村相當普遍的是，強制孕婦進行人工流產；對已經超生的，進行罰款；如果交不起罰款的，牽走牲畜、搬走財物，個別地方甚至出現了拆除其房屋的懲罰。但是，20世紀90年代時，農村生兒子延續宗族，無後（兒）為大不孝的傳統根深蒂固，農民與基層政府之間為生育兒子用各種方式進行博弈，各地各鄉各村政策的寬嚴也不同，鄉村的生育由市場因素約束與政府強制調節雙重發揮作用，使人口的生育率急劇從1991年已經達到2.075的人口正常替代水平，下降到了2002年人口已經無法正常進行代際規模替代的1.383的超低水平。人口增長速度，與日本、韓國和台灣地區等相比較，也是一個很陡的下行線下降趨勢。

圖9 1991-2002年中國人口增長情況

數據來源：中華人民共和國統計局網站資料庫。

這一時期，從統計數據上看，城鎮人口平均已經達到34%，農村人口為67%。但是，考慮這一時期，平均外出的7200萬農民工及其10%左右的跟隨流動子女，真正的城鄉戶籍人口比大約在27.5︰72.5左右。這一時期城鎮居民戶籍人口生育率大體被控制在1.1左右，即使考慮少數民族允許多生育和超生情況，農村戶籍人口的生育率，已經被降低到了代際替代率以下，1.83的水平。

上述對農民生育直接成本、機會成本，以及中國式人口流動對其生育影響的因素和機理的分析表明，進入20世紀90年代後，實際上即便政府不對農村人口實行計劃生育，這樣強的約束下，生育率也會越來越朝著較低的水平下降。只不過強制管理、計劃生育後，人口增長速度變成了一個陡坡式的下滑趨勢。

3、人口超低生育與低速增長的2003—2014年

2003到2014年，加入WTO後，農村剩餘勞動力更加大規模和快速地向城鎮及東周沿海流動。隨著生育年齡農村人口從農村外出殆盡，並且外出務工的農民工中高中畢業比例越來越大，市場和教育機制調節的力度越來越強；同時，因2006年取消農林特產和農業耕地兩稅後，鄉鎮財政越來越多的依賴於孕婦「肚皮」財政，政府計劃生育的執行，有兩面性：即一方面，允許超生後謀取罰款，這樣使一部分農民有用錢換孩子的機會，使生育率不至於下降得幅度太大；另一方面，由於越來越最貴的計劃生育罰款，也抑制了一部分農村戶籍人口的生育意願，起著降低生育率的作用。

而雖然人口城市化比例提高很快，實際上城市戶籍的家庭，在城鎮居住務工6個月以上的農民工及家庭，還有在農村中沒有外出的農民家庭，他們的生育意願是不一樣的。城市戶籍漢族人口的生育，嚴格控制在一胎範圍。即使在2014年放開單獨二胎後，出乎意料的是，願意生二胎的城鎮居民家庭比例非常低。

表12 1991—2002年中國人口增長和鄉村人口比例

數據來源和說明：生育率（個），用國家統計局各年人口普查和抽查數據，2014年是一個筆者估計數。人口出生率（‰）、死亡率（‰）、自然增長率（‰）、總人口（萬）和鄉村人口比例（%），見中華人民共和國統計局網站資料庫，並以此計算整理。

關於這一階段的城鄉生育機制，從成本和機會成本約束，以及政府對生育的管控，與1991—2002年相比，沒有太大的差別。有變化的是，育齡婦女的受教育水平進一步提高，從農村上學參軍進入城市的人口，畢業後回鄉的規模增加。特別值得指出的是，2002年中國加入WTO，給中國更好地利用比城鎮相對便宜的農村剩餘勞動力，進入製造業，推進出口導向的工業化發展，使農村育齡更多的婦女進入城鎮務工，減少了其在農村生育的時間，提高了其生育的成本和機會成本。這一時期，也是一個交通和城市大舉建設的階段，吸引了大量的農村勞動力進入城鎮。這進一步降低了農村戶籍人口的生育意願。

然而，中國的城市化，即農村向城鎮的人口轉移，與韓國和台灣等國家和地區相比，有其特殊性，具體表現為青年從農村出來到城鎮，老年再從城鎮回農村。韓台是人口進城鎮固定居住式遷移了，而中國大陸的城市化是，農村勞動年齡，及其帶部分子女，到城鎮務工，相當大比例到城鎮務工的人口，到老年後再返回農村。因此，由於罰款的標準上升和力度加大，2015年我國人口生育率可能會大大下降。

2014年中國城鎮人口中，居住6個月及其以上的進城農民工27395萬人，如果以平均帶15%的子女計算，農村進城人口有31500萬人。但是，根據2013年的數據，其中在務工地有自己產權住宅的只有0.9%。其居住需求，主要通過租住、集體宿舍、工棚等方式來解決。農民工月消費支出中，房租占其總支出的50.78%。[16]目前，外出農民工人口在自己家鄉購置住宅的在14%左右。城鎮居民43412萬人口中13%為租房，進城農民工及家屬31504萬人口中85%在城鎮中沒有自己產權的住宅，2014年全部74916萬城鎮人口中，有自己產權住宅的居民，僅為57%。其實，反映了一個與日韓台等國家和地區不同的城市化流程是，中國大陸的農民工人口，沒有能在城鎮中有自己產權或者國家提供的固定住宅地進行單向遷移，而是臨時租賃等方式居住，青年出農村進入城市務工，85%的人口老年時再從城鎮迴流農村。那麼，這種與台灣不同的中國大陸務工流動性為主和老年再回農村的城市化，是怎樣形成的，以及如何影響著農村進城人口的生育和增長方式呢？

（1）農民僅有務農和進城務工收入，沒有土地等財產性收入。與韓台日等地區和國家相比，農民在農村中，由於土地沒有明晰的產權，土地不能作為資產由農民來流轉和交易，基本收入仍然來源於農業生產，農民沒有在耕地、林地和宅地的流轉上，獲得相應的城市化帶來的增值和財產性收益，沒有更多的收入剩餘和積累來創辦中小企業來增加投資性收入。因此，農民沒有進入城市購買住宅、支付穩定生活更高的其他消費的財務能力。

（2）房價太高和收入微薄，大部分進城農民買不起城鎮住宅。農村土地向非農業用地，特別是向城市用地的轉變，是由政府強制徵用，再由政府集中，以一定年期（如50年到70年）的方式出售，招標掛牌拍賣所得，90%到95%，歸政府，給農民補償的，逐步提高，在5%到10%之間。近幾年數據的計算，房價中50%左右，是政府的土地出讓金，加上各種稅收，政府在房價款項中所收比例高達70%—75%。而寡頭壟斷、競價出售推高了地價和房價，使城鎮房價與農民務農所得和城鎮務工所得的比例奇高。2013年農民每戶年收入平均35584元，如果直接到城鎮中購買，其房價收入比為17.53，也即一戶農民不吃不喝積攢17.53年的務農收入，才能買得起城鎮中的住房。而工作在城鎮中的農民工，其兩口就業人的年收入為62616元，房價收入比為9.96年，也高於3到6的收入與房價的合理區間。大部分務農和進城農民工人口，沒有能力購買城鎮的住房。

（3）進城務工農村人口的生育率在收入和生育撫養子女預算的可能性方面，受到的約束比城鎮居民還要強硬。城鎮戶籍並沒有完全放開，進城農民工不能正常享受城鎮教育服務、住房醫療和養老保障等福利，其青壯年時的城鎮務工收入生活所余，要在為子女教育、農村建房、未來養老等方面進行分配儲備。國家對農村人口醫療養老等方面的保障極其有限，也不保障其遷移在城鎮中的居住。幼兒到高中的教育，相當多的城鎮並不提供與城鎮居民一樣的公共補貼和服務。實際上，顧了子女教育，就蓋不起住宅；顧了現實的消費，就保障不了養老和未來大病支出。而子女在城鎮中受教育及其生活的成本很高，多生育子女，受到撫養成本、收入有限和需要支出的多方面性上，迴旋餘地很小，預算約束很硬。從進城務工的農民人口來看，越是年長，儲蓄率越高；而進城農民工越年輕，則消費率越高。隨著老一代農民工人口比例的下降和新生代進城農民工人口比例的上升，收入月化光族農民工人口的比例也越來越大。

這一時期，有三次較為嚴重的通貨膨脹，主要是地方政府寡頭壟斷賣地、土地財政和借債擴大投資，以及2008年美國發生次級貸款債危機波及全球後，中國政府在2009年實施了貨幣和財政雙強刺激政策導致的。如2004、2007、2008、2010、2011各年，統計局公布的居民消費物價上漲率分別為3.9%、4.8%、5.9%、3.3%、5.4%，但是，有許多居民抱怨實際的物價上漲要比公布的高。而商品住宅全國平均銷售價格，2001年每平方米2017元，到2015年3月，上漲為每平方米6258元，為2001年房價的3.1倍；特別在北京、上海、廣州、深圳、杭州、廈門、青島，包括長三角、珠三角、京津冀、各省省會等外來人口流入地較多的城市，平均房價在10000元到30000元之間。

從城鎮生育的居住和其他生活成本看，房價和消費物價上升較快，包括教育方面的各種支出也增加，許多家庭住房按揭還貸壓力較大，成為房奴，使城鎮即使是一孩的居民，生育和撫養子女的壓力增大。而物價上漲，使農村進城務工農民收入除了用於建房和養老儲蓄外，剩餘用於生育和撫養子女的部分，實際也相應減少。農民工用務工收入在城鎮務工地購買自己的住房，則更是希望渺茫。有學者研究顯示，提前到2003年的數據看，0—16歲孩子的撫養總成本達到25萬元；到子女上大學再讀研，則高達48萬元。[17]根據國家統計局消費價格指數，2014年比2003年上漲了38.29%，則按2014年消費價格，0—16歲子女撫養總成本近35萬元，而上大學再讀研究生，則更是需要66萬元。2014年推出單獨兩孩政策後，預計符合政策條件將出生200萬嬰兒，但申請要生育的只有106.9萬對夫婦，真正出生的僅有47萬。[18]在問及不願意生兩孩的受訪者原因時，「經濟成本太高」是主要因素，佔56.16%。此外，「太累太辛苦」佔16.64%，「工作太忙沒時間」佔9.01%，「生一個就夠了」、「獨身主義」及「其他」加起來佔30%。[19]未來人口結構面臨特別大的風險是，可能讓放開生，也因成本太高而不生了。

圖10 2003-2014年中國的人口增長情況

數據來源：中華人民共和國統計局網站資料庫。

可以看出，經過1991到2002年生育率和增長率的急劇下降，到2003—2014年這一階段，人口已經進入了穩定低生育、低出生、死亡率略增、低增長率的階段。其中平均生育率為1.316，出生率穩定在12‰左右，死亡率從6.40‰上升到7.16‰，自然增長率從6.01‰下降到了5.21‰。

三、結語：中國的計劃生育人口坑和未強先衰

我們需要反思的是，為什麼1978年以前物質生產、分配、交換和消費計劃經濟時，沒有實行人的再生產的政府計劃管理，反而在物質生產、分配、交換和消費向市場經濟轉變時，則實行了人的生育計劃管理和政府強制調節呢？

在改革開放後，如果我們加大對農村青少年小學和初高中教育的投入和普及力度，特別是提高農村女孩的升學和畢業率，等她們到生育年齡時，讓受教育程度去影響她們的生育意願；如果我們改革戶籍和土地制度，讓農民獲得應有的財產性收益，控制城鎮房價，在城鎮對農民工提供平等的教育、醫療、養老和公共服務，推動人口從農村向城市的流動，特別是能讓他們進入城市，成為新市民，讓城市化去抑制人口的過快增長；如果我們充分發揮市場經濟中家庭生育的自動調節機制，讓直接成本和機會成本，孩子數量與質量的替代等內在動力抑制過多生育的決策意願和行為；那麼，我們還需要世界歷史上規模最大、時間最長（達35年之久）的政府強制性的計劃生育嗎？

今天我們從各方面長期動態的統計數據看，各國進入工業化後人口增長的狀態，有一個「人口爆炸」時期，但並不存在一直「爆炸」下去的人口動態過程，而是時間各不相同地進入低生育率、低死亡率和低增長率階段。聯合國經濟和社會事務部人口司2012年的修訂的對2010到2015年間中值預測顯示，人口生育率降低到2.2替代水平的，已經有91個國家和地區；[20]而2005到2010年間人口在0到5‰間非常緩慢增長的有中國、英國、法國和韓國等44個國家和地區，而人口零和負增長的，已經有俄羅斯、日本和德國等25個國家和地區。[21] 這些國家和地區絕大多數都沒有實行計劃生育，有的如韓國和台灣，也只是實行了指導性的計劃生育。從歐洲、俄羅斯和東亞一些目前已經自然增長率低、零和負增長國家的人口增長趨勢看，從高到低是一條平滑下降的曲線。

圖11 1950-2014年中國人口自然增長率變化

數據來源：中華人民共和國國家統計局網站資料庫。

觀察中華人民共和國建立後的人口規模變動，1950—1957年是一個小農自給自足經濟決定的高增長期；1958—1961年由於快速工業化與糧食供應不平衡，造成了馬爾薩斯方式抑制的人口低增長；1962—1972年間，農村自留地的恢復，人口流動的不暢，城市化的緩慢，生育年齡受教育水平不高，造成了人口的又一次高增長；而1973—1979年間，雖然人口規模增加仍然數額較大，但中國人口增長率實現了從20‰以上，到接近於10‰的快速下降，人口轉型開始；1980—1989年由於農村從集體經濟到家庭承包經營的轉型，開始的幾年，小農自給自足經濟有所恢復，婦女生育的機會成本降低，形成了中國人口增長的第三個高平台區，但是，其增長幅度已經低於1950—1957年和1962—1972年兩個人口高增長階段；1991—2002年，由於受教育水平婦女程度和比例提高，人口外出務工流動鬆動到逐步放開，加上強制的計劃生育，使人口生育率和增長率快速下降；如果從1979年算起，中國強制性的計劃生育已經實施了35年，到了2003—2014年間，人口生育和增長率，都進入了發達國家才有的超低水平階段。

圖12 中韓人口生育率對比

韓國經濟高速增長從1961年開始到2003年增速低於8%，高增長了42年，2002年時其人均GDP達12094美元；中國1978年時，人均GDP150美元左右，假如從1979年開始高增長，經濟增長速度從2011年後跌入8%以下，2011人均GDP只有5414美元。從人口生育率看，韓國前1960—1980年前20年的人口高增長，給其帶來了1981—2002年持續20年的經濟高增長；中國1962—80年代中期的人口高增長，也給1981到2011年左右的高增長提供了人口消費和勞動力供給和投入的基礎。但是，從20世紀90年代初開始，我國人口生育率逐步降低到了2.0的替代率以下。因此，1991—2002年期間，人口增長率急劇下降和進入低生育和低增長區間，同時2011年後國民經濟增速下降至8%以下，只高增長了33年，比韓國短了10年左右的時間。

造成這種經濟高速增長短10到15年（與中國台灣地區比較）的內在原因是什麼呢？中國人口生育由政府強制和市場非強制雙重調節機製作用下，人口增長轉型下降的曲線要比東亞日韓台等國家的地區陡一些，並形成了一個圖12中由人口增長正常下行曲線與急劇下行曲線所圍區間所示的人口坑。由於生育率在市場機制主導調節下，是較為平滑的下行線，而政府強制計劃生育加力，造成了陡峭的下行線。如果未來逐步地放開生育，人口增長將略微上升，這兩條線圍成的區域，可以稱之為計劃生育人口坑。

圖13 中國計劃生育人口坑示意圖

時至今日，我們可能沒有預料到的是，這種從1979年開始的硬切式的生育計劃，加上市場對家庭生育的約束，雙重力量調節下形成的人口增長和結構，以及青年時進入城鎮和老年再回農村的人口流動方式，形成了規模較大的人口坑，卻給今天，特別是對未來的國民經濟造成了災難性的隱患。對此，筆者將在下一篇有關生育控制的經濟後果和風險關係的論文中進行詳細討論。

參考文獻：

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[⑥] 宋健、於景元、李廣元：《人口發展過程的預測》，《中國科學》，1980年第9期。

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[⑧] 梁中堂著：《中國計劃生育政策史論》，中國發展出版社，2014年版。

[⑨] 「計劃生育一票否決」，是指對沒有沒有完成計劃生育，包括發生沒有準生而生育孩子地區和單位主要負責人，其年度工作由於實行計劃生育工作不力而進行的一種行政警告，其影響主要領導的工作評價、職務升遷等，有非常強的計劃生育黨政幹部督促監督作用。

[⑩] 各地標準不一，超生二胎的，分城鄉和發展水平，以及家庭收入不同，在2到40萬人民幣；超三胎的，在5到80萬人民幣；超四胎的，在10到150萬人民幣。

[11] 李仲生：《歐美人口經濟學說史》，世界圖書出版公司，2013年版。

[12] 奧威畢克（荷）：《人口理論史》，商務印書館，1988年版。

[13] 羅軍生：「鄧小平終結知識青年上山下鄉運動」，《黨史縱覽》，2004年12期。

[14] 數據來源：中國人民銀行網站、中華人民共和國國家統計局網站資料庫，以及計算所得。

[15] 海爾弗·基里、周希璋：「國際人口政策、人口戰略和人口規劃」，《人口研究》， 1981年第1期。

[16] 國家統計局：「2013年全國農民工監測調查報告」，2014年5月12日發布，見國家統計局網站。 [17] 徐安琪：「孩子的經濟成本：轉型期的結構變化和優化」，《青年研究》，2004年第12期。

[18] 賈康：「關於當前宏觀經濟運行的幾點認識」，《華夏時報》，2015年4月30日。

[19] 冉陽：「單獨二胎教育成本帳」，《現代教育[1.54%]報》，2013年11月25日。

[20] United Nations:"World Population Prospects", New York, 2013.

[21]wiki百科：「各國人口自然增長率列表」，修訂於2015年1月11日。

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