再讀《黨和國家領導制度的改革》

《黨和國家領導制度的改革》是鄧小平1980年8月18日在中共中央政治局擴大會議上的講話。在這篇講話中，鄧小平總結了國內外社會主義國家黨和政權建設的歷史經驗，特別是中國十年「文革」的深刻教訓，分析了黨和國家領導制度存在的種種弊端及其產生的原因，指出了黨和國家領導制度改革的目的和路徑，形成了較為系統的黨和國家領導制度改革的基本思想。

改革開放30多年過去了，今天重溫這篇講話，更加感到鄧小平同志思想的深邃，其中有三個大的方面是值得我們今天倍加重視的：一是鄧小平同志指出，權力不宜過分集中。權力過分集中，會妨礙社會主義民主制度和黨的民主集中制的實行，妨礙社會主義建設的發展，妨礙集體智慧的發揮，容易造成個人專斷，破壞集體領導。同時也是在新的條件下產生官僚主義的一個重要原因。二是鄧小平同志指出，黨和國家現行的一些具體制度中，還存在著不少弊端，這些弊端妨礙甚至嚴重妨礙社會主義優越性的發揮，如不認真改革，就很難適應現代化建設的迫切需要，我們就要嚴重地脫離廣大群眾。從黨和國家的領導制度、幹部制度方面來說，主要的弊端就是存在官僚主義現象、權力過分集中的現象、家長制現象、幹部領導職務終身制現象和形形色色的特權現象。三是鄧小平同志指出，必須肅清封建主義和資產階級思想影響。他指出，我們進行了28年的新民主主義革命，推翻了封建主義的反動統治和封建土地所有制，是成功的、徹底的。但是，肅清思想政治方面的封建主義殘餘影響這個任務，因為我們對它的重要性估計不足，以後很快轉入社會主義革命，所以沒有能夠完成。現在應該明確提出繼續肅清思想政治方面的封建主義殘餘影響的任務，並在制度上做一系列切實的改革，否則國家和人民還要遭受損失。他還強調，在思想政治方面肅清封建主義殘餘影響的同時，決不能絲毫放鬆和忽視對資產階級思想和小資產階級思想的批判、對極端個人主義和無政府主義的批判。

中國共產黨成立91年，執政也有63年了。回首過去，中國共產黨走過了艱難曲折但卻依然輝煌的道路。展望未來，黨的建設面臨著新的機遇和挑戰。黨執政的時間越長，越要抓緊自身建設。首先必須要深入研究執政黨的執政規律，從執政黨的特點出發，立足於新形勢、新任務和新環境，加強對黨的建設重大理論和現實問題的研究，以提高黨的執政能力，加強黨的先進性建設。

一是共產黨在執政過程中必須正確處理好黨政關係問題。嚴格地講，用「執政黨」反映社會主義國家共產黨的地位是不科學的，因為共產黨不是議會體制內的政黨，它不是通過選舉執政，也不以選舉作為自己執政的目的。從根本上講它是一個革命型政黨，革命後是以無產階級專政為目的的，即在社會生活各方面起領導作用。同時，共產黨執政的內涵要比西方政黨執政的概念寬泛。共產黨不僅掌握著國家最高行政權，而且要對國家最高權力機關起領導作用，要對中央權力機關、地方權力機關和國家社會經濟、政治、文化各方面都起領導作用。所以，在反映共產黨的地位上，領導黨的概念要比執政黨的概念更為科學。

但是，共產黨作為領導黨，在掌握了政權以後，最核心、最直接的任務也是執政，但如何在執政過程中，構築一個具有共產黨自身特點的黨政關係卻是一個一直在探討的問題。列寧在建立蘇維埃政權的初期，希望建立巴黎公社式的無產階級政權，讓全體人民都參加國家管理，後來列寧感覺由於俄國文化和教育落後，不可能立刻使勞動人民實現對國家政權的管理，因此，雖然按黨綱規定蘇維埃是由勞動者來實行管理的機關，而實際上卻是由無產階級先進階層代表勞動者來實行管理的機關。既然是由黨代表人民實行國家管理，就產生了黨政關係問題。執政黨要決定大政方針，這無疑是對的，但哪些是黨的職能，哪些是國家機關的職能，應有基本和明確的劃分，而不能黨政不分、以黨代政。蘇共黨政不分的體制影響了各社會主義國家黨政體制的選擇，幾乎成為社會主義國家所採取的一種固定不變的體制。

經驗表明，合理的黨政關係應該是職能的分工。執政黨對國家權力系統的領導，包括政治領導、思想領導、組織領導，是通過發揮政治影響、推薦重要幹部、管好權力機構中的黨組和黨員、提出有關國家重大事務的主張並使之經過法定程序變成國家意志來實現的。理順黨政之間的關係，就是形成黨委全面領導、黨政職能分開的科學化、規範化、制度化的執政機制，形成各級黨委「總攬全局、協調各方」的政治格局。黨委統籌協調好黨委、人大、政府、政協的關係，統籌安排好紀檢、組織、宣傳、統戰、政法、群團等方面的工作，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。

在新階段，新形勢、新任務和黨所處歷史方位的變化，對我們黨的執政能力提出了新的更高的要求。黨的執政能力的高低，關鍵取決於兩點：一是各級領導幹部自身的素質和能力；二是黨的領導方式和執政方式、領導體制和工作制度。改革開放以來，我國社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關係和分配方式等都發生了深刻變化，而且這些變化還會隨著改革開放的深化進一步展開。要做好各項工作，把黨的事業不斷推向前進，在激烈的國際競爭中始終掌握主動，就必須適應不斷變化的新形勢，改革和完善黨的領導方式和執政方式，從而不斷提高黨的領導水平和執政水平。

二是共產黨在執政過程中必須處理好黨群關係問題。黨群關係也即先鋒隊同人民群眾的關係問題，共產黨從成立的那天起，就宣布自己是代表廣大無產階級和人民大眾利益的政黨。對於執政條件下黨同人民群眾的關係，鄧小平在中共八大上作出了高度概括的說明：同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。應該說，對於黨群關係的這一特點，共產黨無論是革命前，還是革命後，從理論上認識都是清楚的，共產黨人的革命和執政，都不是為了一黨一派的私利，而是為了最廣大人民群眾的利益。但執政後通過什麼形式和手段更好地代表人民群眾利益、如何密切黨群關係，卻是一直沒有很好地解決的問題。執政黨的客觀情況，又決定了同群眾關係的複雜化。執政以後，黨必須繼續保持與人民群眾的血肉聯繫，這是黨賴以存在和發展的必要條件，也是共產黨鞏固執政地位的根本前提。執政的實質說到底就是正確處理好執政黨與人民群眾的關係。執政之前，儘管黨面臨的環境十分複雜，擔負的任務也十分艱巨，但由黨奪取政權的任務所決定，各方面利益關係比較簡單，政治分野比較清晰，黨群關係也相對容易處理。人民群眾把自身利益實現的預期大都放在黨奪取政權以後。因此，一旦執政，黨直接面對的問題就是如何滿足人民群眾的利益要求。黨群關係的核心問題也變成這個問題。但是執政後黨面臨的形勢紛繁複雜、問題千頭萬緒、矛盾層出不窮，人民群眾內部的各種利益關係盤根錯節。黨要鞏固執政地位，搞好社會整合，需要照顧方方面面的利益，如果處理不好這個問題，將會危及執政地位，而蘇共的失誤也表現在這裡。

古今中外的歷史事實說明，不少剝削階級的政黨或政治集團，執政以後就利用手中掌握的權力極力攫取本階級、本集團和執政官員個人的私利，結果形成了一個欺壓人民、侵害人民利益的既得利益集團。正因為這樣，他們終究要被人民拋棄。共產黨作為執政黨，大批黨員、幹部擔任著從中央到地方的各級領導職務，手中掌握著這樣那樣的權力。如果擁有了自己的特殊利益，著眼點和努力方向就會發生偏移，政黨性質、黨員幹部的政治信念就會發生蛻變。「在現實生活中，確實也有些黨員和幹部違背黨的要求，他們在人民利益、國家利益、集體利益和個人利益之間，更多地偏向於自己的個人利益，甚至熱衷於追逐不應該屬於自己的不合理的、非法的個人私利，並不惜利用自己的地位、職權、影響去竭力維護和擴大這種私利。」（《江澤民文選》第3卷，第182頁，人民出版社2006年版）當掌握著公共權力的黨員幹部著力去追求個體利益或小集團利益時，所謂代表最廣大人民的根本利益，就只能是一句空話。

從本質上講，共產黨是代表工人階級和最廣大人民群眾利益的，本身沒有自己的利益。但是，執政的黨，是與權力緊密地聯繫在一起的。執政就意味著掌握權力，不承認這一客觀現實，就不是實事求是的態度，也不能有效地解決現實中由權力因素所帶來的問題。關鍵是我們如何對執政黨權力的範圍進行界定，並監督制約這一權力的運作。本來市場經濟所遵循的是法治、公平和自由競爭，如果對執政黨的權力不加以科學的界定和監督制約，而是隨意延伸到社會資源的配置中去，那就是對資源的壟斷、對人民利益的侵犯。立黨為公，執政為民，是黨的性質和宗旨決定的。共產黨作為工人階級政黨，代表著工人階級和最廣大人民群眾的根本利益，紮根於人民群眾之中。失去人民群眾的擁護和支持，黨的事業和一切工作就無從談起，甚至會走向失敗和垮台。共產黨必須做到清正廉潔，絕不允許以權謀私，絕不允許在黨內形成既得利益集團。要做到這點，就要立足於從制度上解決問題，進一步完善黨的權力運行機制。

三是共產黨在執政過程中必須處理好黨內關係問題。執政條件下黨內關係的核心就是黨內民主。按照列寧的說法，黨是根據民主原則組織起來的。黨內一切事務由一律平等的全體黨員直接或者通過代表來處理。必須讓全體黨員能就整個組織所關心的問題獨立地發表自己的意見。概括地說，黨內民主就是全體黨員依照黨章共同行使黨內權力。這樣一種組織制度和組織原則，從根本上保證了黨的無產階級先鋒隊的性質。然而在歷史上，由於蘇共長期忽視黨內民主建設，廣大黨員和基層組織的積極性得不到發揮。列寧在《怎麼辦？》一書中提出要建立一個在理論和目標上團結一致並把自己的全部時間貢獻給革命的職業革命家組織。在列寧看來，「給我們一個革命家組織，我們就能把俄國翻轉過來！」（《列寧全集》第6卷，第121頁，人民出版社1986年版）實際上也是如此，要在沙皇制度下推翻資本主義制度，進行社會主義革命，就應當採取秘密組織的形式，內部實行高度的集中制和極嚴格的紀律。但斯大林在社會主義建設時期依然沿用列寧革命時期的這些做法，把黨的活動搞得很神秘，忽略了廣泛發動群眾和發揚基層組織的積極性問題。上級決策，下級無條件地執行，這種單向運作機製造成了黨內思想僵化，基層組織和廣大黨員的積極性得不到發揮。

黨內民主是黨的肌體和運行機制中必不可少的部分，執政條件下的黨內民主更關係到黨的執政地位的鞏固和人民民主的發展。共產黨作為工人階級的先鋒隊組織，從建黨的那一天起，就把民主寫在了自己的旗幟上。一個為著消滅一切不平等，最終實現人的徹底解放而奮鬥的政黨，沒有理由在自己的活動中排斥民主原則。更重要的是，共產黨是廣大黨員按照自願原則結合起來的、為著共同的理想和目標奮鬥的組織，在它的各成員之間也必然是平等的。所以，黨內民主是共產黨的本質屬性，是決定共產黨永遠走在時代前列、保持先進性的重要因素，在黨的發展中具有至關重要的作用。新的歷史條件下，要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分發揮黨員和黨組織意願的黨內民主制度。

中國共產黨91年發展壯大的歷史，就是不斷保持和發展黨的先進性的歷史。當前，我們國家發展正處在改革開放的攻堅期、經濟社會的轉型期、各種矛盾的凸顯期，同時面臨深刻變化著的國際環境。在這樣一個風險和機遇並存的關鍵發展階段，要實現國家的發展、民族的團結、經濟的繁榮和社會的安定進步，必須高度重視保持和發展黨的先進性。鄧小平同志《黨和國家領導制度改革》的講話， 要求我們必須居安思危，增強憂患意識，常懷憂黨之心，恪盡興黨之責，要明白執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗和外部環境考驗是長期的、複雜的、嚴峻的。精神懈怠的危險，能力不足的危險，脫離群眾的危險，消極腐敗的危險，更加尖銳地擺在全黨面前，落實黨要管黨、從嚴治黨的任務比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫。我們必須從新的實際出發，堅持以科學理論指導黨的建設，以改革創新精神研究和解決黨的建設面臨的重大理論和實際問題，著眼於全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化，全面認識和自覺運用馬克思主義執政黨建設規律，全面推進黨的建設新的偉大工程，不斷提高黨的建設的科學化水平。

（作者：中共中央黨校黨的建設教研部教授）

（本文責任編輯 范麗君）