地方債務問題引關注 委員建議公開政府預算

　　本報記者 李彬

　　謝衛：國內基金業唯一一位全國政協委員、民盟中央經濟委員會副主任、交銀施羅德基金管理公司副總經理。

　　自中央政府出台4萬億投資計劃以來，在積極財政政策和適度寬鬆貨幣政策的推動下，2009年各地方政府紛紛舉債進行大規模基礎設施建設，從而導致地方政府債務規模的劇增，引起了廣泛的關注。在過去的半年，中國人民銀行、證監會、保監會、財政部等紛紛對地方政府的負債問題發出警告。

　　2010年1月19日召開的國務院第四次全體會議上，溫家寶總理曾在講話中提出，「儘快制定規範地方融資平台的措施，防範潛在財政風險」。

　　目前正在召開的全國兩會上，溫家寶總理在政府工作報告中又一次提到，「切實加強政府性債務管理，增強內外部約束力，有效防範和化解潛在財政風險」。

　　已經進入中央調控視野的地方債務和地方融資平台的風險問題，受到了人大代表和政協委員的廣泛關注。在加快轉變經濟增長方式前提下，如何規範地方融資平台並化解巨額地方債務風險？記者就此問題專訪了全國政協委員謝衛。

　　記者：2009年，在4萬億經濟刺激計劃的推動下，地方政府融資平台展開了轟轟烈烈的融資運動。據央行2009年第四季度披露的數據，全國3800多家地方融資機構，管理總資產8萬億元，地方政府的負債已達5萬億元。您認為該如何看待地方融資平台？

　　謝衛：去年，財政部代理髮行了2000億地方債，但對於地方融資需求來說，還只是杯水車薪，需要投融資平台來配套。現在，每個城市都是大建設工地，每個城市都拉大自己的城市建設範圍，建地鐵、高鐵、機場、廣場、馬路、污水處理場、垃圾處理場。雖然中央在建項目要求地方資金配套，中央也相應發了2000億的地方債，但對於一些地方來說遠遠不夠，這些所需的資金就大量來自地方融資平台。可以說，地方政府融資平台是2009年應對危機過程中最為活躍的融資主體，有著積極正面的效果，同時也留下一些隱患。但是不能因此而全盤否定地方投融資平台的作用。可以說，在中國推進城市化的進程中，地方政府通過地方投融資平台進行融資，有其內在的必然性。

　　記者：這些地方融資平台的主要特點有哪些？

　　謝衛：簡單地說，這些融資平台有幾個共同的特點，一是數量多；二是規模大；三是大多都沒有現金流，地方政府想盡各種辦法搞融資平台，而且這個融資平台越來越大，省里或者市裡集中進行跨行業、跨部門組建融資平台，而大量的融資平台沒有現金流作為支撐。

　　記者：地方投融資平台數量和融資規模急劇膨脹的主要原因是什麼？

　　謝衛：長期以來，地方政府一直是地方經濟發展的第一推動力和持續推動力，政府的強勢介入，在一個時期內對地方經濟的發展是能起到積極的作用，也容易使各級官員獲取很好的政績，但要發展，需要大量的資金支持，因此，地方政府對資金渴望的衝動是長期存在的。

　　但由於國家稅收制度的安排，地方政府自身可支配的財力並不多，難以承擔保增長和保民生的重任。因此，多方籌措資金已然成為各級政府的首要任務。從過去一哄而起的信託投資公司到現在控制城市商業銀行和試圖搭建金融控股公司，地方政府對金融資源的掌控慾望一直是強烈的，只不過由於近些年銀行的治理結構不斷完善，無原則地利用銀行資金為地方經濟輸血已不太現實。

　　地方融資平台因其靈活性而受到地方政府的青睞。一般說，地方融資平台本身不是金融機構，可以避開有關金融監管當局的監管，但由於有地方財力，土地，信用做後盾，它還是比較容易通過發債來獲取公眾資金，或通過擔保獲取銀行資金。2009年的保增長過程中，地方融資平台對資金的渴求和銀行信貸投放的慾望得到了完美的結合，也讓地方融資平台從幕後走到了前台。

　　因此，儘管目前政府及相關監管部門的調控能在一定程度上限制信貸資金流入地方融資平台，但在地方政府不允許直接舉債以及債券市場發展嚴重滯後的前提下，銀行貸款依然是地方政府籌集資金的主要渠道，這個過程可能會伴隨著整個城市化的進程，以及地方政府職能的逐步轉變的過程。

　　記者：目前發行的各種地方債招股說明書中，大都是以政府所擁有的土地作質押進行融資，償還銀行貸款的利息主要靠地方財政補貼等，而並非是項目自身收費能力償還債務。有人認為，建立在土地及未來增值前提下超越當地財政收入的融資，一旦出現經濟回落、地產行業回落，風險將凸顯，必然給銀行帶來呆壞賬等風險。您怎樣看待這個問題？

　　謝衛：由於許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平台的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成顯著的推動作用。而在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業，成為主要的決策者，使得這些投資不可避免地出現過於超前的基礎設施投資，或者是加劇產能過剩的投資。同時，由於信息透明度較差，銀行有時難以把握地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況。而貸款一旦出現問題，由於平台公司的責任主體並不明確，也使得銀行的追溯很難順利進行。

　　記者：其他的風險還有哪些？

　　謝衛：風險主要在於流程和最後的量，具體說，我認為主要有以下一些風險：

　　一是當前地方政府通過融資平台積聚的資金已經過於龐大，積累了巨額風險。2009年前，大家對地方政府的隱性債務問題已經有過討論，地方政府事實上已經突破了預演算法要求的收支平衡，基本上都是負債經營，但當時由於經濟高速增長，土地價格高企，這一問題顯得並不突出。2009年信貸資金大量湧入地方融資平台，使地方政府的隱性債務問題一下子凸現出來，再加上經濟回穩任務艱巨，從而使我們有理由對其風險產生警惕。

　　二是地方政府的融資平台有可能綁架國家財政和銀行。從目前情況看，支撐融資平台的主要是地方的賣地收入，這種賣地財政本身就具有很大的不確定性，一旦經濟回調，或賣地財政受阻，地方的隱性財務問題就會爆發，中央財政就不得不施以援手，風險就會轉嫁到中央。同時銀行的信貸資金也會形成不良資產，威脅我國的金融安全。

　　三是地方融資平台的操作過程不夠透明，容易產生風險。由於是隱性債務，很難被置於陽光下進行監督。因此地方融資平台的行為往往與一般企業有較大不同，銀行很難對其信貸資金進行全程管理，社會也很難對其投資行為進行有效監督，一切有賴於地方政府的管理水平和信用程度，這與目前我國銀行的基本管理要求相違背，也與社會對對陽光政府的期望相左，也是到了該規範的時候。

　　記者：您剛才提到地方政府的融資平台有可能「綁架」國家財政和銀行，但目前，在不允許直接舉債以及債券市場發展嚴重滯後的前提下，如果地方缺乏融資平台，經濟難以前行，但胃口太大又會反過來傷及地方及全國經濟的健康發展，堵塞信貸流通主動脈。您認為如何化解這一矛盾？怎樣才能保證目前龐大的在建項目的資金來源？

　　謝衛：目前銀行已開始意識到地方融資平台的風險，有意收緊地方融資平台的信貸投入，主要是指緊縮對新增項目的信貸投入，對於已納入本年度放貸計劃的項目，已經處於建設階段的項目，已經簽訂貸款意向或者已經授信的貸款，銀行會繼續實施，保證項目按時建成完工。對於新增的項目，央行和銀監會將對商業銀行給地方融資平台新增貸款進行嚴格控制，以控制風險，保障對實體經濟的信貸投入。

　　除信貸資金投入外，地方的公益建設項目資金還有其他的來源方式，如資本市場債券融資、信託計劃、BOT等。加強債券市場建設，可將現有大量政府融資平台貸款進行證券化，增加債券市場的流動性，由市場發現價格，從而促進債券市場的發展。

　　還應該允許地方政府發債，可以先試點，應當先確立一定的先決條件，比如，地方政府的財政收入情況，中央政府對各地方政府的經濟發展前景和財政收入情況做出判斷，設立門檻，同時也應該考慮地方節支的情況和地方社會的保障水平，不能允許一方面地方的不合理開支不斷增加，一方面卻通過市場向公眾籌資。

　　記者：在地方融資平台已經產生巨大風險的情況下，地方發債怎樣控制風險問題？又有何積極意義？

　　謝衛：事實上，即使地方政府不發債，也有大量的隱性債務。1994年分稅制改革後，地方政府負債問題已經逐漸積累到了一個很嚴重的程度。而且地方政府對隱性債務的數字諱莫如深，有關部門後來也試圖去了解統計，但實際上很難掌握全部的真實情況。它是看不見摸不著的，很難去控制風險，所以這部分隱性債務的風險是完全不可控的。

　　債券作為金融產品，有其自身規律，一個金融產品的成功，在於其風險可控，成本可控，信息披露規範。我們完全可以把地方債當作股票、公司債、基金等金融產品來看待，只要加強信息透明，公眾對地方政府的治理水準會有一個清晰的判斷，從而做出投資選擇，地方政府也能從中不斷反省自身的作為，提升其市場信用。

　　應該看到，地方政府發債對地方債務的陽光化，硬化地方債務的約束，提高債務的透明度都有積極的意義。通過發債，有助於比較準確地了解地方政府的真實債務水平，對規範各類風險具有積極的意義。2009年我們嘗試了用中央政府代理地方政府發債2000億，從效果上看，無論各地財力如何，治理水平如何，利率都是一樣的，難以對地方政府形成真正的制約，也難以遏制地方對資金的衝動，應該在此基礎上繼續改革，在明確一些前提條件下，開展地方政府自行發債的試點。

　　記者：從總體上看，應如何規範地方融資平台並化解由此產生的債務風險？

　　謝衛：規範地方融資平台需要從中央和地方兩方面入手，著眼於眼前和長遠，我認為應採取以下措施：

　　首先要規範中央和地方事權和財權的關係。應該理清兩級政府各自的事權和相應的財權，改變地方政府事權加大而財權上收的不合理狀況，完善分稅制度和轉移支付制度。同時對「預演算法」進行必要的修改，在有條件的地區進行地方自主發債的試點。

　　其次是地方政府應對各自的融資平台要進行集中的清理和規範。要通過清理來摸清家底，對一些有發展前景的融資項目，應該有意識地讓更多的投融資主體來參與，既然是好的項目，那麼民間資金的熱情應該是高的，地方政府搭台後，就應該鼓勵民間資金來參與，比如通過發行債券的方式使普通百姓來分享地方經濟的成果，這樣既減輕了地方政府的資金壓力，又引導了社會資金的介入。對一些公益性的項目，地方政府就需承擔更多的義務。用更多的財政資金來支持。同時對融資平台的操作流程進行規範，杜絕打包獲取信貸資金，實行項目管理制，確保銀行信貸資金的投放符合監管部門的要求。

　　第三個方面是鼓勵地方政府逐步實行預算公開，編製政府財務報告體系，並置於人大和公眾的監督之下，以便社會對其債務情況有全面的了解，我們相信，通過這樣的安排，那些規範運作，誠實守信的地方政府依然能夠得到社會資金和銀行資金的支持。

　　最後，還要加快政府職能的轉變。我認為轉變政府職能是轉變經濟增長方式，實現科學發展的關鍵。地方政府應該逐步從主導經濟過渡到為經濟發展創造良好的環境，致力於社會公平和和諧。只有這樣，地方融資平台也會逐步成為真正為地方經濟服務的優質平台，而不僅僅是一個階段地方風險的積聚點。總之，轉變政府職能，實行政務公開，實行陽光債務，規範操作流程應該是規範地方融資平台的基本出路。