突破廉租房制度的資金瓶頸香港經驗之一

——香港經驗之一 　　住房是一項人類最基本的生存需要，許多國家更把獲得適當住房的權利視為一項基本人權。提供公共房屋，是世界大多數國家解決城市低收入者住房問題的主要方法。在內地住房制度由高度福利化向以市場為導向的住房制度改革中，黨和政府一直都很重視低收入城市居民的住房問題。早在1998年，國務院就出台23號文件，提出對不同收入家庭實行不同住房供應政策，即：最低收入家庭租賃廉租房；中低收入家庭買經濟適用房；高收入家庭購買、租賃商品房。次年《城市廉租住房管理辦法》出台，規定了廉租住房的管理部門和實施方案。 　　近幾年來，隨著中國內地城鎮住房制度改革向住房商品化、社會化邁進，商品房市場獲得了巨大的發展，許多地區的房價不斷攀升，低收入者的住房矛盾越來越突出亟需政府為他們提供基本住房保障。然而，內地城市廉租房制度建設仍處於剛剛起步階段，發展緩慢，資金問題始終被視為最大的制約瓶頸，許多城市因無法落實資金而將廉租房計劃擱置一旁，即使實施廉租房制度比較好的地區，在缺乏穩定資金來源的情況下，也面臨著難以為繼的尷尬境地。解決資金瓶頸是實現廉租房制度切實發展的關鍵問題。 　　香港政府於1954年開始實施公共房屋計劃，一直持續大規模地提供著公共租住房屋（簡稱公屋）。探索香港公屋資金安排的成功經驗，可以為內地解決廉租房發展的資金瓶頸提供很好的借鑒。 　　一、香港公屋建設初期的財政安排 　　香港政府於1954年開始實施公屋計劃。1973年新的香港房屋委員會（房委會）成立以前，香港政府提供三種不同的公屋，即徙置大廈（用來安置災民和寮屋清拆居民）、政府廉租房（用來滿足居住條件欠佳的低收入家庭的需要）、前香港屋宇建設委員會（房委會的前身）提供的公屋（面向中低收入人士），來滿足不同社會經濟階層的居民需要。 　　公屋建設初期，香港政府迫切需要解決的是大量災民的安身立命問題，因而採取優先資助徙置大廈的政策，對低收入人士的資助有限。對於這三種公屋，香港政府相應給予不同的資金安排。徙置大廈和政府廉租房直接由政府撥出經常預算資金興建，經常性收入來源為政府經常預算和租金收入。這兩類房屋實行低標準、低租金，由於租金水平低廉，一直以赤字運行。1972／73年度，徙置事務處財政赤字高達1500萬港元。 　　香港屋宇建設委員會則擁有財政自主權，發展資金主要來自政府發展貸款基金，營運開支依賴租金收入，運營成本的增加需通過提高租金進行彌補。由於其提供的公屋面向的並不是社會上最貧窮的人群，而是中低收入的白領或技術工人，租金相對定得較高，因而能夠自負盈虧。 　　二、不斷發展的公屋政策及資金籌措模式 　　1972年，前港督麥理浩公布「十年建屋計劃」，使得香港公屋建設告別了主要為安置災民的時代，轉為致力於為香港低收入居民提供設備齊全、有合理居住環境的住所。 　　為了推行十年建屋計劃，1973年，政府重組各類政府公屋組織，根據房屋條例，成立獨立的法定機構香港房委會，全面統籌有關政府公屋的供應、編配及管理工作。徙置事務處和市政事務署屬下的屋宇建設處合併，組成新的房屋署，作為房委會執行機構。自此之後，香港房屋委員會根據政府整體房屋政策大綱，釐定及推行公屋計劃。房委會的資金來源主要為政府資助和經常性收入。 　　1、政府資助 　　1973年，新的房委會成立後，政府雖然繼續維持對公共租住房屋的巨額財政承諾，但並不是直接對房委會提供資助，而是通過提供免費土地，以及由政府發展貸款基金提供貸款進行支持，發展貸款基金需在40年內分期償還。此時，政府與房委會之間的財務關係主要是借貸關係。 　　1987年，政府宣布長遠房屋策略，規划了香港的房屋發展遠景，主要目的是擴大重建計劃、確保所有家庭都獲得合適的居所，以及協助市民自置居所，作為長遠解決房屋問題的方法。為了推行長遠房屋策略，1988年，房委會進行改組，成為自負盈虧的財政獨立機構。1988年政府與房委會達成的財政安排，主要內容為： 　　政府把「居者有其屋計劃基金」與發展貸款基金作為改組後的房委會的永久資本；政府同意於1988年和1993年期間向房委會注入資本100億港元；政府的永久資本以年息5%計息；居者有其屋計劃屋苑和公屋非住宅部分的土地價值作為政府對房委會非住宅樓宇的股本投資，政府與房委會平均分配房委會經營公屋及居者有其屋屋苑內的商業設施所獲得的凈營運盈餘，作為對政府該項投資的回報。 　　這一財政安排顯示出政府開始對公屋和公屋附屬商業設施採取不同的處理方法，政府的貸款人角色轉換為投資人角色。 　　儘管房委會成為自負盈虧的獨立機構，政府仍履行對公屋的財政承擔，免費撥地及以優惠條件撥出資本對房委會提供支持。政府投入房委會興建住宅樓宇的資金及非住宅的投資，數額十分龐大。按保守估計，至1994年，政府多年來已提供超過2000億港元支持房委會及該會的計劃。房委會則積累了龐大的資金，至1994年3月底，現金結餘約為180億元。 　　鑒於房委會強健的財務表現，政府於1994進一步與其達成補充協議，把房委會尚未償還的135億港元計息資本，轉為無息永久資本；由前「居者有其屋計劃基金」轉撥的28億港元現金結餘，以及政府於1988年與1993年期間注資的100億港元，轉換為有息借貸資本，房委會須分14年以5%年息逐季向政府償還上述的借貸資本。 　　通過補充協議安排，政府投資人地位加強，並進一步將公共房屋的財政責任轉移給房委會。同時，此安排使房委會擁有大量的資本，為其長遠財務安排和大規模投資提供了基礎。 　　2、經常性收入 　　根據房屋條例，房委會從公共房屋累計獲得的收入，應足以應付公共房屋的經常開支。房委會經常開支主要為：工資、地租及差餉、維修及改善工程以及其他經常開支。房委會的經常性收入主要來自出售資助自置居所收入、公屋租金收入，以及公共房屋附屬的商業樓宇（包括商場、停車場、工廠、福利／社區設施）租金收入。 　　在房委會停止出售資助自置居所以前，公屋租金收入是房委會僅次於出售資助自置居所收入的第二大收入來源，但由於房委會長期奉行低租金的政策，出租公屋一直以赤字運行，需要巨額補貼。房委會通過出租公共房屋附屬的商業設施，以及通過各種自置居所計划出售房屋，來資助興建公屋的龐大資本開支和補貼公屋營運開支的長期巨額赤字。 　　出租公屋附屬商業樓宇是房委會穩定的收入來源。房委會轄下公屋小區附屬設施齊全，不僅方便居民生活，也使房委會成為香港最大的商場及停車場設施業主。通過出租公屋附屬商業樓宇帶來的盈利雖然沒有出售資助自置居所可觀，但卻為房委會提供了一個穩定的收入和盈利來源。其運作盈餘基本上可以抵銷同年租住房屋的運作虧損。例如，1993／94至2003／04年度的11年間，出租公屋的凈運作赤字累計為120.36億港元，出租商業樓宇的凈運作盈餘為216.02億港元，占同期房委會綜合凈運作盈餘的20%，扣除50%應付予政府的紅利之後，剩餘部分基本上能夠彌補出租公屋運作赤字。 　　房委會通過各項自置居所計划出售房屋，是其最重要的盈利來源。1978和1979年，房委會先後推出居者有其屋計劃（居屋計劃）及私人機構參建居屋計劃，興建公營房屋以低於市值的價格出售給中低收入居民。1998年進一步推出「租者置其屋計劃」（租置計劃），讓公屋家庭以合理及能力可以負擔的價格購買現居公屋單位。這些資助自置居所計劃，協助中等及低收入家庭，以遠低於市值的價格置業，不僅提升了自置居所的比率，也使房委會從中獲得大量的盈餘。 　　特別是在政府1987年長遠房屋策略的推動下，房委會加大了出售資助自置居所的步伐，至2003年3月底，已累計出售40.59萬個房屋單位，這部分收入成為房委會最重要的盈餘來源，足以應付興建公屋所需的資本開支。至1993／94至2002／03年度，房委會各項自置居所計劃的凈運作盈餘累計達925.08億港元，占同期房委會綜合凈運作盈餘的92%（未完待續，見下周三房地產版）。