邁向良法之治的里程碑——寫在修改立法法決定通過之際     浙江日報

　　新華社北京3月15日電

　　新華社記者霍小光

　　楊維漢陳菲張曉松

　　「贊成2761票，反對81票，棄權33票。」2015年3月15日上午，隨著張德江委員長一聲「通過」，《中華人民共和國立法法》被賦予了新的時代內涵，成為我國立法史上新的里程碑。

　　全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨，在「四個全面」戰略布局中，「立法」發揮著引領推動和制度保障的關鍵作用。

　　歷史是如此巧合。2000年3月15日，同樣在莊嚴的人民大會堂，這部「立法的法」誕生。15年時光荏苒。人民共和國從「有法可依」向著「良法之治」大踏步邁進。

　　時代的呼喚　人民的呼聲

　　溫州人，有著敢為天下先的性格。然而，在全面深化改革大潮中，溫州人有了困惑。沒有地方立法權，一些重大改革探索無法推進。來自溫州的全國人大代表鄭雪君連續兩年在全國人代會上提出賦予溫州地方立法權。

　　引領改革開放，要修法。溫州提出了一個中國很多城市共同面臨的課題。「隨著改革的深入，地方在立法方面的需求越來越強烈。」中國政法大學副校長、行政法專家馬懷德說，「在全面依法治國大背景下，推動改革發展、化解社會矛盾、完善立法制度、提高立法質量，都對修改立法法提出了迫切要求。」

　　規範行政權力運行，要修法。一些地方行政管理部門突然發布通告，住房限購、車輛限行，讓人措手不及；一些地方和部門的法規規章相互「打架」，讓人無所適從……這些人民群眾反映強烈的事情，需要從法治根源上尋找解決方案。

　　立法工作「不適應」，要修法。全國人大常委會法工委國家法室巡視員郭林茂介紹，目前立法工作存在一些不適應改革和經濟社會發展的問題，有些法律法規不能反映客觀規律和人民願望，有些法律針對性、可操作性不強，有些法律部門利益化問題突出……「短板」制約著立法提質增效發揮引領、推動、保障作用。

　　「欲流之遠者，必浚其泉源。」大如處理改革與立法關係，具體到百姓購房、買車、出行，國家權力和公民權利，立法法要規範；中央與地方事權劃分，立法法要明確。

　　把這部「立法的法」修改好，意義深遠。

　　在提交本次全國人大會議審議之前，立法法修正案草案已經全國人大常委會兩輪審議。

　　——2014年8月25日，十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了立法法修正案草案。全國人大常委會法工委主任李適時作草案說明時說：「要以問題為導向，深入總結實踐經驗。將一些好做法在立法法中提煉、固定下來，解決實際問題。」

　　修正案草案一審稿共28條，從發揮人大在立法中的主導作用，健全立法起草、論證、審議等機制，提高立法質量、增強法律可執行性，落實「稅收法定」原則，賦予設區的市地方立法權，完善授權立法，加強備案審查等方面，對法律進行了修改、補充和完善。

　　會後，草案廣泛徵求了中央有關部門、各地和有關方面的意見，並在中國人大網全文公布，徵求社會公眾意見。

　　——同年10月，黨的十八屆四中全會召開，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家這一總目標。根據全會精神，全國人大法律委員會對立法法修正案草案進行逐條審議、修改，形成草案二審稿，提請12月22日舉行的全國人大常委會第十二次會議審議。

　　那次提交上會的草案已「全新改版」，由28條增至35條：進一步細化全國人大及其常委會專屬立法權；完善賦予設區的市地方立法權的有關規定；規範地方政府規章許可權；完善制定行政法規程序等。

　　常委會組成人員和列席人員普遍認為，修正案草案貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總體吸收了各方面意見，已趨成熟。會議決定將立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。

　　現實有所需　修法有所應

　　半年多來，立法法修正案草案歷經「一審」——公開徵求意見——「二審」——再次公開徵求意見，最終擺到全國人大代表面前，接受「三審」。

　　2015年3月8日下午，人民大會堂。

　　出席十二屆全國人大三次會議的近三千名全國人大代表，聽取全國人大常委會副委員長李建國所作的說明。

　　說明指出，黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。2015年2月12日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組《關於〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉幾個主要問題的請示》的彙報，原則同意全國人大常委會黨組的請示，並就進一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會後，根據黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進一步修改完善。在此基礎上，形成了提請大會審議的立法法修正案草案。

　　——通過修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統一、相銜接，重大改革於法有據，立法主動適應改革需要，改革和法治同步推進。

　　——突出重點，著力圍繞提高立法質量完善制度。認真總結多年來科學立法、民主立法方面實踐經驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。

　　——這次修法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改；對認識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認識尚不統一的，繼續深入研究；對屬於工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進相關工作予以解決。

　　作為中國特色社會主義法律體系中起「支架」作用的重要法律，立法法修改關乎國家政治制度頂層設計，每一處修改都意義重大。

　　——賦予設區的市地方立法權。草案在依法賦予所有設區的市地方立法權同時，明確地方立法權的邊界，規定設區的市可以對「城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項」制定地方性法規。

　　——落實「稅收法定」原則。草案將「稅收」專門列出，作為只能制定法律的事項，明確「稅種的開徵、停徵和稅收徵收管理的基本制度」只能由法律規定。

　　——對部門規章和地方政府規章許可權進行規範。草案規定，制定部門規章，制定地方政府規章，沒有上位法依據，不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規範。

　　——發揮人大在立法工作中的主導作用。草案規定，全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草。

　　——深入推進科學立法、民主立法。草案將提高立法質量明確為立法的一項基本要求；規定建立開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開徵求意見等制度；健全審議和表決機制。

　　——加強備案審查。草案增加規定，全國人大有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規範性文件進行主動審查；可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關、社會團體、企業事業組織以及公民反饋，並可以向社會公開。

　　全國人大代表、甘肅省高級人民法院院長梁明遠說，這次立法法的修改是對立法經驗的全面總結，把好做法、好經驗提煉吸收，並廣泛凝聚共識、尋找最大公約數。這對今後制定「立得住、真管用」的法律，對全面依法治國，必將起到重要推動作用。

　　民主的實踐　國家的意志

　　3月9日下午，山東代表團審議現場氣氛熱烈。「我對稅收法定特別關注，昨天發現上大會的草案和原來的二審稿有很大差別。」全國人大代表趙冬苓說，「二審稿對稅種、納稅人、納稅對象、計稅依據、稅率都明確規定要法定，但是現在草案里，納稅人、納稅對象、計稅依據、稅率等要素全都消失了，這與二審稿相比變得籠統了。」審議過程中，很多代表都表示了相同意見，提出應將「稅率」明確寫入立法法。

　　「1000多名代表對修正案草案提出了具體的意見和建議，很廣泛、很中肯。意見大概涉及12個方面，80多個具體問題。」郭林茂介紹。

　　代表的審議意見承載著民主的重量。

　　全國人大代表、全國人大法律委員會委員沈春耀透露，根據大會日程，11日上午全國人大法律委員會對代表們提出的有關修改立法法的意見進行了審議。會議從上午9點一直開到中午12點多，與會人員各抒己見，根據代表意見，對草案作出多處重要修改，提出了修改立法法的決定草案。

　　12日上午，十二屆全國人大三次會議主席團舉行第二次會議，聽取了全國人大法律委員會主任委員喬曉陽作的關於立法法修正案草案審議結果的報告。經過表決，決定將關於修改立法法的決定草案提請各代表團審議。

　　決定草案在修正案草案基礎上，作出了27處實質性修改。其中，對於稅收法定、地方立法權等廣受關注的熱點話題，一一作出回應。

　　拿到修改後的草案，趙冬苓在代表團全體會上說：「加了稅率，比原來有了很大的進步。我認為這是最重要的要素，非常高興看到這一修改。」

　　尊重代表的意見，就是尊重人民的意願。郭林茂介紹說，根據代表審議意見，草案作出了多處修改。比如原來草案規定「稅種的開徵、停徵和稅收徵收管理的基本制度」由法律規定。但是很多代表對這條提出意見，建議將「稅率」明確寫進法條中。現在已經改成「稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度」由法律規定。

　　「還有其他一些修改，也是聽取了代表們的意見。比如堅持立法公開的原則，一是在總則第五條中明確規定『堅持立法公開』；二是法律草案公開徵求意見的時間從20日延長到了30日等等。」郭林茂說。

　　紙上得來終覺淺，事非經過不知難。

　　8日下午，代表聽取立法法修正案草案說明——各代表團審議——法律委全體會議審議，提出修改決定草案——大會主席團會審議，決定將決定草案提請各代表團審議——各代表團審議決定草案——法律委全體會議審議，提出建議表決稿——大會主席團會審議，決定將建議表決稿提請各代表團審議——各代表團審議建議表決稿——大會主席團會決定將表決稿提請代表大會全體會議表決——決定草案15日上午提交大會表決。

　　「大會法案組向每個代表團派出若干名聯絡員，收集代表意見，之後進行集中分析整理，並對草案作出相應修改，工作量非常大。」郭林茂說。

　　「良立法，立良法。」立法法審議修改的過程，使黨的主張和人民意志通過法定程序轉化為國家意志，充分體現了黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，生動詮釋和實踐了中國特色社會主義民主法治，必將在「法治中國」建設史上留下濃墨重彩的一筆。