周末·覽史︱花費多一倍不止，大清為何還輸了鴉片戰爭

在很大程度上，戰爭打的就是錢。然而，100多年前，歷時三年的鴉片戰爭打的不僅是錢，更有背後的財政制度和財政體制。

本土作戰的大清帝國，戰爭花費卻高出勞師遠征的英國一倍還多，最終還一敗塗地。戰爭過程中的巨大浪費以及財政制度的落後，至今發人深思。

中英戰費相差一倍還多

三年的鴉片戰爭總共花了多少錢，據茅海建先生考證，清政府總共花費白銀2871餘萬兩，《英國國會文件》記載的英軍花費，折算成白銀，共1263萬兩。勞師遠征的英國，花費竟然比居於本土作戰的清軍少一半不止。這不能不引人好奇：這兩國都是怎麼花錢的，為什麼差別這麼大。

這一時期，中國GDP世界第一，佔全世界的33%。是英國的6倍。擁有90萬常備軍，世界第一。清代馬上得天下，前期戰爭一直不斷，有一整套軍事財政體制和制度。常額的軍費支出已經是財政支出的70%左右，在財政制度上也有一套補充辦法。在高度中央集權的體制之下，龐大的常備軍，巨額的軍費支出，都歸於皇帝一人。在鴉片戰爭中，我們看到了帝國巨大的動員調度能力，也看到所有的調度命令都來自於紫禁城。信息的遲緩，個人意志的搖擺，嚴重影響著戰爭的進程。而且財政的用度，既缺乏統一的規劃，又缺乏有效監督。

(林則徐虎門銷煙）

1688年的「光榮革命」在英國建立了一種人類歷史上還不曾有過的國會財政體制，國會對國家收支取得了絕對的控制權，每一次戰爭都要國會通過撥款。此後的100多年，英國的戰爭從來沒有停息，打仗的範圍越來越大，巨額的戰爭軍費帶來了一次又一次的財政危機。雖然英國此時已經成了世界第一強國，世界各地的財富源源不斷地輸來此間，但國會緊緊控制著收稅權，讓國王也無可奈何。隨著國會對支出結構的調整，到威廉三世時，國王的年金只剩下100鎊左右。為了更好平衡收支，在鴉片戰爭的100年前，英國建立了現代預算制度。為了進一步花好錢，避免浪費，在鴉片戰爭的10年前，英國國會建立起來專款專用的審核制度，而該辦法首先施行於海軍部。海軍實在太能花錢了，按照英國當時的記錄，海軍的軍費支出是陸軍的三倍多。

1839年6月，林則徐虎門硝煙，嚴厲禁煙。8月消息傳到了英國，英國國會開始了長達數月的辯論。國會最關心的是錢從哪裡來。財政部長弗朗西斯·巴爾寧向國會彙報，國庫已經入不敷出，在過去的三年，每年赤字多達100萬英鎊。英國政府還答應補償受損失的鴉片商人250萬英鎊，國會從一開始就拒絕支付這筆賠償費。89歲的陸軍大臣、著名歷史學家托馬斯·麥考雷提出解決辦法，讓中國支付這場戰爭的費用，這些錢將在打敗中國後獲得。外交大臣巴麥尊也向國會保證，不會用英國納稅人的錢賠償鴉片商人的損失，戰費將從中國獲得賠償。

（時任英國女王維多利亞）

媒體也在鼓吹：「想想看，太陽和月亮的兒子（中國皇帝）將成為我們政府的資助人，每年給我們50萬，而只要一位英國大臣處理他的事情就可以了。」「如果說印度是英國的金礦，中國將成為英國的白金礦床。」1840年4月7日，英國國會下院以271對262票的微弱多數通過了政府對華戰爭政策。「東方遠征軍」正式受令出發，國會和政府給予了明確的指令和目的。鴉片戰爭爆發。

戰爭，成了清朝官員的提款機

英軍來了，請款的奏摺也從四面八方奔向北京。調動兵馬和動撥各地國庫銀兩的聖諭又從北京奔向各地。

「……跟役余丁、軍裝行李……以及護解軍火、硝磺、餉鞘等項，絡繹不絕」各地的回報也迅速回到北京。這是一場全國大調兵。以前清朝防衛重點在西北西南東北，這次大量調遣雲貴川、陝甘、吉林和黑龍江「勁旅」參戰。最遠的是從松藩鎮調來的兩千藏兵赴浙東參戰。前期的準備、沿途的供給、駐防的安置和供給，都是一筆十分龐大的數字。僅吉林、黑龍江3000士兵的調兵費用就近30萬兩。三年間，前後調動兵力25.8萬人。

（大清道光皇帝）

調兵的同時，各地也開始大規模鑄造火炮。廣東鑄造大小炮1千多門，福建鑄造300多門，浙江1100多門，江蘇鑄造百餘門，山東鑄造73門、奉天鑄造195門、江西鑄造85門，直隸不知鑄了多少門，但據奏報也花了13萬兩以上的白銀。除了火炮，還有抬槍、鳥槍、火藥、鉛彈不計其數。從廣東虎門，一直到天津大沽口，龐大的海岸線都開始大修工事，建造炮台。光虎門炮台就費銀40萬兩。這簡直是一次國防再造。

大清朝對於這場戰事，真可以說是已經竭盡全力。整個戰時財政機制也全力運轉起來了，但一些前線官員卻把這場戰事當成了一次發財的機會。

據後來查實的，寧海知縣以修理城牆、支應兵差之名，貪贓34587兩白銀。浙江開銷10萬兩，據稱訓練了南勇9000多人，但打仗時，卻不知這支部隊去了哪裡。還有定海稱雇有水勇2萬餘人，花費40餘萬兩，但卻不知所蹤，朝廷追查時說是都在戰時逃散了。龍溪縣名單上有1200名士兵卻見不到一個人，地方官承認是閩浙總督被革職還鄉，路過此地，地方接待花費了1萬兩白銀，無處報賬，只好造空餉彌補。錢花了，找不到兵了，原來三公經費也來揩油。

1841年10月，道光帝命揚威將軍奕經馳援浙江戰事，可奕經帶著大批隨員，這批隨員不是他的親朋故舊，便是王公大臣推薦的闊老闊少，從北京到浙江途中，一路上遊山玩水，勒索地方供應，到蘇州後更屯兵不前，整天花天酒地。軍中文秘貝青喬記載：「將軍之外，復有參贊；參贊之外，復有欽差；欽差之外，復有小欽差……郡縣供應愈煩。」把一場馳援戰打成了公款旅遊、公款吃喝了。

而打造的各式火炮，質量低劣。當時前線奏報：「大炮以鐵沙攙泥料，外包鐵皮」，「適用之炮無多。」 從這些經費的使用看，前景似乎已經不妙。

沒錢打仗，900萬兩白銀不知所蹤

《孫子兵法》云：「善用兵者，役不再籍，糧不三載。」 三年的戰爭拖垮了大清國的財政，不斷的撥款使以戶部銀庫和各地司道庫構成的國家儲備系統幾近崩潰。而各地本應正常上解的稅款，也多以戰爭的名義截留地方了。國家正常的財政安排全部被打亂了，不得不靠賣官鬻爵等捐輸來維持開支。到了1842年，不僅軍事無力對抗，財政也無法持續了。1842年3月，浙江巡撫上書，說英人炮火「猛烈異常，無可抵禦」，而沿海各省「一月之防，為數甚巨，防無已時，即費難數計，糜費勞師，伊於胡底？」

（南京條約簽訂時情景）

道光帝無可奈何，只好派出宗室耆英和英人議和。而英軍除了國會正常撥款，還得到了東印度公司近30萬英鎊的支持，並不急於議和，為了爭取更大好處，繼續攻打南京。清政府終於在英軍攻佔南京後與之簽訂《南京條約》。條約規定賠償英國軍費1200萬元，賠償鴉片商人600萬元。英國政府向國會承諾的兩筆款項全部取得。

而清朝不僅無以填補戰爭帶來的巨額虧空，巨額賠款又成了大包袱。戰後，道光帝命刑部尚書惟勤親自去戶部銀庫查清家底，結果發現賬面應存白銀1200多萬兩，而實際還不到300萬兩，900多萬兩不知道去了哪裡，道光帝閱報後，「愧恨忿急」，一時間不知所措。

戰敗52年後才提出建立西式預算

清朝鴉片戰爭之敗，不僅僅是軍事的失敗，更是社會制度腐敗和財政體制落後的失敗。缺乏監控的軍費開支，成了各級大小官吏的提款機。對於軍中之弊，道光帝的父親嘉慶帝就曾言「向來積弊」，「朕所素知」，但體制一旦建立，改弦易轍實在不易。

戰中和戰後，清廷也做了一些追究。擅自割讓香港琦善被流放，抄家所得銀1000餘萬元，珍珠奇寶無數，田地34頃，房產340間，店鋪87處。真是讓人瞠目結舌，不僅超過當時任何一個英國貴族，甚至超過英女王本人。對於腐敗也追究了一些，最後法不責眾，只是讓各項費用的承辦人員捐獻出所辦款項的十分之一了事。琦善也被赦免，任命為四川總督。

更多仁人志士，開始思考財政體制。黃遵憲說：「余考泰西理財之法，預計一歲之入，某物課稅若干，某事課稅若干，一一普告於眾，名曰預算。及其支用已畢，又計一歲之出，某項費若干，某款費若干，亦一一普告於眾，名曰決算。其征斂有制，其出納有程，其支銷各有實數，於預計之數無所增，於實用之數不能濫，取之於民，布之於民，既公且明，上下孚信。」孫怡讓也在其所著《周禮政要》中比較路中西財政制度，提出預算制度必是「豫計明年一歲用出之數」，「普告於眾」，「其出納有常程。其支銷有實數。貪吏猾胥無所行其隱匿侵蝕而官成國計」。

在鴉片戰爭失敗52年後，清廷終於下詔要建立西式預算制度，實行預算公開之制。在鴉片戰爭失敗58年後，終於編出來第一部西式預算，出版刊行，公佈於世。

（作者為財政部財政科學研究所研究員）