聚焦 | 運管有話要說：安全管理亟需切分邊界，否則我們管得再好也不得好！

「提要安全生產監督管理的前提是要做好相關職責的切分工作，充分發揮專項監管、行業監管和綜合監管的作用，而不能完全依靠行業監管部門獨自推動。在現行法律、法規的基本框架下，進一步明確專項監管、行業監管和綜合監管概念，規定三重監管的基本職能及其相互關係，找准專項監管責任、行業監管責任、行業配合責任、綜合管理責任和行政監督責任這五種監管責任定位，明確承擔相應責任的政府部門。」道路運輸安全管理是運輸企業和相關部門的法定職責。近年來，隨著「黨政同責、一崗雙責」制度的落實，運管機構和其他對道路運輸行業負有安全監管職責部門的安全責任意識顯著增強，安全工作力度也越來越大。但在工作實踐中，運輸企業與管理部門以及管理部門之間如何準確把握各自職責、有效發揮合力、共同抓好道路運輸安全生產，常常受困。隨著類似「一車三方」形式的多部門齊抓共管安全監管格局的逐步形成，理清企業主體責任和管理部門監管責任的邊界成為一項亟需解決的重大課題。◇行業安全監管存在問題1職能交叉國家在道路運輸行業安全管理方面細化出台了一系列規定和要求，但由於道路運輸行業涉及交通、安監、公安、質監、消防、環保等多個部門，仍存在職能交叉、多頭管理的問題，特別是在一些涉及較大安全責任的工作上還存在推諉扯皮情況。2邊界不明在具體工作中，哪些是管理部門責任，哪些是企業責任，還缺乏清晰的界定。管理部門發揮的作用非常大，承擔的責任也非常大，既面臨繁重的工作任務，又面臨隨時可能出現的責任追究。在重大安全事故處理中，既要處理企業，也涉及一批管理部門人員，有時管理部門人員被追究刑責的人數甚至超過企業內部人員。以湖南邵陽「7·19」特別重大事故為例，事故問責人數與死亡人數比例高達到2:1。3職責不清在安全監管過程中，管理部門缺少明確的監管規範，對管什麼、管到什麼程度未形成統一認識，存在一些爭議，造成管理部門在日常管理中或者唯恐「監管不到位」而把安全責任無限放大，或者擔心安全責任過大而不想管、不敢管，始終擔心被以「監管不力」問責。◇安全監管體制發展沿革安全生產問題是隨著人們生產活動的產生而產生、發展而發展的。19世紀初，在以蒸汽機為代表的工業革命影響下，一些工業發達國家由於工業規模迅速擴大，在化工、水運、煤礦、堤壩、土建等工程中，常常發生一次就數百人、甚至上千人重大傷亡的事故，造成重大損失，引起社會很大不安。為保障大工業生產和大規模勞動正常開展，安全生產監管被看作是國家必須履行的一種責任，保護勞動者身心健康成為政府的法定義務。政府的安全生產監督管理於1802年起源於英國，當時英國議會通過了一項維護紡織行業和其他工廠徒工健康和道德的法令《學徒健康與道德法》。我國安全監管體制根據發展歷程，可以劃分五個階段。第一階段1988年以前，由勞動部承擔主要安全生產監管工作。第二階段1988-2003年，國務院機構改革，原勞動部承擔的安全生產監管工作，分別由國家經濟貿易委員會、衛生部、國家質量技術監督局、勞動和社會保障部承擔。第三階段2003-2005年，第十屆全國人民代表大會第一次會議通過了《國務院機構改革方案》，將國家經濟貿易委員會管理的國家安全生產監督管理局作為國務院直屬機構。第四階段2005-2012年，2005年3月國務院根據我國安全生產形勢，將國家安全生產監督管理局(國家煤礦安全監察局)改為國家安全生產監督管理總局(國家煤礦安全監察局)，由副部級升格為正部級。第五階段「十八大」以來，新一屆中央領導集體提出安全責任黨政同責的新要求、新標準，強調管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產必須管安全，黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。安全責任由此深入到安全生產的方方面面。我國目前的安全監管體制格局可以劃分為三大類：

一、綜合監管安全生產監督管理部門從綜合監督管理安全生產工作的角度，負責指導、協調和監督相關部門的安全生產監督管理工作，對安全生產實施綜合監督管理。此外還負責組織起草安全生產方面的綜合性法律、行政法規和規章，研究擬定安全生產方針、政策等。二、行業監管交通、安監、鐵道、民航、水利、建設、國防科技、郵政、信息產業、旅遊等有關部門分別對交通、工礦商貿、危化品、鐵路、民航、水利、建築、國防工業、郵政、電信、旅遊等行業和領域的安全生產工作負責監督管理，即行業監管。三、專項監管公安、質監、消防、環保等政府有關部門依照道路交通安全、特種設備安全、消防安全、環境保護等專項法律、法規，分別對特種道路交通、特種設備、消防救援、廢棄危險化學品等特殊專業領域進行專項監管。◇我國安全監管生產責任體系從屬性來看，任何一項安全生產工作，必然歸屬於某個行業，也涉及某個專項領域，更脫離不了綜合監管，都能找到承擔相應監管職責的政府部門。例如，危化品運輸屬於交通運輸行業監管範圍，其中用於危化品運輸的車輛和罐體又分別屬於公安和質監的專項監管範圍，同時也接受安監部門的綜合監管。將安全監管的類型和性質加以研究梳理，可以得出一個結論：安全監管內容都是由三重監管、三類部門和五種責任相互交疊、組合而構成，由此形成了現在的安全監管責任體系。其中三重監管分別是綜合監管、行業監管和專項監管，三類部門分別是安全生產監督管理部門、行業監管部門和專項監管部門，五種責任分別是專項監管責任、行業監管責任、行業配合責任、綜合監管責任和行政監督責任。需要說明的是，三重監管和五種責任在監管體制中的地位、作用是不同的。專項監管是基礎，行業監管是保障，綜合監管是督促。比如，對於道路運輸消防安全工作，公安消防部門承擔專項監管職責，負消防安全首要責任；行業管理部門承擔行業配合責任，配合公安消防部門將消防安全要求傳達到各個企業；安監部門承擔綜合監管責任，對消防安全予以宏觀指導和監督監察。三類部門和五種責任的對應關係也不盡相同。通過研讀有關法律、法規、規章、規範性文件以及部門「三定方案」，對涉及道路運輸行業的道路運輸企業和相關部門的職責做出梳理。運輸企業職責運輸企業作為道路運輸生產經營活動的主體，是安全生產責任的直接承擔者，應當依照法律、法規規定，履行安全生產法定職責和義務，即承擔安全生產主體責任。運管機構職責運管機構對經營性道路運輸負行業監管責任。需要說明的是，雖然運管機構是道路運輸行業的主管部門，但並不是對道路運輸行業方方面面的安全都有監管職責。比如，對道路運輸行業涉及到的消防、特種設備等專項領域，運管機構主要還是配合公安消防、質監等部門做好安全工作，特別是在日常的監督檢查過程中，如果發現這方面存在風險隱患的，應及時向相關部門通報，提請相關部門處理風險隱患。又如，經濟詐騙、人身傷害、民事糾紛等上升到刑事、民事案件或進入司法程序的，就已經超出了運管機構職權範圍，需要由公檢法等其他部門介入處理。公安部門職責公安部門在道路交通安全管理、消防安全及救援、民爆物品運輸、核發危貨運輸通行證等方面承擔專項監管職責，負首要監管責任。安監部門職責安監部門在綜合安全方面承擔綜合監管責任和行政監督責任，在工礦商貿及危險化學品、煙花爆竹等特殊行業承擔行業監管責任。質監部門職責質監部門在特種設備領域承擔專項監管職責，負首要監管責任。工商部門職責工商部門主要承擔行業配合職責，配合行業管理部門對涉及安全生產的企業開展審核、登記、註銷、吊銷、配合查處和取締工作。環保部門職責環保部門在放射性物品運輸、廢棄危化品處置、環境監測等方面承擔專項監管職責，負首要監管責任。◇釐清安全監管邊界建議強調企業主體責任運輸企業直接從事道路運輸生產經營活動，在安全生產責任體系中，企業的安全生產主體責任應該放在首要突出位置習近平總書記指出，所有企業都必須認真履行安全生產主體責任，善於發現問題、及時解決問題，採取有力措施，做到安全投入到位、安全培訓到位、基礎管理到位、應急救援到位，把隱患消滅在萌芽狀態。突出專項監管責任建立專項監管優先制度，強調專項監管部門責任，基本原則是：專項監管部門監督檢查優先、行政處罰優先。在監督檢查過程中，發現安全生產違法行為的,按照以下原則處理：凡是專項法規有處罰規定的，由專項監管部門依法實施；專項法規無規定而行業法規有規定的，由行業監管部門依法實施；專項法規和行業法規都未規定的，由綜合監管部門依法實施。實施專項監管優先制度，主要基於兩方面的考慮：一是專項監管部門的主體責任地位決定其行政執法的主導地位，同時也是提高專項監管權威性、實現權責統一的需要；二是就法規的專業性、權威性和操作性而言，專項法規優於行業法規，特殊法優於一般法，以專項法規作為行政執法主要依據，有利於法制統一。找准五種責任定位安全生產監督管理的前提是要做好相關職責的切分工作，充分發揮專項監管、行業監管和綜合監管的作用，而不能完全依靠行業監管部門獨自推動。要站在宏觀管理的高度，細分監管的具體範圍和對象，並依法歸屬到相應的監管部門。在現行法律、法規的基本框架下，進一步明確專項監管、行業監管和綜合監管概念，規定三重監管的基本職能及其相互關係，找准專項監管責任、行業監管責任、行業配合責任、綜合管理責任和行政監督責任這五種監管責任定位，明確承擔相應責任的政府部門。定安全監管職責清單編製安全監管權力清單和責任清單，為釐清安全監管職責邊界提供了理論依據。2016年12月9日由中共中央、國務院印發的《關於推進安全生產領域改革發展的意見》指出，「依法依規制定安全生產權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責。」此外，還可以編製正面清單，按照「法定職責必須為，法無授權不可為」，明確盡職免責界限。建立行政執法協調機制協調安全生產行政執法工作，明確各專項監管部門、行業監管部門和綜合監管部門的監督檢查重點，統一和規範行政處罰、案件移交程序，避免多重執法，提高行政效率，保障安全監管體系有效運行本文由《中國道路運輸》雜誌授權獨家網路發布。
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