【聚焦】?秦前紅、石澤華：論監察權的獨立行使及其外部銜接

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本文載《法治現代化研究》2017年第6期

作者：秦前紅，法學博士，武漢大學法學院教授、博士生導師，教育部「長江學者」特聘教授；石澤華，武漢大學法學院憲法學與行政法學碩博連讀生。

國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革。「國家監察委員會組織和職權上的獨立性將在『一府兩院』制基礎上形成新的五元結構。」[1]監察委員會行使監察權，與行政權、審判權和法律監督權平行，新生權力如何融入現有憲制體製成為改革必須解決關鍵問題，其中重要一環即監察委員會是否納入《憲法》第135條規定的「分工負責、互相配合、互相制約」機制。就辦理刑事案件而言，憲法135條加入監察委員會對於避免改革前檢察院「同體監督」局限性有重要意義。[2]

割裂研究監察權制約機制者大有人在，整體性研究則鮮有人為。在理解憲法規定的「分工負責,互相配合,互相制約」原則時應當強調，這是一個完整的邏輯和規範體系[3]，三者並非獨立存在的單項制度，而是相融共生、有機統一的整體性機制。以監察權為研究視角，一方面，監察委員會的憲法定位決定其「依法獨立行使監察權」；另一方面，監察委與司法機關工作程序上的銜接設計，或可達「配合」、「制約」之目的，其中「互相制約」是《憲法》135條的核心價值要求[4]。

一、監察委員會依法獨立行使監察權

根據《刑事訴訟法》規定，人民檢察院自行決定逮捕或審查批准公安機關提請的逮捕。浙江省和山西省的制度設計是人民檢察院「決定採取強制措施」，未提及「批准」，未來監察程序期間可能不存在監察委提請人民檢察院批准逮捕。此或為試點改革一次意味深長的探索：改革可能將監察程序與司法程序嚴格拆分，「監察委員會依法獨立行使監察權」由此成為監察立法重要原則。

（一）監察委員會統一行使監察權，其他任何機關不得行使

國家監察體制改革的重要目標是建立黨統一領導的國家反腐敗工作機構。這是從「黨紀委為主導、檢察院為保障、政府監察機關為補充，三軌並行、相對獨立，分工運作、協作配合」[5]的「三駕馬車」模式到國家監察委員會「一馬當先」之轉變，主要特徵是統一監察、獨立監察、異體監察。第一，監察委員會是國家唯一監察機關，一方面，人民檢察院剩餘偵查權並非與監察委分享職務案件調查（偵查）權，屬於司法範疇，不影響監察權統一行使；另一方面，黨內紀檢也不涉及國家監察權，二者分別依據黨章黨規和監察法律行使職權，紀委維護黨章黨規、執行黨紀，協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，是黨內監督專責機關。第二，監察對象覆蓋國家全部公職人員，監督執法覆蓋公務員法規定的國家公職人員，依法授權或者依政府委託行使公共事務職權的公務人員，國有企業的管理人員，公辦事業單位的管理人員，群眾自治組織中的管理人員，以及其他依法行使公共職務的人員。

（二）監察委員會獨立行使監察權，不受任何組織或個人干擾

首先，從「職務犯罪調查活動」來看，監察權之行使不受檢察機關和審判機關之影響。這包括3個層面。1.留置措施的問題。（1）留置措施乃監察委員會職能範疇內，人民檢察院和人民法院均無權決定（批准）留置措施；（2）留置措施的自行執行和協助執行之取捨，並不涉及監察權獨立行使之層面；2.推演之，監察委員會採取其他調查措施亦無關人民檢察院和人民法院，請求公安機關協助執行也不涉及監察權獨立行使之層面；3.刑事強制措施的問題。（1）監察程序期間無關逮捕等刑事強制措施；（2）一旦人民檢察院採取逮捕等刑事強制措施，案件立即轉入司法程序。

其次，黨委領導應限於原則性指導而非個案干預。以留置審批權歸屬為例，這絕非監察體制改革單個細胞，亦不僅公民基本權利之保障，這可能關乎大國執政方式和策略的抉擇。留置措施審批許可權之歸屬有黨委、監察委、人民檢察院或人民法院等四種可能路徑，現行探索主要是黨委或監察委審批兩種。北京留置首案公布後，一度引發熱議，支持者如北京師範大學研究員陳新林認為「留置措施適用報區委書記審批,也是按程序執行的」[6]；持居中態度者認為留置首案採取黨委書記審批乃「改革試點之責任擔當」，有一定實質正當性，但屬於「特例而非常態」[7]，未來走哪條路還未可知；還有人提出留置措施的適用和解除一應由監察委自行決定，否則背離職權法定的法治原則；或者基於分工制約提出由人民檢察院或人民法院批准。「機構職能不分」和「雙重領導導致獨立性不足」[8]是傳統紀檢監察模式的法治困境，也是改革必須解決的主要難題。一方面黨委對監察委員會的領導應限於原則性領導，不應涉及個案干預，以免影響監察公正和反腐實效；另一方面改革必須正視黨內執紀與國家監察之間的現實差異性和銜接必要性。總之，監察體制改革既要遵循政治正確原則，又不得違背民主法治基本規律。

（三）不得阻礙依法獨立行使檢察權、審判權之實現

監察委員會獨立行使監察權，不得阻礙人民檢察院獨立行使檢察權、人民法院獨立行使審判權原則的實現。從「職務犯罪調查活動」來看，這至少包含以下2個層面。1.銜接轉換標誌的問題。（1）監察程序與司法程序之間將存在一個顯著程序作為銜接轉換標誌，該標誌一旦發生，案件立即轉入司法程序；（2）銜接轉換標誌乃人民檢察院「採取刑事強制措施」，而非監察委「移送司法機關」；（3）作為銜接轉換標誌的逮捕等刑事強制措施，與監察委員會亦無直接關聯。2.司法程序不受監察之影響。（1）不論人民檢察院採取何種強制措施，甚至不採取強制措施，既然案件已移送司法機關，則除非人民檢察院「退回補充調查」或「決定不起訴」，否則案件仍處於司法程序；（2）人民檢察院若可自行補充偵查，則其隸於司法程序，並非監察程序或其延續；（3）人民檢察院「決定不起訴」乃獨立監察職能範圍內，不必徵求監察委員會意見；（4）只要在司法程序期間，案件將與監察委員會無直接關聯。

（四）不得違背人大制度根本遵循，接受合法監督和制約

監察委員會行使監察權不得違背人大制度這一根本遵循，還需接受合法監督和制約。1.監察委員會獨立行使監察權不得違背人民代表大會制度這一根本遵循，對其負責、受其監督，對人大作工作報告，對人大代表設置留置特別程序[9]；2.監察委員會行使監察權需接受憲法和監察法等規定的合法監督，如人大監督、政協監督、社會監督和公民監督等方式；3.監察委員會行使監察權需納入制約機制，這一點在「職務犯罪調查活動」層面來看，即將監察委員會納入《憲法》第135條規定的辦理刑事案件分工制約機制之內。

二、監察措施和刑事強制措施的銜接

（一）銜接轉換標誌

從杭州上城區留置案來看，監察程序和司法程序銜接轉換的標誌應是檢察院「決定逮捕」，而不是監察委「移送司法機關」，由此實現二者時間上無縫銜接；不止「逮捕」，其他「刑事強制措施」亦可作為銜接轉換標誌。不吝假設以「移送司法機關」為轉換標誌，實踐將發生如下情形：「決定逮捕」之前，案件材料在人民檢察院手中、當事人卻處於監察委員會控制之下，則該期間程序性質和程序主導問題難以明確。無獨有偶，參考現有刑事訴訟法之規定，從刑事拘留到逮捕，「檢察院必須在7日內作出批准逮捕或者不批准逮捕的決定」，由此刑事拘留最長期限從30天變為37天，可見其標誌也是「批准」而非「提請批准」。

（二）增設審查逮捕期限

在留置等監察措施和逮捕等刑事強制措施之間增設檢察院「審查逮捕」期限並對此嚴格規定，當屬必要。期限屆滿，人民檢察院必須做出「逮捕」或「不逮捕」的決定。杭州上城區人民檢察院從接受移送案卷材料到正式決定逮捕共歷時3天。試比較「刑事拘留-提請審查批准逮捕-批准逮捕」和「留置-移送司法機關-決定逮捕」兩個過程，從性質來看，刑事拘留一定程度上可視作逮捕的臨時措施，二者同為司法程序，《刑事訴訟法》規定檢察院「審查逮捕」期限是7日；從留置到逮捕，不僅是監察委員會到人民檢察院的變化，更是監察程序到司法程序的性質上的重大轉變，故「審查逮捕」期限有可能稍作寬限。但基於嚴格保障公民人身自由之改革意旨，職務犯罪案件「審查逮捕」期限不宜太長；另一方面，連審查期限都須嚴格限定，對時間跨度遠超審查期限的留置措施之期限在科學研究基礎上考慮適當限縮。

（三）逮捕的決定和執行

第一，逮捕的決定（批准）問題很關鍵。如果監察委員會自行決定逮捕，或甚者由其自行執行逮捕，一則留置、逮捕二者分而置之並無實際意義，二則實踐中不排除二者任意串聯以實現長期剝奪人身自由的實例發生。前期曾就批捕權保留於人民檢察院還是劃歸人民法院發生過熱議，好在少有人主張監察委自行決定逮捕。目前來看，浙江省和山西省的試點探索，採取的是人民檢察院保留決定（批准）逮捕權，這一設置很可能被全面改革所採納。

第二，人民檢察院內部批捕機構不宜稱作「偵監」。觀察山西省探索的「案管中心受理分流」制度，偵監部門審查決定是否採取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。「偵監」部門一般是批准公安機關逮捕請求以起偵查監督作用，試點探索將職務犯罪案件的決定逮捕職能劃給「偵監」不知是否出於合併職能、提升效率，這一設置或還需稍作斟酌：其一，如果全面改革設計監察乃全新程序而非偵查程序，則叫「偵查」監督恐怕監督對象有誤；其二，此時案件已移送人民檢察院，逮捕乃人民檢察院自行決定，而非監督其他機關；其三，若解釋為偵監部門監督公訴部門，則又陷入內部監督和同體監督。

第三，逮捕措施應由公安機關執行。我國憲法第37條規定：「任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。」若現行憲法該規定不作修改，絕難從中透析出「人民檢察院執行逮捕」之意蘊。由此，當職務案件程序走入逮捕，與監察委員會無直接關聯，逮捕之決定權歸人民檢察院，執行權歸公安機關。

第四，「逮捕」不是必須程序。人民檢察院不僅可以「決定逮捕」，也可以選擇不逮捕而採取其他強制措施；甚至尚未逮捕，直接作出退回補充調查、自行補充偵查或不起訴等決定，都是可能的[10]。所謂「其他強制措施」包括哪些？既然處於司法程序，那麼是由人民檢察院根據《刑事訴訟法》對符合條件的犯罪嫌疑人採取刑事強制措施，還是由國家監察法律體系另行規定辦法？從節約立法成本和簡化監察司法銜接程序出發，我個人稍傾向延續現制。

（四）留置的解除

假如人民檢察院不決定逮捕而採取其他強制措施，「留置」是否自動解除？假如人民檢察院不採取任何強制措施，「留置」是否仍自動解除？實踐中，前一情況可能比例不大，後一情況幾乎很少發生，仍不妨礙作理論探討。我們以為，只要人民檢察院作出某一決定，程序則自動轉入司法程序，「留置」當然地自動解除。其一，「以人民檢察院採取強制措施為銜接轉換標誌」並不考慮人民檢察院採取的是逮捕還是其他強制措施；其二，即便人民檢察院未採取任何強制措施，仍不妨礙案件材料已移送司法機關且案件程序已走入司法程序，至於後續事項一應由人民檢察院決定，與監察委員會無直接關聯。

三、監察權不得阻礙檢察權獨立行使

（一）檢察院的審查起訴

山西省試點探索在移送案件材料時，提到一併移送《起訴意見書》。未來立法應明確：監察程序結束後不可直接跨越至司法審判程序，人民檢察院「審查起訴」乃必經程序。這是公訴機關職能最基本的呈現，也是監察證據轉化為刑事訴訟證據的必經程序。

山西省的試點探索方案是：對監察委移送的案件，如果檢察機關認為「案件事實不清、證據不足」的，可以「退回補充調查」，並擁有「決定不起訴」的權力，監察委對檢察機關的不起訴決定，還有相關「複議程序」。根據刑事訴訟法的規定，案件移送人民檢察院後，可能情形如下：「審查起訴→提起公訴/退回補充偵查/自行補充偵查/決定不起訴」。

參考試點探索和刑訴法規定，調查活動到審查起訴的銜接如下：（1）留置及其他調查活動，對應監察程序；（2）逮捕或其他強制措施以及審查起訴，對應人民檢察院司法程序；其中，是否採取和採取何種強制措施依具體案件而定；（3）提起公訴，對應進入司法審判程序；（4）退回補充偵查，對應回到監察程序；（5）決定不起訴，則案件終結；（6）此外，監察機關還可對此「複議」，如果參照當前公安機關對決定不起訴的處理辦法，亦可能增設監察委「複核」程序。審查起訴階段可否自行補充偵查，是職務犯罪偵查權轉隸後一項重要問題。

（二）檢察院的補充偵查

試點探索並未提及「自行補充偵查」。改革後人民檢察院在審查起訴階段是否有權自行補充偵查？存在以下問題：第一，「審查起訴階段補充偵查」[11]的性質是偵查權還是檢察權？第二，監察體制改革後職務犯罪「自行補充偵查」的性質屬於人民檢察院的「調查活動之延續」，還是「剩餘偵查權」，還是屬於檢察權範疇？第三，「自行補充偵查」的現實合理性？第四，改革後職務犯罪「自行補充偵查」的現行合理性？

我國刑事訴訟法規定，對公安機關移送審查起訴的案件，需要補充偵查的，人民檢察院可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。退回補充偵查制度之優勢在於偵查機關在偵查方面所具有的「天然優勢」[12]，這也導致實踐中「公訴部門很少自行偵查，而過於依賴偵查機關補充證據的方式，導致個別案件的證據取決於偵查機關的偵查能力和偵查意願」[13]；但是，自行補充偵查制度亦有其現實合理性，否定這一制度，不僅會「減少了刑事訴訟法所確定的補充偵查的主體」，還可能忽視檢察機關在補充偵查方面所具有的「針對性」、「避免偵查阻力」等「獨特優勢」[14]。

監察體制改革後這一制度之存疑，在於二點：其一，改革要旨之一即建立統一行使監察權之機構，基於職務犯罪偵查權的轉隸，作為監察權重要範疇的「職務犯罪調查活動」可否周延地涵蓋全部職務犯罪調查（偵查）許可權當然是「統一行使」的重要問題；其二，改革欲破除之壁壘即當前職務犯罪偵查的同體監督困境，「自行補充偵查」是否可能又陷「同體監督」之虞？我們以為，審查起訴階段人民檢察院應有權決定「自行補充偵查」。原因如下：

第一，人民檢察院自行補充偵查不影響監察權統一行使，並非監察權或監察權的延續，它屬於司法程序的範疇、不涉及監察程序。

第二，人民檢察院自行補充偵查絕無與監察委員會爭奪「職務案件調查（偵查）權」之原意。如果將其視作審查起訴程序之延伸，或可避免「剩餘偵查權」表述之爭議。（但是，此處僅為作者假設和探討，絕無價值判斷之意；未來路走何方，仍須對該問題作出實質性判斷）

第三，從法律層面看，現有《刑事訴訟法》修改之前，不影響人民檢察院當然享有自行補充偵查權；未來修法若對「職務犯罪補充偵查」和「非職務犯罪補充偵查」之主體作區分對待，未免過於繁瑣；

第四，從域外經驗看，大陸法系國家和地區檢察機關作為普遍偵查權享有者並不罕見，德國和日本檢察官本即有偵查權，澳門地區雖設廉政公署亦不妨礙檢察機關對腐敗案件之偵查；判例法國家如美國檢察官雖為行政權之派生也未妨礙一定程度之偵查權，還有針對高級官員腐敗的獨立檢察官制度[15]。可見檢察權在職務犯罪方面保有一定偵查權，仍具有理論價值和現實意義。

第五，從現實合理性看，其一，改革原意出發，職務犯罪偵查職能的轉隸更可能是落腳於「克服或緩解檢察機關俱享職務犯罪偵查、監督權這一同體監督缺陷」[16]，而非出於剝離檢察機關偵查權之限權目的；其二，現實效率看，案件材料在人民檢察院內部審查起訴部門和偵查部門之間移送，可能比監察委和檢察院之間多次移送的審查起訴效率更高；其三，獨立優勢看，自行補充偵查更有針對性，減少銜接移送工作，避免了所謂「調查（偵查）阻力」。

（三）檢察院決定不起訴

依據憲法並參考試點探索和刑訴規定，人民檢察院應有權經上級人民檢察院批准同意，對監察委員會移送審查起訴的案件作出「決定不起訴」。

人民檢察院決定不起訴是否以「徵求監察委員會意見」為先決程序和必要條件？我們以為大可不必。理由如下：第一，這個「意見」效力如何？如果可聽、可不聽，則不產生實際作用；如果必須聽，假設監察委員會不贊成，人民檢察院能否決定不起訴？第二，既然已有監察機關「複議」甚至「複核」程序，再增徵求意見環節，恐有平添成本之嫌；第三，這是對檢察權的尊重和獨立行使檢察權原則之實現，符合人民檢察院與監察委員會分工制約原則。

四、調查證據需要轉化、採納和排除

對於調查活動取得的證據，尤其留置期間取得的證據，至少有3大問題：第一，既然監察程序排除於司法程序之外，當需轉化才能成為司法意義上的證據；第二，法庭對證據的採納問題；第三，非法證據排除是前二者的補充。調查證據須經轉化才能在公訴中提交法庭，法庭採納證據需依據法定標準，不合法之證據應被排除。

有學者曾提出監察委員會調查活動取得的證據可不經轉化而作為法庭證據，我們以為不可取。其一，類比公安機關偵查活動取得之證據，《刑事訴訟法》第52條第2款規定，「行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用」，可直接作為刑事訴訟證據的主要是合法的客觀性證據，而將言詞等證據排斥於外，這樣規定可能是言詞證據的取得容易因辦案主體執法不規範而受較大影響，「穩定性較差，證明力較弱」 [17]，客觀性證據則不容易失真；反觀職務犯罪案件因其特殊性，證據本即多限於言詞類證據。儘管監察委員會並非行政機關，但同為外部程序進入司法程序。其二，參照實踐中人民檢察院「初查」活動取得之證據，「初查並非正式的刑事偵查活動，因而初查中所獲得的案件材料不能直接在刑事訴訟中作為證據使用，而需要一定的程序轉化為刑事訴訟證據」，「能夠轉化的初查證據，應該具備客觀性和關聯性特徵，對於案件事實有證明作用，並且是通過合法方式取得的證據材料」。[18]可見，監察委員會調查活動取得之證據從非司法程序進入司法程序，應有轉化必要。

怎樣實現調查活動取得的證據有效轉化為刑事訴訟證據？如何規範實施留置措施才能更大程度保證證據合法有效，才能避免程序缺陷甚或被法庭判定為非法證據而排除？「轉化方法主要有直接轉化和間接轉化，可以直接轉化的主要是物證和書證，可以間接轉化的主要是言辭證據」[19]，言詞證據的間接轉化將是工作核心。除了試點探索的全程錄音錄像以外，還要明確言詞證據向刑事訴訟證據轉化的具體條件。一方面，「貪污賄賂案件證據體系中，言詞證據因具有證實犯罪事實的直接性而具有重要價值」[20]，言詞證據向刑事訴訟證據的轉化不宜一刀切，否則，一則檢察機關工作十分龐大，二則產生大量重複性工作，三則實踐中可能變成為了轉化而轉化、效果反而不理想；另一方面，儘管不宜一刀切，仍須嚴格限定條件，否則我國職務犯罪案件的審查很可能長期滯留於「以口供為中心的主觀性證據審查模式」[21]。此外，對於職務犯罪案件人民法院調查取證、證據審查規則、司法鑒定等諸多問題，是延續現制還是另行規定，都需進一步考慮。

實際上，上述三大問題本質上都屬於刑事訴訟法的範疇。不論是調查證據向刑訴證據的轉化規則，還是法庭採納證據的標準，抑或是非法證據排除規定，都應由刑事訴訟法和其他有關法律、司法解釋來規定，並非國家監察法規定的範圍。這更加說明，如何實現國家監察法與刑事訴訟法的聯動互補，將成為未來立法的重中之重。

五、自行（協助）執行和調查（偵查）主導

公安機關在辦理刑事案件時亦納入了《憲法》第135條機制。公安機關在刑事訴訟中的偵查活動可以被認為是司法活動，但嚴格來說，「不能因此把負責偵查任務的公安機關及其他專門機關升格為司法機關，這不僅與國際慣例相左，而且不符合我國《憲法》規定的中國特色政治體制與司法體制的內涵」[22]。值得注意的是，公安機關並未分享職務犯罪的調查（偵查）權，公安機關協助監察委員會執行監察措施並非司法活動，不意味著監察權獨立行使的例外，也不涉及監察程序和司法程序的拆分。

第一，監察措施的自行執行還是協助執行之問題。山西省有關資料表述為「公安機關在監察委查辦職務犯罪案件中承擔著大量的協助配合任務，查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及採取技術調查、限制出境等工作，都需要公安機關支持配合或具體執行」，幾項強制措施的執行都需公安機關配合或執行，唯獨未提及留置。留置措施由監察委員會自行執行還是公安機關協助執行，執行地點是監察委規定辦案地點還是看守所，立法需要明確規定。

對於受賄罪對向犯牽涉的行賄人員，監察委員會自行對犯罪嫌疑人執行留置或其他強制措施還是請求協助執行？甚或請求公安機關採取刑事強制措施？或者建議公安機關立案自行偵查？這要區分兩個問題，第一，行賄人員是否為監察對象；第二，對向犯涉及的罪名是否在監察委員會監察許可權內。

第二，多項犯罪的調查主導還是偵查主導之問題。由對向犯強制措施追問關於調查（偵查）的另一個問題：對於同時觸犯職務罪和其他罪的案件，實踐中以監察委員會調查為主，還是以公安機關偵查為主？比如同時涉嫌職務犯罪和故意殺人罪，由監察委員會為主進行調查可能與刑法維護的法益程度不符，且監察委員會監察職權、人員和技術都很難實現偵查故意殺人罪的預期目標。

這兩個問題本質是監察法和刑法的銜接問題，也即監察委調查權和公安偵查權的界限和協調問題。未來監察立法如何協調與其他法律的關係值得深思。

六、國家監察和黨內執紀檢查的銜接

黨內紀檢和國家監察分別依據黨章黨規和監察法律行使職權，紀委維護黨章黨規、執行黨紀，協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，是黨內監督專責機關；監察委員會則是由人大產生，依據法律行使國家監察職能的專責機關。故職權屬性上，紀委行使監督執紀權，監察委員會行使國家監督權。基於集中統一、權威高效的改革目標，二者仍需有效銜接協調。

第一，要科學設定合署辦公模式。既要在「一套工作機構」的設置模式下，體現黨的統一領導，避免工作重複，精幹機構和人員，提高工作質效；又要體現二者權源和運作機制上的差異，黨的紀律監察委員會由同級黨代會產生，監察委員會由同級人大產生，合署辦公的科學模式應當是兩個委員會「分別產生、領導人員相互交叉、辦事機構合併設立和運行」。

第二，要銜接協調黨內監督執紀和公職人員監察全覆蓋的關係。按照「黨內監督沒有禁區、沒有例外」，「對所有行使公權力的公職人員依法實施監察」原則，依法依規明確黨內監督執紀和國家監察對象的範疇。基於建立統一反腐敗機構的目標，以及由於一些監督監察對象存在特殊性和「身份競合」，兩個「全覆蓋」還應結合對象身份和違紀違法情形實現銜接協調，如黨員公職人員違反黨紀問題由紀委處理、違反法律和涉嫌犯罪由監察委員會處理，處理違紀過程中發現違法犯罪情形的，由兩個機關銜接處理；對民主黨派黨員的監督一般由其黨內監督機構實施；對非黨員公職人員的監督由國家監察機關實施。

第三，要暢通黨內監督執紀程序與國家監督執法工作程序，即在兩個機關工作對象和職權有別的情況下，實現《紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》等黨規中關於線索處置、談話函詢、初步核實、立案審查、審理及監督管理等關鍵環節工作程序，與國家監察立法規定的監察機關監督、調查和處置工作程序相銜接，同時避免兩方面工作程序的缺漏和矛盾。

結語

監察委員會依法獨立行使監察權直接影響改革效果和反腐效能，是「分工負責」的直接表現，意味著監察權的統一、獨立行使以及行使的邊界；「配合」和「制約」指向監察機關與檢察機關、審判機關和公安機關的外部銜接，三者分別對應監察權不應阻礙獨立行使檢察權原則之實現，司法審判過程中需要注意調查證據的轉化、採納和排除問題，以及請求公安機關協助執行監察措施和實踐中職務犯罪案件調查（偵查）之主導問題，國家監察和黨內紀檢銜接問題則是「合署辦公」設計下的改革實踐難題。

監察委員會、人民檢察院、人民法院和公安機關辦理職務犯罪案件時的「分工負責」、「互相配合」和「互相制約」三者是相融共生、有機統一的整體性機制，單獨研究三者其中哪一項都很難詮釋該機制之全貌。基於《憲法》第135條主體擴容和分工、配合與制約機制的有效實現，以「職務犯罪調查活動」為研究視角透析監察權的獨立行使和外部銜接問題，未來改革與立法的重點和難點至少包括：第一，一方面，修憲如果明確「監察委員會依法獨立行使監察權」，實踐如何確保監察權統一、獨立、依法行使？另一方面，監察權、審判權和法律監督權之間如何獨立運作、互不妨礙？第二，監察體制改革不得違背人民代表大會制度根本遵循，監察委員會監察權邊界幾何、與人大關係如何？第三，黨委紀委對監察委員會領導的方式和程度，尤其是執紀監督程序與國家監察程序之間乃至黨紀與國法之間的銜接問題；第四，立法修法應重點考量國家監察法和刑事訴訟法的聯動互補，以及與刑法等法律的界限和協調等問題。