大數據背景下社會治理體系的價值建構

摘要：從國家治理體系建構層面看, 實現有效的社會治理, 必須將大數據上升為國家戰略, 使數據財富成為全民意識。通過對大數據背景下社會治理的內涵詮釋, 詳細解構黨的十八大以來提出的社會治理內涵和社會治理機制目標, 完善對社會治理大數據的價值分析, 重新建構社會治理的價值體系, 並在大數據背景下積極探究社會治理體系的發展方略。

一、社會治理體系的理論概述

1. 大數據社會治理研究的文獻綜述

通過文獻梳理, 早在1980年, 外國就開始大數據治理領域方面研究, 其中在《第三次浪潮》一書中, 著名未來學家阿爾文·托夫勒生動地比作「第三次浪潮的華彩樂章」。直到當今, 歐美等西方國家在大數據治理研究方面依然處在世界先進行列, 關注領域非常廣泛, 通過歸納分析得知相關研究集中在以下方面:一是可持續與環境保護, 通過利用數據識別來預防和降低污染能耗;二是創新創業領域, 充分運用大數據識別彌補技能溝, 為促進創新創業提供支持保障;三是教育教學領域, 通過大數據分析來合理配置教育資源, 為教育發展和學生成長提供支持;四是社會保障領域, 通過大數據整合社會力量, 為社會弱勢群體提供服務幫助;五是城市建設領域, 通過大數據規劃來加強公共設施的維護利用, 提升城市建設的品味定位;六是公共安全領域, 通過大數據分析研判實現安全防範的預警預知預判預防, 從而更好地維護社會穩定和公共安全。

相比之下, 我國最近5年才針對「大數據治理」開始專題研究, 並呈現出平穩快速發展狀態, 但是研究力量相對薄弱, 研究群體比較分散, 使得研究重點還不夠深入全面。目前, 國內學界對於大數據治理研究主要在以下方面:一是關於智慧政府建設, 在大數據背景下通過引入智能政府 (GI) 的概念, 研究智慧政府的現狀、問題和路徑, 並以此分析了電子政務的重要性和必要性;二是政府機關應用大數據的實證研究, 包括應急處置、風險評估、醫療衛生和公共交通等方面的實際問題;三是政府大數據統計研究, 著力探索統計現代化的方式方法, 試圖構建標準統一的統計數據共享機制, 從而改變傳統的IT架構。儘管近年來國內大數據的研究成果如雨後春筍, 但是針對大數據時代的價值變化與重構還未引起廣泛關注, 由此帶來的價值變革對社會治理的影響還缺乏全面深入研究, 這也是本文在大數據治理層面開展的嶄新研究。

2. 大數據社會治理體系的雙重特質

目前, 傳統虛擬社會與現實社會之間的非真實性、非對稱性與匿名性, 使得社會治理模式處於「鏡像世界」的即時性、真實性與對稱性狀態之下。儘管非結構化的數據信息增加了社會治理難度, 產生了嚴重信息安全問題, 但是在本質上看, 鏡像世界的產生髮展反映出人們生產生活方式的拓展轉變, 科學技術使得人類社會開始步入生存融合鏡像化階段, 讓數字化數據來顯示各種社會關係與生存方式, 而真實世界裡的一切都在迅速被數據化, 現實世界鏡像實踐的存在便具有「雙重世界」的特質。

在大數據時代, 社會治理面臨著「線上」與「線下」兩個場域, 形成線上線下交互的發展趨勢, 並在合作創新與開放共治中發生顛覆性創新。一方面, 從「線上」向「線下」的延伸情況看, 從治理主體到市場主體, 再到社會組織, 這種延伸趨勢在社會領域迅速擴張, 形成「線上」與「網下」互動交流, 從而推動大數據社會治理合力的形成。另一方面, 從「線下」向「線上」的擴展情況看, 網路空間逐步擴展, 人們生產生活的網路化和虛擬化不僅催生培育出電子商務和電子政務, 公共服務與社會治理伴隨著「智慧民生」開始轉型升級。

近年來, 「互聯網+」模式帶動電子政務、電子商務等領域的創新發展。可以說, 「互聯網+」這種「加法」運算模式絕不是簡單的相加, 而是發散的疊加。然而, 面對複雜的治理難題, 大數據不僅要會做加法, 也要重視「互聯網-」的減法作用。當前, 大數據亂象已經到治理零界點, 特別是對實體經濟的顛覆性衝擊, 對國家稅收的偷逃潛規則, 對網路詐騙的趨利避害, 以及對色情暴力的容留蔓延, 都讓數據和網路充斥著一定的負能量。

3. 大數據社會治理體系的價值維度

第一, 大數據治理的人本維度。查爾斯·泰勒認為, 「作為政治動物的公民權利必須超越私人道德性, 才能達到有序治理的公共責任。」現實社會中, 大數據治理的價值歸屬在人本與數據的問題曾經存在爭議, 數據異化導致人性缺失的情況對社會治理形成巨大衝擊。從根本上看, 大數據治理的人本價值還沒有得到準確的說明與合理的定位。可以說, 數據本身不能否定人本, 無論是信息化還是城鎮化, 治理過程都是將人文與科技合二為一, 並且更加突出最終實現人的全面發展。

第二, 大數據治理的正義維度。羅爾斯認為, 「正義即公平, 只要實行事先平等政策, 才能達到分配正義目標。」由於治理的工具理性與價值的功利主義無限擴張, 大數據治理始終無法達到分配正義的平等性標準, 治理倫理沒有充分的價值論證和深層的價值訴求, 大數據的正義屬性沒有得到政治社會認同。在正義的善中, 大數據治理並非權利優先於善, 而是基於有限政府的程序正義和數據善治。為此, 大數據治理已經不是簡單的工具技術和工具理性, 這種科技治理正在進行角色轉變, 並孕育著生產力與生產關係的變革發展, 這種正義的科技價值觀以協同治理的方式實現正義的善和正當的善, 以利益共享實現善治追求。

第三, 大數據治理的公平維度。目前, 眾創空間、眾創經濟、眾創力量和眾創文化都已經成為一種常態和一股力量。作為智慧共同體, 大數據為社會治理體系提供共建共享的技術平台, 公眾依靠共同的平等價值觀參與社會治理, 這種價值觀的形成是自願的並非強制的, 是權利的並且義務的。無論是城鄉居民, 還是地區差異, 大數據治理推動著社會公平的倫理價值發展, 這種非制度性準則具有天然的正義性。

第四, 大數據治理的效率維度。從國家角度看, 大數據是重要戰略資源, 從社會角度看, 大數據是必須的管理資本和管理手段。隨著數據來源的急劇增加, 各種數據的應用數量也在大幅增加。在這些數據當中, 埋藏著社會公眾需求、消費行為習慣、市場變化走勢等海量歷史記錄, 這些關鍵數據對於政府治理、企業管理和社會發展都極為重要。所以, 大數據運用的核心在於龐大的數據中關鍵數據的加工, 以及經過加工後創造巨大的經濟和社會價值, 也就是說, 數據已經成為新的生產力要素, 成為一種新型的社會資本和經濟元素。

第五, 大數據治理的多元維度。在大數據治理中, 公眾參與具有他在性的倫理價值, 超越政府本位和自我中心並形成共治文化, 但是, 並存的自由主義和泛主體化傾向卻容易導致價值層面的隔離模式。事實上, 多元治理並不是否定政府、市場和社會的單獨作用, 而是嘗試建立廣泛的社會與境, 在主體認同與社會共治中實現社會正義價值。同時, 這種多元互動價值維度的科學性與合理性在於超越自我中心主義的認識論、主體論與方法論, 優化社會多元協同關係, 強化協同主體外部正義內部化, 突出社會共治優先性。

二、社會治理體系的價值分析

1. 大數據社會治理體系的價值功能

第一, 通過大數據預測, 提升社會治理科學性。社會治理的重點難點在於夯實基礎和做實基層。基於大量科學可靠的數據, 開展社會調查和實踐發現及驗證規律變得可行, 實現從「經驗管理」到「科學治理」的轉變。行政體制改革的核心在於促進政府職能的深度轉變, 堅持用負責系統方式自我協調和自我組織, 堅持把政府權力清單和責任清單以外的決策事項交還給市場和社會, 讓自下而上、扁平化、自我組織、自我協調的末梢決策具有靈活快速響應的特徵。

第二, 通過大數據決策, 提升社會治理公信力。政府信息公開和數據開放利用, 強化社會信息的公開透明, 是政府引導社會治理創新的基礎工作。大數據的運用, 就是建立公眾與政府間的溝通渠道, 並利用它開展相關工作, 有效打通政務流程中基礎信息的共建共享, 通過公眾參與政府決策全過程, 進一步推動治理難題的解決和矛盾糾紛的化解, 讓信息通聯貫穿於政策制定、執行和監督之中。

第三, 通過大數據分析, 提升社會治理服務性。大數據運用對交通、教育、民政、低保、醫療衛生、戶籍等政府機關的基礎數據開展深入挖掘和綜合分析, 可以為定製民生工程提供了廣闊天地。以改善、保障和服務民生為出發點, 大數據運用可以動態分析環境生態變化趨勢;利用電力數據分析房屋空置率;建立網路輿情監測體系, 繪製社會不同時段情緒波動的實時色彩圖, 監控社會情緒, 構建主動式虛擬社會管理體系和管理模式, 通過抓取並精確分析群眾對不同公共服務的具體需求數據, 設計並開展定製服務, 變末端管控為源頭治理, 強化公共決策的前瞻性和科學性。

2. 大數據社會治理體系的價值變革

第一, 從「經驗治理」向「精準治理」跨越。大數據的科技優勢在於改變定性化的經驗型治理模式, 拋棄傳統簡單決策的路徑依賴, 形成用數據決策的精準治理能力水平, 實現數據的智能化、關聯化和動態化, 從而避免政府治理的經驗依靠和缺位越位, 糾正信息的隱性、無序和靜態等缺陷, 讓政策調整更具針對性, 讓社會治理更具精準性。

第二, 從「靜態治理」向「動態治理」跨越。在當前信息時代, 社會治理面臨各類複雜性風險考驗, 而常規的應急手段不可能完全理性地預知預判風險的存在。但是, 大數據治理是靈動的, 它可以從封閉到開放、從事後到事前、從反恐到治安開展全方位立體化的防控保護, 及時指導著公共政策的調整, 以便更好地應對社會的不確定波動和要素的不規則流動。此外, 大數據治理更加重視事前預警、預知、預判、預防, 通過共建共享大數據資源, 提升社會治理的靈敏度和前瞻性, 真正承擔起預測分析、安全控制和風險防範的治理責任, 從而真正構建起全時的社會治理動態監測體系。

第三, 從「碎片化治理」向「整體性治理」跨越。在傳統信息化條件下, 局部數據與抽樣數據容易帶來碎片化和流動性問題, 信息變數的控制和測量也需要面對信息分層的現實威脅, 因而控制誤差和增加樣本就成為創新社會治理的現實需要。因此, 依靠大數據手段, 傳統人類社會被信息網路貫穿和聯結為大數據社會, 信息爆炸和移動革命悄然出現, 民意訴求和政治生態全面升級, 經濟轉型和產業升級被深度挖掘, 利益阻隔、數據封鎖、信息壁壘等變革阻力被全面打破, 政府跨部門協同治理逐步取代部門治理, 促進政府職能的深度轉變和開放整合。

3. 大數據社會治理體系的價值爭議

第一, 公眾參與的悖論。大數據作為高級別的輔人技術, 有力推動了人類社會的數據化生存, 並與社會各類成果融合, 顯現出技術人文的主體性和社會技術的普遍化。但是, 技術的發展蘊含著人文的內涵, 當政府績效考核不配套, 數據驅動力不足, 海量數據便會進入休眠狀態, 這種情況下數據爆炸不僅不會增加民意表達渠道, 反而會加劇社會的無序參與和治理的價值混亂。因此, 要實現社會參與從「象徵」走向「實質」, 必須克服傳統管理模式的路徑依賴, 加強海量數據的決策支撐, 才能真正拓寬社會的協同路徑, 減少公眾的無序參與。

第二, 治理效率的質疑。隨著信息網路的開放性程度日益加深, 大數據的技術平台提供大量有價值信息, 推動社會難題的解決和社會資源的利用。但是, 數據安全和治理危機的存在不是偶然的, 比如經營狀況、隱私情況、財產信息等方面的數據泄露, 使得大數據治理面臨市場需求的衝擊和共享理念的偏離, 形成劣幣驅逐良幣的治理風險。在應對社會治理的危機中, 政府更加需要運用大數據預知預警和查找規律, 降低治理風險, 增強防控能力, 充分利用大數據手段提高治理的可預見性, 提升風險的可解決性。

第三, 數據治理的瓶頸。即便在數據大爆炸的今天, 數據孤島、數據割據和數據碎片依舊是社會治理的管理掣肘和技術難題。目前, 可用數據匱乏與無用數據爆炸並存的治理尷尬, 充分暴露出優質數據開放共享的短缺和數據保護主義的存在。但是, 數據的開放不是無條件的, 也是需要權衡的。政府決策是一種有限理性的狀態, 而引導有效決策的關鍵點是基礎信息和實證事實。因此, 保證社會治理數據的深度分析和社會化趨勢並重是非常必要的, 只有將信息加工的限制最小化, 才能真正實現數據驅動決策的發展戰略。

三、社會治理體系的價值建構

1. 思辨:運用大數據人本思維, 推動政府職能深度轉變

在推進國家社會治理體系建設中, 大數據是社會治理的資本和工具, 是社會治理機制形成基礎, 且隨著數據的膨脹, 這些資本、工具和基礎平台正在變得龐大無比。這就需要進一步變革現有的治理理念和既有的治理模式, 用數據說話, 讓數據發聲, 進一步推動政府治理理念科學地、積極地、穩妥地發生深度轉變, 全面推動大數據思維和大數據意識的形成, 從而有效培育和發展數據治理文化, 真正提升政府基層治理和公共信息服務的能力水平。

此外, 還應進一步明確政府的權力邊界和責任邊界, 利用大數據助力「看不見的手」合理配置資源, 彌補公共治理的盲點和公共服務的真空, 通過構建線上與線下相結合的治理有機體, 有效保證社會治理結構模式更加符合人本價值, 更加符合善治規律, 更加具有社會效率。要積極培育發展大數據社會治理的多元主體, 最大限度地向多元主體放權, 促進線上和線下治理主體的規模空間進一步壯大, 推動社會服務向線上轉移, 社會事務向線下延伸, 還權於市場, 還權於社會, 積極規範和引導多元主體參與大數據社會治理, 保障多元主體真正成為社會治理的合作者和分擔者。

2. 共建:增強大數據正義屬性, 推動國家社會各領域善治

未來, 數據挖掘和預測性分析將成為決定國家管理、社會治理和企業組織成敗的關鍵。要積極推動社會治理平台建設與應用, 將網路基礎設施建設覆蓋社會治理的方方面面, 加快建立完善社會治理信息系統, 促進各區域間「數字公平」, 縮小城鄉間「數字鴻溝」, 通過大數據應用激發基層社會自治活力, 逐步提高大數據社會治理平台在基礎善治和多元共治中的應用價值。要搭建信息公開共享平台, 增加政府對大數據信息的動態採集分析預警能力, 推動海量數據智能化、動態化、顯性化、關聯化, 改善風險預警、決策評估、問題調查、輿情引導和社會互動的技術創新, 真正構建起功能齊全、動態跟蹤、聯通共享、全面覆蓋的大數據治理網路。

此外, 信息安全防護也是大數據治理時期亟待解決的問題。為此, 應全面推進大數據安全發展戰略, 積極應對大數據治理的各類風險挑戰, 切實加強網路安全防護技術, 強化社會領域網路安全的監督管理, 加快構建大數據風險預警和網路監測體系, 通過充分利用政策協同、技術升級、完善法律、輿情分析等綜合手段, 提高大數據治理風險的防控效率, 確保國家和社會各領域的信息安全。同時, 政府應當加強虛、實兩個空間的監管切換, 做好線上與線下監管的無縫對接, 注重提升監管的深度和廣度。

3. 共享:強化大數據公平倫理, 推動社會平等價值觀確立

這種平等的價值觀不再是單向單維價值倫理, 而是需要各治理主體之間形成一種多元互動模式選擇, 構建起複雜的協同網路和平等的協同關係。從政治哲學分析, 大數據治理的平等價值體現出更多的科技自治與社會自治, 通過數據賦權催生平等治理關係, 通過責任分擔達到社會共治目標。

第一, 要對各階層社會成員的正確平等價值觀進行管理。由於各主體的情境不同, 不同治理主體對於正確平等的理解會有不同意境, 從而直接影響到社會資源的配置與供給, 治理目標的確立與實現。因此, 在管理過程的前、中、後期進行科學有效的大數據決策就成為必須, 通過科學決策, 可以對國家、社會組織、社會成員個人正確平等價值觀的共享程度進行科學診斷和有效管理, 以促進社會價值觀的轉型升級, 提升社會各階層的價值水準。

第二, 要對正確平等價值觀之間的共享狀況進行管理。實現科學有效社會治理的關鍵, 就是通過大數據運用保障社會治理運行, 深化和實現價值觀念的共享:一是通過大數據運用對各階層社會成員的正確平等價值觀共享程度的變動狀況進行動態監測;二是通過大數據運用對不同階層社會成員對於國家主導的目標任務和價值體系進行規範管理, 從而推動治理規則的設立和資源供給的目標。

4. 開放:提升大數據治理效率, 推動公共資源優化配置

兼顧效率是大數據治理價值的核心要義, 社會經濟的發展離不開治理效率的提升。大數據可以打造線上線下綜合服務管理體系, 實行一站式、一條龍服務, 釋放政府職能附加值, 推動公共服務精細化、陽光化和高效化, 進一步減少治理成本, 優化治理能力, 提高治理效率。

進行公共資源供給與配置的適應管理, 包括供給適應管理與配置適應管理兩個方面。構建科學有效的社會治理體制, 需要滿足社會公眾對公共資源的需求, 搭建不同層次的數據開放平台, 有效促進共享數據信息, 推動社會治理機制創新。具體來講, 就是通過大數據運用, 形成科學有效的社會治理機制、社會動員機制 (社會力量整合、社會主體激勵) 、社會互信機制和社會發展機制。

同時, 社會資源配置和社會公眾需求有詳實而全面的數據統計、數據分析、數據診斷和數據決策, 因此必須對為社會公共資源供給與配置, 設置規則的人格共識進行管理。具體來講, 首先要確立目標過程的規則, 也就是通過大數據決策, 為社會公共資源科學配置確立目標過程中, 國家、社會組織、公民個人權利的規則。通過有效管理, 增強國家主導確立目標的適當性, 避免目標被更改或出現偏差;其次是涉及各階層社會成員獲取社會公共資源權利規則的確立。這就要求國家相關部門依據大數據決策, 從源頭上避免制度供給的不足, 政府通過強化權益保障法律體系, 推動社會公眾合法且恰當的獲取公共資源。

5. 共治:注重大數據多元互動, 推動公民權利平等性實現

判斷社會治理改革的成效或者社會治理格局是否完善, 並不在於領 (主) 導者、負責人、協同方和參與者的具體內容, 而是要看社會治理體系是否有較高的人格共識度。由此可見, 確保社會既充滿活力又和諧有序的核心是提高群眾幸福感、安全感和滿意度, 從而實現真實權利平等性。

第一, 對不同階層社會成員的權利差異性狀況進行有效預防。大數據時代公共危機預防體系建設包括硬體和軟體兩個方面。硬體建設方面, 除了構建現代化防災減災體系、現代化能源保障體系和現代化環保生態體系外, 加大投入構建現代化的數據收集、分析和運算體系已經成為必須;軟體建設方面, 除了針對各類公共危機出台和完善相關法律法規、建設統一高效的公共危機應對指揮系統、加強全民風險防範和應急處理能力建設等外, 針對各種災害相關數據的工具運用和與政府、社會組織、公共危機指揮系統和民眾相對應的數據決策依據及報告, 要形成常態和規範報告機制。

第二, 對同一階層社會成員的矛盾糾紛進行有效化解。在社會個體的矛盾化解層面, 應建立針對普通社會個體的資料庫, 升級、完善和共享違法犯罪資料庫, 通過數據分析和預警, 完善防控體系建設, 有效實現訪調對接, 緩解信訪工作壓力。通過大數據管理, 使相同權益的社會成員能夠平等地享用到政策法律賦予的權利。在公共危機應對化解層面, 應建立基於大數據應用的危機預警機制、信息收集機制、應急處置機制、提升改造機制、輿論引導機制和危機決策機制, 以避免社會治理過程的資源配置不均衡問題。