【中東研究】海灣君主國對中東國家對外援助動因的發展變化

海灣君主國對中東國家

對外援助動因的發展變化

張帆（中國社科院美國所副研究員）

2010年底2011年初，被稱為「阿拉伯之春」的大規模民眾抗議活動開始席捲中東地區，突尼西亞、埃及、利比亞和葉門先後發生政權更替，步入國內政治和地區格局轉型階段。在此背景下，美國和歐盟著手以對外援助為手段，試圖使有關國家的轉型與西方在該地區促進民主的戰略目標相一致。與此同時，沙特、科威特、阿聯酋和卡達4個海灣君主國也積極在該地區展開對外援助行動，其援助對象不僅包括轉型國家（突尼西亞、埃及和葉門等國），也包括非轉型國家（摩洛哥、約旦、阿曼和巴林），甚至包括敘利亞內戰中的反對派。海灣君主國是國際援助體系中的新興力量，近年來，它們在中東地區的援助活動及其他對外行為（如外交、軍事等）的發展變化日益引人注目。考察海灣君主國在中東地區的對外援助活動的動機、特點及近期發展趨勢，可以使我們更加深刻和全面地認識沙特等海灣君主國近來在中東的對外戰略態勢。

對外援助：服務于海灣君主國

國家利益的政策性工具

沙烏地阿拉伯、阿拉伯聯合大公國、科威特和卡達4個海灣阿拉伯君主國，憑藉其能源出口獲得的巨大財富，從20世紀六七十年代開始參與國際發展援助，現已成為國際援助體系中的重要力量。其中，沙特、阿聯酋和科威特三國與經合組織發展援助委員會（Development Assistance Committee,DAC）保持密切聯繫，在經合組織發援會文件中被稱為「阿拉伯捐獻國」（Arab Donors）。

作為外交關係的重要組成部分，與其他援助國類似，海灣君主國的對外援助也是實現其對外政策目標的重要工具，其對外政策與對外援助存在一致性，這是我們解釋、理解海灣君主國對外援助動因的基本出發點。具體而言，海灣君主國的外援動因主要基於以下兩種因素考量：

（一）「南南合作」論

海灣君主國憑藉能源出口收入積累巨額財富，但其自我認同仍然是「南方」國家，「南南合作」是海灣君主國對外政策重要目標；實施對外發展援助，對南方貧窮國家慷慨解囊，是它們對外政策目標的直接體現。海灣君主國領導人不斷提及，在依靠能源收入積累大量財富前，他們的國家與其他南方國家一樣處於貧困和欠發達狀態，援助「南方」國家與增進「南南合作」是海灣君主國持續不斷的義務。阿拉伯國家及地區發展機構協調組（the Coordination Group of Arab National and Regional DevelopmentInstitutions）負責人阿卜杜拉提夫·艾爾-哈默德（Abudullatif Al-Hamad）在2003年曾指出，海灣君主國歷史上與「南方」國家有著類似的發展經歷，對「南方」國家面臨的發展問題和需求有著深刻和獨特的理解，這種類似經歷使海灣君主國在承擔援助義務的同時，能更有效地幫助其他「南方」國家。海灣君主國的上述援助動機使其對外援助帶有強烈的利他主義色彩，這與其對外政策中的理想主義成分密不可分。但海灣君主國促進「南南合作」的對外政策也帶有現實主義因素，以此為動機的對外發展援助難免帶有某種利己主義色彩，即：提升海灣君主國在發展中國家的威望和影響。

（二）「阿拉伯國家和伊斯蘭世界團結」論

在認同自己是發展中國家的同時，海灣君主國從宗教文化傳統出發，強調其阿拉伯和伊斯蘭認同。伊斯蘭教認為，人道主義行為和責任是所有穆斯林的宗教義務，《古蘭經》鼓勵社會團結和贈與行為。人道主義是穆斯林宗教實踐的基本要素，非穆斯林也可以是援助受益者；泛阿拉伯主義是某種強調阿拉伯社會統一的意識形態和政治運動，就對外援助而言，其影響突出地表現為始於20世紀初的阿拉伯國家間相互援助，以及海灣君主國首要的援助對象就是其他阿拉伯國家。增進阿拉伯國家和伊斯蘭世界團結、提升其在伊斯蘭世界影響力，也是海灣君主國重要的對外政策目標。在這一目標驅動下，海灣君主國對外援助受援國主要是中東地區阿拉伯國家以及穆斯林在其國內人口占較大比例的其他亞非國家。此外，沙特、阿聯酋和科威特3個「阿拉伯捐獻國」還為穆斯林曾在其國內人口中占重要比例的歐洲國家，如阿爾巴尼亞和波斯尼亞-黑塞哥維那提供援助，支持其戰後重建。

上述兩種見解分別從海灣君主國的「南方」認同和宗教文化傳統理解其外交政策的兩個層面。單從海灣君主國「南方」認同及其推進「南南合作」的對外政策目標考察，其對外援助無疑具有強烈利他主義成分；進一步從宗教文化傳統和促進阿拉伯國家和伊斯蘭世界團結的對外政策目標考察，海灣君主國對外援助的理想主義成分減少，利己主義色彩漸濃：以宗教文化傳統為出發點的對外政策目標驅使海灣君主國將其對外援助更多地向阿拉伯國家和伊斯蘭世界傾斜。

正是在此動因的驅動之下，經過近半個世紀的實踐，海灣君主國已成為國際援助體系的重要力量，除援助規模巨大外,其援助方式和流向也有其自身特點。其一，援助規模以「慷慨」著稱。其官方發展援助（Official Development Assistance,ODA）一直高於聯合國大會於1970年對發達國家提出的援助額占國民總收入（General National Income,GNI）0.7%的目標。1973年至2008年，「阿拉伯捐獻國」的官方發展援助共計達2 720億美元，占同期發展援助委員會官方發展援助總額的13%。受油價波動影響，「阿拉伯捐獻國」對外援助規模在這期間呈現一定起伏：其官方發展援助從1973年的93億美元增加到1981年的220億美元，但在20世紀80和90年代，「阿拉伯捐獻國」對外援助規模呈下降趨勢，到1989年時下降到不足30億美元，而到1999年則下降到5億美元。從21世紀初期開始。這一下降趨勢得以逆轉，到2007年時回升到近30億美元，2008年增加到60多億美元。

其二，援助路徑傾向於雙邊而非多邊渠道。1995年至2007年期間，「阿拉伯捐獻國」89%的對外援助通過雙邊渠道提供，其餘的11%通過下列類多邊機構提供：各種阿拉伯金融機構（4%）、世界銀行（4%）、聯合國相關機構（2%），以及非洲開發銀行（African DevelopmentBank,AfDB）(1%)。

其三，援助形式以贈款為主，但貸款在海灣君主國官方發展援助中所佔比例近年來所有增加。1970年至2008年期間，在「阿拉伯捐獻國」對外援助中，贈款和貸款占援助總額的比例分別為60%和40%，其中1970年至1979年期間的比例分別為67%和33%，1980年至1989年期間的比例分別為64%和36%，1990年至1999年的比例分別為70%和30%，而在2000年至2008年期間則分別為36%和64%。

其四，援助主要流向阿拉伯國家和伊斯蘭世界。20世紀90年代以來，海灣君主國對撒哈拉以南非洲地區、亞洲和拉美的援助比例有所提升。在1973～2008年間，接受海灣君主國援助最多的10個國家依次是:敘利亞、埃及、約旦、摩洛哥、葉門、蘇丹、巴基斯坦、巴林、黎巴嫩和阿曼，海灣君主國向這10個國家提供的援助占其同期對外援助總額的82%。

其五，援助領域逐漸拓寬。20世紀70和80年代，海灣君主國對外援助主要用於受援國基礎設施建設和抵消受援國成品油進口成本。90年代後，海灣君主國援助領域逐步擴大，涉及農業發展、自然資源開發、社會發展、債務減免、人道主義援助、安全援助以及教育等。儘管缺乏具體數據，但總的趨勢是援助領域日益多樣化。

綜上，「南南合作」論以及「阿拉伯國家和伊斯蘭世界團結」論影響下的海灣君主國對外援助態勢，在一定程度上可以解釋其對中東國家實施援助的動因，尤其可以解釋海灣君主國為何以中東國家為主要援助對象。但這兩種見解無法解釋海灣君主國在該地區對具體受援國的偏好，更不能解釋海灣君主國對該地區某些國家對外援助的突然增加或減少，甚至中止。這實際與海灣君主國面臨的國內政治發展議程和國際環境的變化密切相關。

長期戰略：

海灣君主國的地緣政治考量

過去5年來，中東地區諸國爆發高烈度的民眾抗議活動，繼而引發激烈地緣政治衝突：海灣君主國統治者著力應對突如其來的「革命」對其統治地位的威脅，「遏制」民眾抗議浪潮在中東地區擴散一度成為其對外政策重要目標；中東變局促發該地區新一輪地緣政治競爭，海灣君主國在其中扮演重要角色。中東變局爆發以來，在維護政權穩定、阻擋「革命」擴散，以及爭奪地區影響力的地緣政治衝突中，對外援助是海灣君主國頻繁使用的工具。由此，我們可以從地緣政治衝突角度進一步理解海灣君主國在中東地區的具體援助行為。海灣君主國將其大多數對外援助投向中東國家，不僅源於其「南方」認同和宗教文化傳統，更源於該地區複雜、動蕩的地緣政治環境。對身處其中的海灣君主國而言，應對該地區錯綜複雜的挑戰或機遇，是其最重要的對外政策目標。海灣君主國財力雄厚但軍事實力存在缺陷，對外援助成為其維護國家主權和安全，塑造地區影響力的重要工具。無論從歷史經歷還是從近年中東變局的現實情況看，對海灣君主國在中東地區對外援助動機產生影響的地緣政治衝突主要有以下兩大類：

（一）應對危機或衝突的「生存性對外援助」

當國家遭遇威脅其生存（如政權穩定、主權和領土完整等）和其他重大國家利益的危機或突發事件時，應對此類危機或突發事件是這些國家對外政策最重要的目標，向他國提供援助則是其中一些國家應對此類危機的重要手段之一。它主要分為兩種情形：一是當國家主權和領土完整遭受侵犯或威脅時，該國以對外援助換取其他國家支持；二是當某國所在地區的其他國家發生革命或動蕩，且有可能波及該國、威脅其政權穩定時，該國以對外援助支持革命或動蕩發生國或潛在發生國政府，以期將革命或動蕩抵禦於境外，其根本動機在於「維持現狀，即防止受援國政權的解體和國內秩序的崩潰，以期保持國際力量對比的現狀。」為應對這兩種情形的危機或衝突而提供的對外援助相當於摩根索論及的「生存性對外援助」

從歷史經驗看，在遭遇威脅其生存或重大利益的危機或突發事件時，對外援助往往成為海灣君主國應對此類衝突或危機的重要工具。海灣君主國在中東地區以此為動機的對外援助在具體實踐中表現為，對支持其立場的國家，增加對外援助，以示獎勵；對違反其立場的國家，減少甚至取消外援，以示懲戒。以沙特為代表的海灣君主國在相當一段時期里拒絕承認以色列在該地區的合法生存權，向對抗以色列的「前線國家」（埃及、敘利亞、約旦和黎巴嫩）提供大量援助。1975年至1979年，「阿拉伯捐獻國」向埃及提供的援助高達20億美元。在埃及總統薩達特突然改變對以政策，並於1979年與以色列簽署和平條約後，「阿拉伯捐獻國」隨即宣布對埃及實施「抵抗」政策，取消對埃及的援助，以「懲罰」其對阿拉伯事業的「背叛」。兩伊戰爭期間，海灣君主國視伊拉克為抵制伊朗「輸出伊斯蘭革命」的屏障，向伊拉克提供援助。1990年8月，伊拉克佔領并吞併科威特，威脅沙特安全，中東地緣政治現實再次突變。為贏得更多阿拉伯國家支持，恢復科威特主權和獨立，科威特和沙特聯合其他海灣君主國，以對外援助尋求他國支持，1990～1991年期間，海灣君主國在西亞北非地區的援助增加了4倍。但在海灣戰爭期間，少數阿拉伯國家（如約旦）和巴解仍然對薩達姆政權持同情或支持態度，而另一些原來與海灣君主國存有矛盾的國家（如埃及、敘利亞等）則出人意料地積極支持科威特恢復主權。作為對前者的「懲罰」，科威特國民會議於1992年決定取消對這類國家和巴解的援助，沙特也做出同樣決定；另一方面，作為「獎勵」，埃及重新成為海灣君主國對外援助的重點國家，摩洛哥、敘利亞也由於在此次衝突中的立場而從海灣君主國得到更多援助。

2010年底，始於突尼西亞的民眾抗議浪潮迅速蔓延，波及海灣地區。沙特、科威特和阿聯酋三國統治者不同程度地感受到國內民眾要求實施政治、經濟改革的壓力。小規模或醞釀中的民眾抗議活動使海灣君主國統治者日漸不安，突尼西亞本·阿里政權和埃及穆巴拉克政權相繼倒台，地區抗議浪潮愈演愈烈，加重了這3個海灣君主國統治者的危機感。沙特、科威特和阿聯酋政府迅速採取措施，增加公共開支和福利支出，緩解就業壓力，以期緩和國內政治、經濟和社會矛盾。更為重要的是，為應對危機、維護政權穩定，以沙特為首的3個海灣君主國採取現實主義對外政策，旨在支持該地區與己友好的政權的生存，防止中東變局引發的大規模民眾抗議活動擴散到國內。為實現上述地緣政治目標，沙特、科威特和阿聯酋分別或聯合採取多種手段，而對外援助是其中的重要手段之一。

突尼西亞和埃及相繼發生大規模民眾抗議活動後，沙特、科威特和阿聯酋公開支持本·阿里政權和穆巴拉克政權。在中東變局蔓延到摩洛哥和約旦後，海灣君主國統治者擔心，本地區任何一個君主制度的崩潰都會引發連鎖反應，危及海灣君主國統治的合法性。為維護阿拉伯君主制度的合法性，以沙特為首的3個海灣君主國力保摩洛哥和約旦君主政權的穩定。2011年5月，沙特提議將摩洛哥和約旦吸收為海灣合作委員會成員國，使海合會成為西亞北非地區的「君主國俱樂部」，以團結本地區君主國力量。在該提議未得到實施的情況下，海合會秘書長阿卜杜拉提夫·本·拉希德·艾爾—扎亞尼（Abudullatif bin Rashid Al-Zayani）於2011年12月宣布成立為摩洛哥和約旦提供援助的基金。根據海合會決定，用於援助約旦的基金總金額為50億美元，沙特、科威特、阿聯酋和卡達各出資12.5億美元，在5年（2012～2017年）時間裡為約旦發展項目提供資金；與此相同，用於援助摩洛哥的基金總金額也為50億美元，沙特、科威特、阿聯酋和卡達各出資12.5億美元，在5年（2012～2017年）時間裡為摩洛哥基礎設施建設和旅遊業發展提供資金。

更令上述海灣君主國擔憂的是蔓延到阿拉伯半島的民眾抗議活動。阿曼、巴林和葉門的國內局勢日益動蕩。阿曼和巴林也是海合會成員國，而巴林和葉門長期被沙特視為自己的勢力範圍。為抵禦發生在家門口的「革命」，海灣君主國採取外交、對外援助、甚至武力干預等多種手段，其中對外援助則是應對阿曼、巴林和葉門局勢普遍應用的手段。巴林政府從2011年2月開始也為國內民眾抗議活動所困擾，鑒於巴林在政治、經濟和戰略地位上對沙特的重要意義，沙特以海合會名義，聯合阿聯酋，於3月出兵巴林，鎮壓巴林的民眾抗議活動，科威特則派出海軍到巴林海域，配合沙特和阿聯酋的行動。與此同時，海合會在2011年3月決定，由沙特、科威特、阿聯酋和卡達向巴林提供總額100億美元、為期10年的發展援助，以幫助巴林政府緩解國內矛盾。在葉門國內局勢因反對派與總統薩利赫僵持不下而持續惡化的情況下，2011年底，沙特為首的海灣君主國以海合會名義，通過外交倡議和斡旋，說服薩利赫下台。隨後，海合會於2012年決定向葉門提供79億美元的發展援助。

綜上可以看出，中東變局不僅迅速導致本·阿里政權和穆巴拉克政權倒台，也使中東地區的君主政權面臨不同程度的壓力。海灣君主國對中東變局的反應首先是著眼於維持政權穩定，在其對外政策上表現為防止友好國家政權解體和國內秩序崩潰，御「革命」於境外，對外援助成為旨在實現此目標的重要工具。海灣君主國在此背景下向中東地區有關國家提供的援助，以維持政權生存為動機。但海灣君主國的此類援助是否或在多大程度上有助於維持中東地區有關國家的政權穩定尚不明朗。除葉門目前陷入內戰外，上面提到的受援國均在中東變局後保持相對穩定的國內政局，但此局面是多種因素綜合作用的結果。摩洛哥、約旦和阿曼政府為維持國內穩定採取了一系列改革措施，海灣君主國對巴林局勢的干預採用外交、武力與外援相結合的方式，更重要的是，上面提到的援助多為5至10年的發展援助，其有效性有待進一步觀察。較為肯定的是，在中東變局導致突尼西亞和埃及政權更替、大規模民眾抗議運動席捲整個地區的情況下，海灣君主國公開宣稱向有關國家提供大規模援助，以此表明對這些國家政權的支持，向外界彰顯抵禦「革命」的保守勢力的存在和力量，對遭遇民眾抗議活動威脅的政權形成某種鼓勵和支持。

（二）追求地區影響力的戰略性對外援助

對懷有地區抱負的國家而言，擴展地區影響力是某種長期對外戰略目標；而遭遇他國抵制、與他國競爭，是追求此類目標進程中常見的現象。在追求地區影響力引發的地緣政治衝突中，競爭者時常以對外援助為工具，樹立和擴大自己的威望，影響受援方對外政策傾向，從而增進自己的影響力。此類外援具有戰略對外援助的特性，服務於援助國具有戰略意義的政治、經濟、軍事和安全等目標，是援助國實現其長遠對外戰略目標的重要手段。

歷史上看，對外援助也是海灣君主國爭奪地區影響力的重要工具，沙特在這方面表現得尤為明顯。中東國家間爭奪地區影響力的競爭由來已久。伊拉克戰爭後，中東地區形成兩大相互競爭的集團：一個是由約旦、埃及和海灣君主國組成的「溫和陣營」，另一個則是由伊朗、敘利亞、黎巴嫩真主黨、巴勒斯坦激進組織所代表的「抵抗陣營」。地緣政治競爭和遜尼-什葉教派衝突是推動兩大集團在該地區爭奪影響力的重要動力。2006年黎巴嫩戰爭使兩大集團間的競爭更趨激烈。這兩大集團間的競爭很大程度上是沙特與伊朗間的競爭。作為伊斯蘭教「聖地」看護者的沙特王國，歷來抱有在中東擴展其影響的雄心。為樹立在阿拉伯世界的威望和影響，沙特以對外援助支持與以色列對抗的阿拉伯國家和巴解組織（或後來的巴勒斯坦自治政府）；沙特很大程度上將葉門視為其勢力範圍，對葉門的援助在沙特對外戰略中佔有特殊地位。沙特王儲蘇爾坦·本·阿卜杜勒－阿齊茲（Sultan bin Abudul-al-Aziz）和王儲納伊夫·本·阿卜杜勒-阿齊茲(Nayif binAbudul-al-Aziz)先後主持「葉門事務特別辦事處」（the Special Office for Yemeni Affairs），專門處理對葉門的政策及援助事宜。

進入21世紀後，卡達在塑造其地區影響力方面異軍突起，對外援助是其重要手段。除提供人道主義援助外，卡達積極從事外交斡旋和調停，在黎巴嫩和巴勒斯坦等地促成一系列危機的和平解決，以樹立其威望。卡達此類外交活動的成功很大程度上得益於向衝突雙方或其中一方承諾和（或）實際提供援助。

基於此，中東地區成為海灣君主國提供對外援助最多的地區。該地區充斥著錯綜複雜的民族矛盾、教派衝突和國家間競爭。在此地緣政治背景下，就海灣君主國對外援助而言，每當危機或衝突來臨，爭奪地區影響力的競爭加劇時，「加強南南合作」、「促進阿拉伯國家和伊斯蘭世界團結」的理想主義時常讓位於維護國家生存、爭奪地區影響力的現實需求，應對危機或衝突，爭奪地區影響力往往成為海灣君主國在該地區最重要的對外政策目標和對外援助動因。

在中東變局背景下，中東地緣政治競爭更趨激烈。尤其是美國的中東政策調整加劇了中東國家爭奪地區領導權的競爭。在該地區有關國家看來，奧巴馬政府相對低調的中東政策及美國政府有關「亞太再平衡」和「能源獨立」的言論，意味著美國將逐步減少其在中東的義務。此類認識促使中東國家，尤其是沙特在批評美國政策的同時，加緊按自己的意願塑造中東的地緣政治環境，從而使中東國家爭奪地區影響力的競爭更加激烈。這主要表現在：

其一，海灣君主國對突尼西亞的援助，旨在擴展影響。突尼西亞是中東變局的始發地，但由於其戰略地位相對較低，該國並非是中東地緣政治競爭的重要場所，因此，在本·阿里下台後近一年多時間裡，海灣君主國並未對轉型中的突尼西亞及時提供援助。隨著中東國家間在該地區其他國家（尤其是埃及和敘利亞）的競爭日漸升溫，在其主要競爭對手——以伊朗為首的「抵抗陣營」——尚未染指突尼西亞國內轉型的情況下，海灣君主國從2012年2月開始向突尼西亞提供援助，希望藉此對這個北非小國相對平穩的國內轉型產生影響，擴大自身的勢力範圍。2012年2月，沙特率先向突尼西亞提供530噸人道主義救援物質；2012年4月，卡達宣布將向突尼西亞中央銀行提供10億美元貸款，其中5億美元於當月到賬；2012年5月，阿聯酋提議向突尼西亞提供2億美元援助，用以復甦該國醫療衛生系統，兩國還就阿聯酋援助突尼西亞農村發展、公路建設和債務減免等簽署一系列協議；2013年3月，卡達向突尼西亞提供2 900萬美元贈款，以資助後者的住房建設計劃；2013年5月，沙特、科威特、阿聯酋和卡達4個海灣君主國為「中東北非地區轉型基金」提供385萬美元。

海灣君主國旨在通過對外援助將影響力擴展到轉型中的突尼西亞，在這一進程中，海灣君主國之間（尤其是沙特和卡達之間）的競爭也初見端倪，這主要體現在對非國家行為體的援助上。卡達向突尼西亞伊斯蘭復興運動黨（the Tunisian Ennahda Party）提供援助，以期影響突尼西亞國內政治進程，而沙特則出於類似動機向更為激進的原教旨主義團體提供援助。海灣君主國的此類分歧在其以援助影響埃及國內轉型的活動中得以更充分體現。

其二，海灣國家對埃及的援助，是中東國家間競爭的縮影。穆巴拉克政權倒台後，埃及國內政局充滿不確定性，加上埃及在地緣和政治文化上佔有極其重要地位，海灣君主國迅速向埃及擴展影響力。針對伊朗軍艦借道蘇伊士運河、伊朗與埃及總統互訪等外交攻勢，海灣君主國毫不示弱，將援助作為與伊朗在埃及爭奪影響力的工具。穆巴拉克下台後，沙特立即承諾向埃及提供40億美元援助，其中10億美元於2011年底存入埃及中央銀行，另有5億美元於2012年5月支付；阿聯酋於2011年10月承諾向埃及提供30億美元援助，用以支持埃及中、小企業和住房建設計劃；卡達在2011年承諾向埃及提供100億美元援助，其中5億於當年存入埃及中央銀行。而2012年6月，穆斯林兄弟會候選人穆爾西贏得埃及大選並上台執政，海灣君主國之間對埃及的政策產生分歧。卡達積極支持穆爾西政權，於2013年1月宣布向埃及提供20億美元貸款和5億美元贈款，並計劃購買25億美元埃及政府債券；2013年5月，卡達向埃及提供25億美元低息貸款。而沙特、科威特和阿聯酋則對穆爾西政權持反對態度，其中科威特和阿聯酋將穆兄會在埃及的崛起視為對其內部穩定的威脅，阿聯酋和沙特也停止兌現其在2011年的援助承諾。

2013年7月，在埃及軍方鎮壓穆兄會並迫使穆爾西政權下台後，沙特、阿聯酋和科威特立即對埃及軍方的行動表示支持，並宣布分別向埃及提供50億美元、40億美元和30億美元援助。2013年10月，埃及與阿聯酋簽署一項發展援助協議，即阿聯酋向埃及提供29億美元援助，用於25座小麥簡倉、100所學校和79處醫療保健中心。2014年初，沙特和阿聯酋承諾再向埃及提供40億美元贈款和貸款。除逐步兌現援助承諾外，沙特與埃及開始強化反恐合作，阿聯酋則在2014年3月與埃及舉行聯合軍演。與此同時，卡達與埃及新政府的關係迅速惡化，半島電視台駐開羅辦事處被勒令關閉，2013年9月，埃及新政府將卡達在埃及穆爾西政府時期存入埃及中央銀行的20億美元贈款，退還給卡達。

海灣君主國對埃及的穿梭援助，可見它們在埃及影響力此消彼長的變化。利用對外援助和半島電視台的宣傳活動，卡達在穆爾西時期的埃及建立起較大影響力。穆爾西政府於2013年7月被廢黜後，沙特聯合科威特和阿聯酋，趁機擴展其在埃及的影響力，它們為此提供的援助具有「一箭雙鵰」的作用：抵制伊朗影響；逆轉與卡達競爭的不利局面。在美國國內因埃及軍事政變著手中斷對埃及的援助時，沙特外交大臣沙特·艾爾-費薩爾（Saudal-Faisal）堅稱，如果美國停止對埃及援助，沙特和其他海灣君主國（科威特、阿聯酋）會以對外援助及時填補因此產生的空缺，表達三國聯合以對外援助支持埃及軍方舉動的決心，而此類援助更多地具有分別抵制、削弱伊朗和卡達在埃及影響力，從而擴展自己在埃及影響的戰略動因。

其三，海灣君主國對敘利亞反對派的援助，緣於與伊朗的競爭。沙特、科威特和阿聯酋與卡達在中東地區影響力的爭奪中雖存在競爭關係，但這4個海灣君主國對敘利亞內戰的干預有著相同的目標，即推翻敘利亞巴沙爾政權，遏制伊朗的地區影響力。海灣君主國在敘利亞面臨的主要競爭對手是伊朗。伊朗-敘利亞-黎巴嫩真主黨軸心是伊朗在中東阿拉伯世界發揮其影響力的重要支柱，如果巴沙爾政權垮台，伊朗不但將失去敘利亞這一重要盟友，其對黎巴嫩真主黨的援助也難以有效實施，這也將意味著伊朗-敘利亞-黎巴嫩真主黨軸心崩潰。因此，海灣國家致力於以資金和武器支持與敘政府軍作戰的各色武裝團體。

與伊朗主要通過革命衛隊下屬的「聖城軍」為敘利亞政府軍提供指導甚至直接參与作戰方式不同，以沙特為首的海灣君主國除向敘利亞難民提供人道主義援助外（海灣君主國在2013年承諾提供15億美元，卡達和沙特於2014年分別承諾提供6億美元），積極干預敘利亞內戰，通過提供資金，在美、英等西方國家協調下採購武器，再經敘利亞鄰國土耳其和約旦輸送到敘利亞反對派手中，以抵消伊朗直接派遣海外干預部隊所具有的優勢。2011年2月，卡達首相哈默德·本·賈西米·艾爾-塔尼（Hamad bin Jassim al-Thani）聲稱：卡達和其他海灣君主國將竭盡所能，幫助敘利亞反對派，包括向他們提供武器；沙特外交大臣沙特·艾爾-費薩爾隨後指出，「武裝敘利亞反對派是（海灣君主國）的責任」。沙特等海灣君主國期望通過對敘利亞反對派的援助，抵制伊朗在敘利亞的影響，以擴展本國在敘利亞的影響，服務於其擴展地區影響力的戰略目標。

由此可見，中東變局引發該地區新一輪地緣政治競爭，對外援助成為海灣君主國參與這場競爭的重要工具。但此類戰略性對外援助是否或在多大程度上有助於擴展海灣君主國在突尼西亞、埃及和敘利亞的影響力尚值得觀察。影響力的建立、擴展和深化是一種長期演進的過程，而海灣君主國對突尼西亞和埃及提供的援助也需要經過一定時期才能兌現或產生作用。更為重要的是，突尼西亞和埃及在接受海灣君主國援助的同時，也接受美國、歐盟和其他國際多邊機構援助，換言之，海灣君主國以援助在突尼西亞和埃及贏得影響力的戰略面臨美國等西方國家類似戰略的競爭，其結果目前難以預料，比較肯定的是，海灣君主國公開宣布向突尼西亞和埃及對外援助，至少在短時期內有助於加強中東地區內部海灣君主國與地中海沿岸國家突尼西亞和埃及的政治、經濟聯繫。在敘利亞，海灣國家「戰略性對外援助」的有效性首先取決於此類援助能否幫助敘利亞反對派在敘利亞內戰中佔得先機，敘利亞內戰的膠著狀態為評判海灣君主國對敘利亞反對派援助的有效性增加了難度，但有一點可以肯定，海灣君主國為敘利亞反對派提供援助，其短期效果則是促成敘利亞內戰白熱化。

結 語

中東變局業已引發該地區新一輪的地緣政治衝突。在海灣君主國看來，中東變局爆發之初的民眾抗議活動對其政權穩定構成威脅，其對外政策以應對危機、防止「革命」蔓延到本國為目標。它們通過對外援助，支持友好國家或君主制國家政權，這種「生存性援助」的動因在於應對危機、維持政權穩定。隨著中東變局給該地區帶來深刻的政治、經濟和社會變化，海灣君主國從轉型或內戰國家的亂局中看到擴展其地區影響的機會，除在突尼西亞外，海灣君主國在埃及和敘利亞擴展影響的努力均遭遇伊朗競爭，而且在埃及，海灣君主國之間——沙特、科威特和阿聯酋與卡達之間——也為爭奪影響力而展開競爭，在這場爭奪地區影響力的競爭中，對外援助成為海灣君主國的重要工具，此類著眼於長期對外戰略目標的「戰略性對外援助」，其動因在於擴展或競爭地區影響力。在中東變局引發的地緣政治衝突背景下，海灣君主國在中東地區的對外援助動因有其鮮明的利己主義或現實主義色彩，呈現出一些新的特點，這些特點對於考察未來一段時期海灣君主國在西亞北非地區的對外援助，具有一定啟迪意義。

首先，無論提供「生存性援助」或「戰略性援助」，海灣君主國尤其是沙特、科威特和阿聯酋，更多地持相同立場或以「同一聲音」說話。除面對共同的「生存」威脅外，這很大程度上反映了中東變局後該地區的地緣政治現實，即：沙特-伊朗競爭日益成為該地區國際關係的主線，為對抗以伊朗為核心的伊朗-敘利亞-黎巴嫩真主黨軸心，沙特、科威特和阿聯酋日益加強合作。儘管卡達與沙特、科威特和阿聯酋在對待埃及穆兄會問題上存在分歧，並因此一度在埃及存在競爭關係，但就抵制伊朗在中東地區的影響而言，卡達的立場與沙特、科威特和阿聯酋並無差異。隨著沙特-伊朗競爭日益加劇，海灣4個君主國會在抵制伊朗的地區影響力方面採取更加合作的立場。2016年1月，由沙特與伊朗斷交引發的科威特、巴林、阿聯酋等國的連鎖反應也印證了這一點。

其次，在美國逐步減少對中東事務進行直接干預的情況下，海灣君主國會更多地依靠自身力量參與地區競爭，而對外援助則是這些國家可資借用的重要競爭手段。因此，從發展趨勢上看，海灣君主國會更多地借用戰略性對外援助，但援助規模取決於諸多因素。除受油價因素影響外，敘利亞和葉門內戰前景也會在很大程度上影響海灣君主國的對外援助規模。敘利亞和葉門內戰久拖不決會逐步加重海灣君主國財政負擔，使其對外援助尤其是在中東地區的戰略性對外援助難以大規模維持。

再次，無論是應對危機、維持政權穩定的「生存性援助」，還是旨在擴展或爭奪地區影響力的「戰略性援助」，在應對中東變局引發的地緣政治衝突時，對外援助只是海灣君主國藉助的手段之一，外交、文化甚至軍事手段與對外援助的並用，成為海灣君主國近期積极參与地區事務的重要特徵。隨著海灣君主國與伊朗-敘利亞-黎巴嫩真主黨戰略競爭的加劇，海灣君主國會更加重視其他手段的作用，且會進一步強調其他手段與外援的配合。沙特近期在葉門的軍事行動表明，以沙特為首的海灣君主國不會滿足於單純靠對外援助參與地區競爭。

最後，為應對中東變局引發的地緣政治競爭，海灣君主國除向有關國家政府提供援助外，還向非國家行為體提供援助，如卡達對突尼西亞伊斯蘭復興運動黨的資助、沙特向突尼西亞某些原教旨主義團體的資助，以及海灣君主國——尤其是沙特和卡達——對敘利亞反對派的資助和武器供應，此類援助就援助對象和援助內容而言，超出一般意義上的發展援助的範疇。隨著海灣君主國與伊朗-敘利亞-黎巴嫩真主黨競爭的加劇，這種以非國家行為體為援助對象、以武器供應或政黨資助為內容的援助在海灣君主國對外援助中的比例會進一步上升。

（原文請參見《西亞非洲》2016年第1期）