個稅法僅14條 規範性文件卻有158件

□法制網記者萬靜

全國人大財政經濟委員會副主任委員郝如玉,近日在「中國稅法論壇」上披露,我國現行稅收立法,全國人大審議立法的只有三個,其他大多都是國務院及相關部委發布的條例、規定,稅收行政法規、規章比重過大。對此,業界普遍認為,作為基本經濟制度之一的稅收制度應該以法律的形式體現,這在各國都是基本的做法,具體到我國,則是應該由全國人大及人大常委會進行稅收基本法的立法,因此稅收領域長期授權立法的做法需要扭轉。

25個稅種中稅收法律只佔15%

我國現行稅收方面的法律規範,由人大立法機關制定的只有寥寥幾部,絕大多數為行政機關制定。

據中央財經大學法學院教授甘功仁介紹,自1980年至今,作為稅收基本法律由全國人大制定的只有兩部。一部是1980年9月通過的《中華人民共和國個人所得稅法》,另一部是1991年4月通過的《中華人民共和國外商投資企業和外國企業所得稅法》。而作為一般法律,由全國人大常委會制定的稅收法律只有一部,即1992年9月通過的《中華人民共和國稅收徵收管理法》,隨後於1995年和2001年分別作了修改。

更多的稅收立法是以行政法規、規章的模式出現。甘功仁介紹,在1994年我國實行分稅制財政管理體制改革以前,在我國全部稅收立法中,全國人大及其常委會制定的稅收法律僅佔10%左右,其他的近80%為國務院所制定,另有約10%的行政規章則為財政部、稅務總局、海關總署所制定。實行分稅稅制改革後,我國共有25個稅種、23個稅收法律規範性文件出台,其中經全國人大及其常委會制定的稅收法律也只佔15.2%,而國務院及有關行政主管部門制定的稅收行政法規、規章則佔到84.8%。

甘功仁認為,政府制定過量的稅收行政法規、規章,集立法、執行、監督於一身,在全國人大的監督權、撤銷權不能充分有效運用,司法審查權又極其有限的情況下,可能會引起諸多爭議問題。

涉稅規章最長1年才到達縣區

北京大學法學院教授劉劍文介紹,自1994年始,我國實行分稅制財政管理體制。從橫向看,稅務機構自省級以下(含省級)分設為國家稅務局系統和地方稅務局系統。國家稅務局系統實行垂直管理,地方稅務局系統則實行省以下垂直管理。從縱向看,我國稅務機構設置與現行行政管理體制基本一致,即國家稅務總局、省級稅務局、市級稅務局、(市)縣區級稅務局和稅務所。由於國務院在實行分稅制時強調:中央稅、共享稅收以及地方稅的立法權都要集中在中央,以保持中央政令統一,維護全國統一市場和企業平等競爭。但是當時推行新稅制時相當倉促,致使新稅制操作性不強,以至於不得不由國家稅務總局或國家稅務總局聯合財政部,發文對新稅制進行大量補充。

劉劍文指出,時至今日,這種現象依然存在,形成了中國特色的「補丁稅法」。由於我國稅務機構設置達五級之多,故最高稅務機關制定的涉稅規章和涉稅規範性文件到達主要執行機關——(市)縣區級稅務局及下屬稅務所時,短則1月有餘,長則達1年之久。這就在客觀上決定了我國稅收執法中普遍存在著追溯執行的可能。

個稅法立法粗疏征管難度最大

現行稅收實體法兜底條款偏多,表述不清,而兜底條款又均授權行政機關解釋確定,這種現象一直是法律業界質疑較多的問題之一。

中國政法大學教授施正文向記者介紹,隨著我國經濟的發展和公民生活水平的提高,個人所得稅在整個稅收收入中所佔的比重在逐年擴大。該稅種已成為現階段我國納稅人最多的稅種,同時也是征管難度最大、稅款流失最為普遍的稅種之一。究其原因,與個人所得稅法立法粗疏不無關係。該法僅區區14條、1500餘字。其中主要構成要素的課稅對象、免稅對象、法定減征情形都規定了兜底條款,並明文規定由行政機關解釋確定。

除此之外,對直接影響稅負的扣除標、征繳方式也規定由行政機關解釋明確。據粗略統計,僅1994年1月至1998年10月,財政部、國家稅務總局及某地方地稅局制定的關於個稅方面的規範性文件就達158件,約16萬餘字。由此可見,我國現行稅收實體法規範之粗疏。這一現象的存在,造成了我國現行稅收實體法規範不解釋幾乎無法據之執行的局面。

長官意識致隨意立法穩定性差

業內專家普遍認為,我國現行稅收法律規範的法律層級總體較低,影響稅法的實施效力。法律必須具有權威性,才能得到切實的遵守和執行。

全國人大預工委法案室副主任張永志認為,按照我國憲法規定,全國人大及其常委會具有崇高的地位,行政機關、司法機關及軍事機關都由其產生,對其負責,受其監督。由全國人大及其常委會立法,可以從立法主體上保證法律的權威性,有利於發揮國家強制力對稅法實施的保障作用。只有最高國家權力機關才有領導、指揮、監督國家強制力的職權,有利於統攝國家行政機關、司法機關和其他國家機關相互協調配合,共同負責實施稅法。如果主要以行政機關作為立法主體,在上述諸方面必將大打折扣。

施正文分析認為,由於行政機關立法程序比較簡單,加之我國封建文化底蘊濃厚,這種文化底蘊將自覺或不自覺地影響人們的行為及思維方式。在這種情況下,極易產生長官意識而導致隨意立法,從而使所立之法穩定性差,且很難博得社會的認同,增加了執法的難度和成本。特別是財政部和國家稅務總局的立法,集稅收立法、稅收執法和稅金的使用者為一體,這就決定了其關注更多的只能是自身職能的需要。