【專題】朱福惠|國家監察體制之憲法史觀察 ——兼論監察委員會制度的時代特徵

國家監察體制之憲法史觀察　　——兼論監察委員會制度的時代特徵　　作者：朱福惠，廈門大學法學院教授、博導　　來源：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期。　　內容摘要:　　2016年12月25日，全國人民代表大會常務委員會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（下文簡稱試點決定）頒布實施以來，學術界和實務界圍繞國家監察委員會的性質、地位、組織、職權和體制等問題展開了學術討論和爭鳴。由於監察體制是監察制度的核心，不同的監察體制形成不同的監察制度，因此，為了深入理解國家監察委員會的職能和特徵，有必要討論監察委員會體制在我國監察史上的地位及其對當下中國憲制的影響。本文從憲法史的角度觀察我國近代以來特別是建國以來監察體制的變化和發展，認為我國的監察體制經歷了從古代的監察御史體制到近代監察院體制再到建國以來的行政監察體制的演變，其主要特點是設置專門的監察機構糾舉官員的違法失職和貪腐行為，形成世界法制史上獨一無二的獨立監察體制和監察文化。在此基礎上，通過比較國家監察委員會與以往監察機構的異同，認為國家監察委員會是一種新型的獨立監察體制，其憲法地位、組織架構和權力行使方式具有鮮明的時代特徵。　　監察一詞為中國政制之專門概念，在不同的監察體制下，由於監察權的範圍不同，監察機構的地位不同，因此，監察權的意涵也存在區別。近代憲法意義上的監察權，本質上是憲法監督權的一部分，特指通過監察機構調查、糾舉、彈劾和建議處分公職人員的權力。所謂憲法監督權是指根據憲法和法律規定的程序和許可權監督國家機關及其公職人員的權力，所以，監督權的範圍極為廣泛，凡國家機關根據憲法和法律的規定行使對國家機關及其公職人員的監督和制約權均屬於憲法上監督權的範疇。而監察權之範圍通常包括公職人員的失職和違法行為、貪污和腐敗行為、不良行政行為的調查與處置，其職權主要包括對監察對象的調查、彈劾、審計、建議處分或者發動刑事追訴等。所以，監察權是具體意義上的憲法監督權。我國國家監察委員會的監察權主要包括反腐敗和監督執法權兩種，屬於獨立意義上的監察權。此種監察體制是在吸收了我國傳統監察文化的有益經驗並借鑒域外監察制度的某些做法的基礎上，通過改革現行行政監察體制發展而來。　　一、 中國近代獨立監察體制的形成及其法文化傳統　　（一） 古代中國的監察御史體制　　中國近代監察制度繼承了中國古代監察文化傳統。中國封建社會建立了以皇權為核心的政治制度，維護皇權、確立皇帝對國家的有效統治是封建政治之根基。為了實現對社會的管控，歷朝統治者均特別重視各級各類官員之選擇，同時也建立了極為嚴格的監察制度。由於中國封建社會歷史悠久，專制權力的擴張導致官吏腐敗現象極為普遍，嚴重時甚至裹脅皇室成員共同腐敗。為維護大一統政權的長治久安，中國曆朝統治者非常注重懲治官吏之違法和貪腐行為，建立獨立的監察機構嚴格監督官吏。所以，中國古代的監察權具有獨立地位，監察機構具有較高的權威，並且在長期的政治實踐中形成具有中國法特徵的傳統監察文化。　　中國古代監察制度萌芽於先秦,形成於秦漢,至隋唐而穩固,宋元明清日臻完備。秦朝即設立聽命於皇帝的御史大夫作為糾察百官之最高監察官員。漢承秦制，在中央機構中設置御史台作為監察百官之機構，明朝以前，中國曆朝均設立御史台作為監察機構，以御史大夫為最高監察官員。唐代監察制度極為完備,中央監察機構分為兩部分,一部分是御史台系統，負責監察百官之違法與失職行為；另一部分是言諫系統，負責直接告發官員的違法失職或者腐敗行為。宋代將此兩套系統整合，實行台諫合一。明清兩朝均設置都察院為最高監察機構，並且最終實現中央監察機構與地方監察機構的統一（金太軍，2005：11）。在中國古代封建君主專制統治時期，由於國家幅員遼闊，在專制權力下，各級官吏濫用權力、魚肉百姓、貪污腐化的空間較大。為了維護皇權，歷朝君主都非常重視專門監察機構的設置和運作，試圖通過監察官員的糾察和彈劾，防止並打擊官吏的貪腐和不法行為。　　經過長期的嬗變,中國古代監察制度形成了監察機構獨立化、監察官員選拔制度化、監察方式多樣化、監察制度法律化等特點（張國安，2009：2）。具體來說，中國古代監察體制有下列特質：第一，監察機構獨立並專門化。監察機構不屬於六部之列，直接由皇帝任命，向皇帝負責。監察機構獨立行使監察權，不受其他機構的干涉。第二，監察對象廣泛。中央政府和地方政府之各級官員均屬於御史監察之對象，御史有時也對皇帝之行為和決策提出批評和建議。第三，監察範圍包括官員之違法失職、犯罪、貪污受賄、欺壓人民等行為，凡官員之違法與不良行為，均屬於監察之範圍。第四，監察機構實行垂直領導，監察官員權力較大。所以，古代的監察御史制度雖然存在諸多弊端，但在封建專制制度下,仍然具有一定的監督效果，「使官吏的腐敗速度與皇權的濫用受到一定控制。延續二千多年的御史諫官監察系統,是中國古代王朝官吏制度的重大創造與重要歷史經驗」（謝元魯，2004：3）。　　古代監察體制在某種程度上適應當時中國社會的政治和文化傳統，在缺乏民主機制的古代社會，官員的權力不受人民的約束，如果沒有監察機構的嚴格監督，官員之腐化將會快速蔓延，嚴重威脅皇權統治。因此，皇帝賦予監察御史以較大之監督權，在一定程度上抑制了官員的違法和貪腐行為。但是，古代監察機構的監督權必須藉助皇帝之威權，其獨立性依賴於皇帝對御史的重視和信任，在皇帝親民和勤政之時，御史就能夠發揮監察作用；當皇帝腐敗無能時，御史不僅得不到皇帝的支持，而且還會受到冷遇甚至排擠打擊，無法發揮糾察與彈劾之職能。所以，古代監察御史雖然位高權重，但不能從根本上阻止官員的違法亂紀和貪污腐敗行為，最終不能挽救專制王朝的滅亡。　　（二） 南京國民政府監察院體制對傳統監察文化的繼受　　近代憲法制度確立後，西方國家根據分權與制衡的原則，建立了議會監督其他國家機關及其公職人員的體制。在代議制民主下，議會是民選機構，代表民意，議會監督行政和司法機關具有權威性，且為立法制約行政和司法所必需。議會不僅是立法機關，而且也是行使國家監察權的機關，議會通過任免權、彈劾權等追究違法和失職官員的法律責任。瑞典是議會監察體制的典型國家，為了有效行使監察權，在十九世紀初即設置議會監察專員制度，議會監察專員是議會行使監察權的專門機構，監察專員監督的對象是中央和地方政府的行政官員、法官、檢察官和下級軍官，但不能監督各級議會議員以及議會工作人員，根據法律，議會監察專員擁有調查、視察、建議和起訴權。由於行政權具有主動性和侵略性的特點，而且行政機關行使權力的範圍極為廣泛，公職人員數量龐大，而且行政官員貪污腐敗現象嚴重，不良和違法行政行為引起社會公眾的不滿。因此，有些國家借鑒瑞典議會監察體制的優點，在議會設置專門針對行政機關及其官員的行政監察專員制度，形成議會行政監察專員體制。丹麥1953年憲法設立議會行政監察專員，英國於1967年設立議會行政監察專員，法國於1973年設立行政調解專員制度。　　民國初期，受民主、法治和分權思想的影響，《臨時約法》和《中華民國國會組織法》試圖設置議會監察制度，將監督政府官員的權力主要賦予議會，但議會監察的對象主要是政府高級官員與法官，本質上體現為一種監督權。在議會監察權的基礎上，設置專門的行政監察機構，將監察許可權縮為行政監察權，屬於行政權的一部分。民初的議會監察體制因政治混亂，政權更迭頻繁而沒有發揮實際作用。　　南京國民政府時期最終確立了具有中國監察文化傳統的監察體制，憲法將國家權力分為立法、行政、司法、考試和監察五權，監察權為獨立的權力並且由專門監察機關——監察院執掌。此種監察權和監察機構設置的理論基礎，來自孫中山先生的五權憲法和權能分立理論，孫中山先生認為，中國的民主共和制政體首先應當吸收西方三權分立與制衡的做法，立法、行政和司法三權獨立，同時，根據中國的文化傳統以及政制經驗，將考試權和監察權作為獨立的權力由考試院和監察院分別行使。「考選制和糾察制本是我中國固有的兩大優良制度，但考選制度被惡劣政府所濫用，糾察制度又被長期埋沒而不為所用，這是及可痛惜的。我期望在我們共和政治中復活這些優良制度，分立五權，創立各國至今所未有的政治學說，創建破天荒的政體，以使各機關能充分發揮他們的效能（孫中山，1985：320）。孫中山先生認為，西方國家的監察權由議會行使，在實踐中「議會行使監察權議會身兼立法、監察兩大權力，但側重於立法，實際上並不能很好地履行行政監察職能，尤其不能監控廣大的中下層官員，再者，議會往往會擅用監察權來干擾行政。可見，在對中國古代和西方監察制度進行批判的基礎上，孫中山特彆強調設置獨立監察院的必要性。同時，在國家的權力構成上，立法、行政和司法三機關主要用於「治事」，而考試、監察兩機關主要用於「治人」，兩者分開，才能真正實現相互監督。1925年，廣州國民政府頒布《國民政府監察院組織法》，首次規定監察院為國民政府的最高監察機構。1928年，南京國民政府根據《訓政綱領》和《中華民國國民政府組織法》正式將監察權作為五權之一，並且規定監察院行使監察權。監察院主要負責對國家機關官員的違法和失職行為的監督。其職權主要有：審計權，在監察院下設審計部，監督行政部門的收支合法性；調查權，監察院行使彈劾、糾舉、糾正、同意和審計等權力時，對官員的違法和失職行為可以進行調查；彈劾權，是監察院對一切公務人員，包括中央及地方公務人員、司法院與考試院人員、總統與副總統、公務員因違法或失職而提出控訴的權力；糾舉權，監察院對違法或失職行為的公務員，提請其主管或其上級長官進行撤職或者行政處分；同意權，司法院院長、副院長、大法官，以及考試院院長、副院長和考試委員的任命，須經監察院同意後方能任命（姚秀蘭，2012：2）。南京國民政府監察權之設置及其運行僅僅發揮了有限的監督作用，由於長期處於戰亂狀態，加上特殊的政治體制，使得監察院不能充分有效地行使監察權。　　南京國民政府時期的監察院體制在中國監察文化傳統中具有重要地位：第一，監察院體制體現分權與權力制約原理，將監察權置於國家權力分立的基礎之上，具有近代憲制的一般法律特徵；同時繼承並發展了中國古代監察文化傳統，監察機構處於與立法、行政、司法同等的憲法地位。第二，監察權獨立，與立法、行政、司法、考試權平行，使監察權與一般意義上的監督權分開，成為憲法上的獨立權力；行使監察權的機構為五院之一，構成憲法上的獨立機構。這在中外憲法史上是獨一無二的制度。第三，監察機構之監察對象與範圍極為廣泛，監察院對包括總統在內的一切國家機關及其公職人員均有監察權；監察院對公務員的違法失職行為有權進行調查並採取相應的措施，但監察院機構主要通過彈劾和行政處分建議權來處置違法失職之官員，如果發現官員犯罪，應當由司法機關追究刑事責任。第四，審計權。近代西方國家的審計權由議會行使，現代審計機構的獨立性增強，但是仍然由議會控制。南京國民政府時期的監察機構行使審計權，將審計權作為監察權的一部分。　　近代中國政治制度之設計並沒有照搬西方國家的議會監察體制，除民國初期短暫建立議會監察體制外，民國時期主要還是實行獨立監察體制。該體制繼承古代監察機構獨立的傳統，同時也借鑒了外國的權力制約機制。其根本點在於，近代中國有非常發達的官僚制度，官員權力極大，貪腐空間較大，朝代之更迭無不起因於官場腐敗與黑暗。因此，中國自古以來就重視吏治，建立獨立監察機構並且賦予其整肅貪官之權，成為符合中國政治實踐的法文化傳統。然而，民國時期的獨立監察體制受到當時專制政治的影響，監察機構無力處置高級官員的貪污賄賂行為，雖然監察院之法律地位崇高，仍難以發揮作用。　　二、 建國初期我國行政監察體制的確立　　在革命根據地時期，中國共產黨及其領導下的政府即極為重視監察工作。不僅黨內設立監察機構，政府也同時設立專門監察機構。1941年《陝甘寧邊區施政綱領》第八條規定，邊區政府應當「厲行廉潔政治，嚴懲公務人員之貪污行為，禁止任何公務人員假公濟私之行為」。《陝甘寧邊區政紀總則草案》規定，監督及彈劾邊區各級政府、司法機關之公務人員。1948年,華北人民政府設立了專門的人民監察院，對政府機關及其工作人員進行監督（鄭傳坤，1992：1）。1949年新中國的建立至1959年，是我國行政監察體制的形成階段，監察部作為專門行政監察機構行使監察權。　　（一） 設立監察部作為行政監察機構　　1949年中華人民共和國成立至1954年憲法頒布實施期間，中央人民政府設立人民監察機關專門行使行政監察權。縣級以上各級人民政府均設置專門監察機關，形成行政監察體系。1949年9月《中國人民政治協商會議共同綱領》（下文簡稱《共同綱領》）第十九條規定：在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，並糾舉其中之違法失職的機關和人員。人民和人民團體有權向人民監察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為。1949年9月《中央人民政府組織法》第十八條規定，政務院設立人民監察委員會，負責監察政府機關和公務人員是否履行職責。1950年10月批准試行《中央人民政府人民監察委員會組織條例》，1951年政務院公布了《大行政區人民政府(軍政委員會)人民監察委員會試行組織通則》、《省(行署、市)人民政府人民監察委員會試行組織通則》，分別規定了地方各級人民監察委員會的職權、機構及其上下級關係（盧建平，1992：3）。人民監察委員會成立後，依法行使監察職權，對於違法失職之機關和人員予以糾舉，產生了積極的監督作用。　　1954年憲法基本上沿用《共同綱領》的制度安排，1954年國務院組織法設立監察部作為專門行政監察機構。監察部在組織架構、職權範圍和監察程序上與人民監察委員會相比有較大的區別，主要是監察對象和範圍擴展至國家行政機關及其國營和合作企業。1955年11月2日國務院常務會議批准發布《監察部組織簡則》，該《簡則》規定，監察部對國務院各部門、地方各級國家行政機關，國營企業、公私合營企業，合作社實施監督。其主要職能是檢查國務院各部門、地方各級人民政府及其工作人員是否正確執行法律、法規和政策；受理公民對違反紀律的國家行政機關、國營企業及其工作人員的控告和國家行政機關工作人員不服紀律處分的申訴，並審議國務院任命人員的紀律處分事項。為了履行上述職權，有權調閱必要的決議，命令、案卷和索取有關資料；有權對監督對象進行檢查；有權對國家資財的使用、支付可以實行事先審查，通知被審查單位停止使用和支付；有權向被檢查部門提出改進工作的建議。監察部對國家行政機關工作人員違反紀律的，建議其主管部門紀律處分；對於損害國家財產的，督促其主管部門依法令其賠償；對於有犯罪事實的，應將案件移送人民檢察院處理。除此之外，國務院和監察部還發布了諸多法規和規章，對監察部的工作程序作出明確規定，然而，由於受極左思潮影響，憲法和法律的實施受阻，社會主義民主和法制建設受到嚴重破壞。1959年4月,第二屆全國人大第一次會議通過了撤銷監察部的決議，我國行政監察機構的組織和活動被迫終止。　　（二） 人民檢察院實際上行使部分監察權　　根據監察權的一般理論，凡對國家機關及其公職人員的違法失職行為進行調查和處置的權力均屬於監察權的範圍。在我國的行政監察體制中，憲法和法律明確監察部為行使監察權的機構。但從1954年人民檢察院組織法的規定來看，我國檢察院對國家公職人員的執法監督具有監察權的性質，因此，應當屬於廣義監察權的範圍。　　1949年9月《中央人民政府組織法》和1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》均規定，最高人民檢察署是國家的檢察機關；最高人民檢察署對政府機關、公務人員和全國國民之嚴格遵守法律，負最高之檢察責任。除此之外，檢察機關監督全國監所及勞動改造機構之合法性。1954年9月頒布的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定，對於公安機關的偵查活動是否合法，實行監督，對於刑事案件判決的執行和勞動改造機關的活動是否合法，實行監督。　　（三） 行政監察體制產生的原因及其制度特徵　　我國的行政監察體制既不同於西方國家的議會監察體制，也不同於社會主義國家檢察監督體制，而是在吸收中國傳統監察文化有益經驗的基礎上，確立了獨立的行政監察體制。我國建國後採取行政監察體制的原因有：第一，我國的政治制度和社會制度決定實行行政監察體制比較適當。我國國家權力機關是各級人民代表大會，縣級以上人民代表大會有權行使人事任免權、財政監督權、重大事項決定權和質問權，這些監督權的對象是行政機關、檢察機關、審判機關及其組成人員，因此，對檢察機關和審判機關的監督權已經由人大來行使，沒有必要在人大之下設立獨立監察機關。第二，我國實行生產資料社會主義公有制，國營、集體企業的工作人員均由行政機關任命產生，因此，行政機關不僅權力較大，而且主要由行政機關及其任命的公職人員管理經濟和社會事務，必須設立專門的行政監察機構，以防止其濫用權力。第三，我國是具有行政優越傳統的國家，在建國初期特定歷史條件下，行政機關及其公職人員擁有較大的權力，行政機關的實際地位高於兩院，因此，監督行政權的行使不僅是行政體制的內生性要求，也是黨紀政紀監督的重點。　　1.監察權隸屬於行政權　　在行政監察體制下，監察權的獨立性和行政權屬性是其基本特徵。新中國建立後，實行人民代表大會制度，1954年憲法確認人民代表大會制度是我國的民主政治制度，因此，人民代表大會行使對行政機關和司法機關的人事任免權、質問權、重大問題決定權等，這些職權是代表機關的一般法律監督權。西方國家的議會行政監察專員通過調查、審計和受理控告發現線索，依託議會的任命權、彈劾權和特別調查權監督政府官員。因此，西方國家議會監察權的實質是對其他國家機關的監督權，議會監察專員是將議會監督權的一部分作為監察權由隸屬於議會的專門機關來行使。我國的行政監察體制是社會主義憲制的重要組成部分，監察權不屬於人民代表大會的職權，監察機構從屬於人民政府，是行政機關自我約束和監督機制的組成部分。　　2.行政監察機構是獨立行使監察權的機構　　我國的行政監察機構雖然隸屬於本級人民政府，是本級人民政府的職能部門，但該機構獨立於其他行政職能部門，而且監察機構行使調查和處置權，不受其他職能部門的干涉，屬於具有獨立執法地位的行政機關。根據法律的規定，行政監察機關行使審計權，檢查國務院各部門、地方各級國家行政機關、國營企業執行國民經濟計劃和國家預算中存在的重大問題，並對機關、企業的國家資財的收支、使用、保管、核算情況進行監督。審計監察是監察權的重要組成部分，審計不僅可以規範財政收支行為，還可以通過財政支出之監督，發現貪污、受賄等嚴重犯罪行為，因此，審計權作為監察權的一部分，表明監察機關具有較高的獨立地位和較大的監督權。　　3.人民檢察院的監督是行政監察體制的補充　　人民檢察院對國家機關及其公職人員的守法和執法活動進行合法性監督。1954年人民檢察院組織法規定，人民檢察院對國家機關及其公職人員是否遵守法律、法令和政策進行監督，此種守法監督是一般法律監督權的體現，不屬於廣義的監察。但人民檢察院對偵查機關和勞動改造機關的合法性監督則屬於國家監察職能，人民檢察院行使的權力具有行政權的性質，主要是行政權的運用。同時，人民檢察院的監督對象主要是行政執法機關及其工作人員，因此，人民檢察院的監督是行政監察體制的補充。　　4.黨的紀律檢查機關與行政監察機關共同行使監察權　　中國共產黨作為執政黨，對國家事務實行政治、組織領導，同時制定政策方針，領導國家機關的工作，國家機關的主要領導人及公職人員多數為中國共產黨黨員，由於黨對國家機關的領導地位，因此對黨員和黨員領導幹部的監督權應由黨的機關來行使，這樣才能具有權威性和實效性，這是中國政治體制決定的。在歷史上，黨的監察機構是紀律檢查機關的前身，黨的監察委員會和紀律檢查委員會在名稱上交替使用。1927年，中共五大建立中央監察委員會作為紀律檢查機構，1945年，黨的七大設立中央和地方監察委員會。1949年11月，中共中央通過成立中央及各級黨的紀律檢查委員會決定。1955年3月，中國共產黨全國代表會議決定恢復成立黨的中央和地方監察委員會，代替各級黨的紀律檢查委員會。1962年9月，中共八屆十中全會通過決定加強黨的監察機關，擴大了中共中央監察委員會的名額。1969年4月，中國共產黨第九次全國代表大會撤銷了中央監察委員會。黨的監察委員會體制促使黨的中央委員會和監察委員會分別設立，黨的監察委員會主要根據黨章和黨規對黨員和領導幹部是否遵守黨的紀律和政治紀律進行監督，本質上是行政監察體制的一部分。　　三、 改革開放以來我國行政監察體制的深化與改革　　1979年至今，我國仍然沿用行政監察體制，是行政監察體制的深化與改革階段，其表現形式是行政監察機構與黨的紀檢機構合署辦公並共同行使監察權。　　（一） 行政監察機構的獨立性加強　　1982年憲法恢復了行政監察機關的設置。1986年,全國人大常委會作出了《關於設立中華人民共和國監察部的決定》，1987年8月國務院發布《關於在縣以上地方各級人民政府設立行政監察機關的通知》。對行政監察機關的領導體制、監察對象和職權等作出了明確規定。1990年國務院頒布了《中華人民共和國行政監察條例》，1997年全國人大常委會通過了《中華人民共和國監察法》（2010年修改），該法規定，行政監察機關獨立行使監察權，為保障行政監察機關的獨立性，監察法將行政監察的對象定位為行政機關公務員以及行政機關任命的其他人員；行政監察的範圍不斷擴大，包括違反法律、法規和行政紀律的行為，執法、廉政和效能情況，遵守和執行法律、法規、人民政府的決定和命令的情況等；行政監察措施多樣化、程序化和法治化，包括調查和查閱相關材料，責令被監察機關及其人員停止違法、違紀行為，責令違法違紀人員在指定的時間和地點作出解釋和說明，建議停止違法違紀人員的職務；有權提請人民法院作出保全措施或者凍結存款；有權依法作出對被監察對象的停職、辭職等處分的監察建議。　　（二） 審計機關與監察機關分離　　審計權被視為嚴格意義上的監察權，在議會監察體制的國家，審計權作為監察權由議會行使。我國建國初期的行政監察體制，審計權由監察部行使，實行審計與監察合一。1982年憲法規定國務院設立審計機構，1983年正式成立了由國務院總理直接領導的審計署,同時在縣級以上(包括縣級)的各級人民政府企事業單位設立了審計機關，從而實現審計與監察分離。審計機關隸屬於國務院，是依法獨立行使審計監督的機關，與監察部的法律地位平等，國務院審計署在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。1988年國務院頒布《中華人民共和國審計條例》,對審計機關的職責、任務、許可權和進行審計的活動程序範圍等都作出了明確的規定。1994年全國人大常委會通過《中華人民共和國審計法》（2006年修改），審計法的頒布實施，推動了審計監督的發展。審計法規定，國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有金融機構和企業事業組織的財務收支，以及其他應當接受審計的財政收支、財務收支，應當接受審計監督。審計機關對財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監督。審計機關有權檢查、查詢和調查；有權提請法院凍結存款；有權制止違法的收支行為；有權對違法違紀的直接責任人員作出處分建議，對構成犯罪的移送司法機關處理。審計獨立，事實上擴大了行政監察機關的權力。　　（三） 將貪污賄賂和瀆職納入監察的範圍　　如上文所述，人民檢察院雖然不是行政機關，但其職權具有監督國家機關和公職人員的性質，在實際上履行監察的功能，從性質上來講屬於具有司法性的行政監察權。　　1978年憲法恢復設置人民檢察院。1979年人民檢察院組織法規定人民檢察院是國家的法律監督機關，該法規定人民檢察院對公安機關偵查的合法性、人民法院審判的合法性以及刑事案件判決、裁定的執行和監獄、看守所、勞動改造機關的活動的合法性進行監督。規定人民檢察院依法保障公民對於違法的國家工作人員提出控告的權力。人民檢察院除進行合法性監督外，還根據我國改革開放後貪污賄賂現象日趨嚴重的局面，在人民檢察院設立專門的反貪污賄賂機構，加強了對所有國家機關及其公職人員貪污賄賂、瀆職犯罪的偵查並發起刑事訴訟。1988年，全國人大常委會通過了《關於懲治貪污罪賄賂罪的補充規定》，首次在單行刑法中將貪污賄賂犯罪規定為一類犯罪。最高人民檢察院把打擊貪污賄賂犯罪列為工作重點，1995年11月最高人民檢察院設立反貪污賄賂總局（陳磊，2015：5）。1979年刑事訴訟法擴大人民檢察院的監督範圍，人民檢察院對貪污罪、侵犯公民民主權利罪、瀆職罪立案偵查和提起公訴。1996年刑事訴訟法規定貪污賄賂罪，瀆職罪由人民檢察院立案偵查。不過，國家機關工作人員的貪污賄賂行為，在處置上可以分為調查和提起刑事訴訟兩部分，前者屬於監察權的範疇，後者則屬於司法權的範疇。為了維護經濟秩序，嚴厲懲治貪污腐敗，法律賦予人民檢察院通過偵查、起訴打擊貪污腐敗等職務犯罪行為，這與人民檢察院的地位相符合。　　（四） 行政監察體制改革的特點　　1.行政監察權分散配置　　在改革過程中形成以監察機關為主體、審計和檢察機關行使部分監察權的體制。隨著國家權力在推進改革過程中的作用突顯，國家機關工作人員，尤其是黨政領導幹部的違法失職、貪污賄賂等行為更加嚴重，在缺乏民主監督的前提下，監察機關的監督極為重要。由於監察部的監督權只能在行政機關內部行使，因此其他國家機關工作人員只能由紀檢和檢察機關監督。1988年全國人大決定由人民檢察院對貪污賄賂、瀆職犯罪行使偵查與起訴權，人民檢察院的此種權力可以覆蓋所有國家機關工作人員。監察部在調查處置行政違法失職方面的工作非常繁重，而審計不僅工作面廣、任務重，而且承載各級各類機關、組織和國有企業的財政收支監督，對於違反財經紀律和收支管理規定的違法犯罪行為進行調查與處置。因此，審計機構獨立設置，並且依法獨立行使審計職能。可見，在國家機關層面，雖然行政監察體制沒有發生改變，但通過國家機關的改革，不斷擴大監察範圍和監察對象，審計獨立和人民檢察院行使部分監察權是這一時期的顯著特徵。　　2.黨的紀律檢查委員會與監察部合署辦公，實行紀檢監察一體化　　1977年8月，中國共產黨第十一次全國代表大會通過的《中國共產黨章程》重新恢復設置黨的紀律檢查委員會，行使原屬於黨的監察委員會的職權。1978年12月，中國共產黨十一屆三中全會選舉產生了新的中共中央紀律檢查委員會。1993年1月，黨中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能。並且設立國家預防腐敗局，從事反腐敗之國際合作，紀檢還協調貪污腐敗、瀆職犯罪的偵查與訴訟工作。紀檢監察一體化符合我國的政治制度，由於各級各類國家機關均設立有黨委或者黨組，黨的紀檢工作可以覆蓋所有的黨員領導幹部，從而擴大監察範圍，增強反腐敗的實效。紀檢和監察機關運用「雙規」和「兩指」措施，大力查辦案件，取得了明顯的反腐敗效果。　　四、 國家監察委員會之建構　　（一） 行政監察體制的弊端及改革建議　　建國以來，尤其是1982年憲法實施以來，行政監察體制發揮了較大的監督作用，尤其是紀檢監察合一的工作機制對於貪污腐敗行為具有重要威懾功能，但行政監察體制本身存在諸多弊端，主要有：第一，行政監察體制雖然符合監督分工、各司其職的原則，但是監察力量分散、事權重複、效率不高。人民檢察院對公安機關、監獄和勞動改造機關的監督，主要從刑事訴訟的角度展開，但被監督的對象主要是行政機關，因此屬於行政監察機關的監察範圍。審計機關對財政收支的審計監督，事實上是對行政機關、國有企業和事業單位遵守國家法律、法規和政紀的監督，財政收支和財務支出體現法律法規的遵守與執行情況，同樣屬於行政監察的範圍。這些監察事項由不同的國家機關管轄，必然導致交叉重複，不利於監察權的有效行使。第二，行政監察體制未能有效地實現對所有國家機關及其公職人員的監察。目前，行政監察的範圍主要指向國家行政機關公職人員的違法失職和違紀行為，但對不良行政行為和決策行為缺乏監督。監察的對象應當包括所有國家機關及其公職人員的違法、違紀和失職行為，但是現行行政監察法的監察和審計對象限於行政機關以及行政機關任命的公職人員，國家權力機關、軍隊、政黨和社會團體未能納入監察範圍。第三，行政監察機構的獨立性不夠。雖然《行政監察法》規定監察機關依法行使職權，不受其他行政部門、社會團體和個人的干涉。但由於地方行政監察機關實行雙重領導體制，導致監察機關容易受到本級政府的制約，難以發揮對本級政府和下級政府的監督作用。第四，行政監察機構的職能不完整。一般來說，行政監察權包括審計權，而我國審計機關是與行政監察機關平行的行政機構，其地位高於行政監察機構，根據審計法的規定，審計機關同樣行使調查、處分建議等監察權。同時，行政監察機構主要調查違法和失職行為，對於違反政紀的行為以及不良行政行為缺乏監察能力，所以其監察效果不斷下降。第五，行政監察機關在官員財產申報、政府信息公開、行政決策程序的合法性和合規性方面缺乏有效監督，主要原因是相關立法和制度不夠完善，行政監察程序本身也不合理（蔡樂渭，2006：2）。　　有鑒於此，我國學界提出改革監察制度的建議，雖然這些建議的方案不盡相同，但大多傾向於建立具有獨立性的專門監察機構，明確提出吸收我國傳統監察文化的成果，借鑒外國監察制度的優點，重構我國的監察體制。其改革的方案大致有兩種：一種是學習和借鑒外國行政監察專員制度，在全國人大設立獨立的監察專員，因為我國憲法有關於人大設立特定問題調查委員會的規定，可以作為設立人大監察專員的憲法依據（楊曙光，2006：10）。「人民代表大會是我國的權力機關,代表人民行使國家權力,其他一切國家機關都要接受權力機關的監督。在人民代表大會尤其是全國人民代表大會之下設立行政監察專員,完全符合我國的政治體制」（曾祥華，2006：7）。另有學者提出仿照丹麥議會監察專員制度，除設立「人大監察專員制度」之外，可以探索建立統一的和獨立的專職反腐敗機構（張騰騰，2016：3）。此種在人大內設立監察機構的做法，其理論依據是監察機構必須具有獨立性，監察機構不能作為行政機構的一部分，而只能作為立法機構的一部分，通過行政體制外的監察，才能真正實現監察的目的。另一種則是既學習外國經驗，又繼承中國傳統監察文化的優點，在國家機關體系中設置獨立的「人民監察委員會」。該監察委員會由全國人大產生，向人大負責。同時，審計部門也應當由人大產生，向人大負責，獨立行使審計權（李景平、趙亮、於一丁，2008：4）。黨的十八屆四中全會後，成立獨立的國家監察機構的建議受到重視，2016年11月7日，中央辦公廳印發的《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》）設立的監察委員會。監察委員會由省（市）人民代表大會產生。建立國家監察委員會，是全面從嚴治黨的需要，是加強黨對反腐敗統一領導，形成制度化、法制化成果的需要（馬懷德，2016：6）。　　（二） 國家監察委員會的憲制特徵　　中央決定設立監察委員會後，2016年12月全國人民代表大會常務委員會立即作出《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》。該決定的施行將我國行政監察體制轉變為獨立監察體制，此種體制的改變符合我國設立獨立監察機構的文化傳統，也適應我國反腐敗工作的新形勢，可以預見，國家監察委員會的設置將對我國監察和反貪污賄賂工作具有重要的意義。國家監察委員會之建構是我國國家機關體系創新的體現，從憲法史的角度來觀察，國家監察委員會的建構對我國憲法上國家機關權力的配置產生重大影響，形成了一種新的國家監察制度。　　1.新的獨立監察體制開始形成　　根據全國人大常委會試點決定的原則和精神，國家監察委員會是國家最高監察機關，行使反腐敗和執法監督權。監察委員會之名稱直接來源於歷史上中國共產黨中央和地方委員會成立的監察機構，在法文化上繼承了我國悠久的獨立監察傳統。我國憲法設置的中央國家機關體系，是在全國人民代表大會之下，設立國家主席、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院五個獨立行使權力的機關，它們都由全國人民代表大會選舉或者決定產生，向它負責，受它監督。憲法學上常常將我國國家機關體系簡稱為「一府兩院」，雖然不夠準確，但在一定程度上表明了我國中央國家機關體系的職權分工。國家監察委員會的憲法地位，與一府兩院平行，是獨立行使監察權的國家機關，形成了新的獨立監察體制。第一，它不同於我國古代的獨立監察體制。我國古代的監察御史，其糾舉百官之權力依賴皇帝之權威與偏好，所以，御史台雖然是獨立機構，但仍然是專制王權的產物。國家監察委員會的憲法地位除低於全國人大外，與其它國家機關平等。是社會主義民主政治基礎上的獨立監察機構。第二，它不同於民國時期五權憲法下的獨立監察體制。民國時期監察院的憲法地位與立法、行政、司法、考試機關平行，擁有高級官員的任命同意權和彈劾權，行使民選立法機關的人事任免權和監督權，其法理基礎是國家權力的分立與制衡。國家監察委員會由全國人民代表大會選舉產生，不得行使屬於全國人民代表大會的人事任免權、監督權，其法理基礎是人民代表大會制度下的國家權力分工與監督。第三，它不同於建國以來的行政監察體制。我國建國以來一直實行行政監察體制，行政監察機關在行政體系內獨立行使監察權，雖然1993年後，監察機關與黨的紀檢機關合署辦公，但並沒有明確的法律依據。國家監察委員會憲法地位之提高，使我國行政監察體系提升為國家監察體系，原行政監察體系是一種內部監督和自我監督為主的同體監督，由於監察機關本身是行政機關的一部分，因此其監察效果極為有限（秦前紅，2017：1）。國家監察委員會不僅實行體制外的專門監察，而且黨的紀檢與國家監察的整合具有法律依據，增強獨立的監察機構的監督效果。　　2.監察範圍與對象的拓展　　在國家監察委員會體制下，監察權的性質、監察的對象和範圍發生了較大的變化，表現在：第一，在行政監察體制下，監察權從屬於行政權，憲法將監察權定位於行政監察機關對行政機關及其公務員的違法失職行為進行監督的權力。審計機關對財政收支和財務活動的監督，被視為財政監督權。人民檢察院對守法和執法的監督，對貪污賄賂犯罪的偵查和公訴，雖屬廣義的監察權，但在憲法上屬於檢察權的範圍。因此，監察權是行政監督權的一部分，側重對行政機關及其公職人員違法失職行為，遵守黨紀政紀的監督。在國家監察委員會體制下，監察權與行政權、審判權和檢察權平行，屬於獨立的憲法權力。所以，監察權屬於反腐敗和監督執法權，側重加強黨和國家對反腐敗工作的領導權，反腐敗和監督執法是監察權的本質特徵。第二，在行政監察體制下，監察的範圍主要是行政機關及其公務員的違法失職行為以及違反黨紀政紀的行為，其範圍較為狹窄。由於人民檢察院的反貪污、反瀆職和預防腐敗的職能以及黨的紀律檢查委員會的黨紀政紀監督職能同時併入監察委員會，因此，監察的範圍包括對國家機關及其工作人員的違法失職行為進行調查和處理；受理公民和法人對國家機關及其工作人員的檢舉和控告，對國家機關及其公職人員的貪污腐敗行為進行調查和處置。第三，在行政監察體制下，監察機關只能實現對行政部門及其任命的公職人員的監督，對其它國家機關、軍隊、政黨和人民團體等不能行使監察權。國家監察委員會的建立，將黨的紀律檢查委員會、監察部、國家預防腐敗局、人民檢察院的反貪、反瀆和預防職務犯罪的職能進行整合，可以實現對所有黨政機關、政協和民主黨派機關、國有企業和公辦事業單位、群眾自治組織以及依法行使公共職能的公務員與工作人員的監督，從而實現監督的全覆蓋。　　3.監察委員會職能之強化與擴大　　長期以來，我國行使監察權的機關之所以缺乏足夠的權威和反貪的工作主動性，原因很多，但主要原因是黨的紀檢部門沒有行使監察職權的法律依據，同時，監察機構缺乏反腐敗的職能。國家監察委員會的建立，從根本上解決了這一問題。第一，在行政監察體制下，監察機關和紀檢部門的職權配置不合理，我國的執政黨是政治領導機關，各級黨委都是國家事務的決策機關，因此黨的機關屬於國家公職人員序列，如果監察機構不能對黨的領導幹部行使監察權，那麼監察權威就不能樹立。國家監察委員會整合反腐敗資源，黨的紀檢部門與監察機關不僅職能合一，而且機構合一，從而充分發揮國家機關和黨的紀檢部門的職能，提升了國家監察的權威性。第二，外國的議會行政監察專員，雖然對公職人員的違法和失職行為有調查權，但多數沒有司法性的偵查權。我國監察委員會對監察對象有監督、調查和處置之職能，根據監察機構試點方案的相關規定，監察機構的調查權包括對貪污賄賂案件的偵查權，從而可以採取訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等強制措施。對偵查終結的案件可以移送人民檢察院審查起訴；對一般違法和失職行為可以提出監察建議或者黨紀政紀處分建議，對於重大的違法和失職行為，有權向同級人民代表大會及其常委會提出免職建議，監察方式的強化表明監察委員會的權威性明顯增強。　　4.國家機關之間的分工與制約關係發生變化　　國家監察委員會是反腐敗的專門機構和監督執法機構，其職權涉及案件之偵查、黨紀和政紀處分等，對監察對象的權利和義務產生直接影響。由於監察委員會行使具有司法性質的偵查權，因此，國家監察委員會的權力應當受到憲法和法律的制約。監察委員會由同級人民代表大會選舉產生，國家監察委員會由全國人民代表大會產生，向人大及其常委會負責並報告工作。地方各級監察委員會由本級人大選舉產生，向本級人大及其常委會負責並報告工作，同時還需要接受上級監察機關的領導。自1954年憲法以來，我國國家機構之間實行權力的監督與制約原則，一府兩院之間以及公、檢、法之間的關係都是基於監督基礎上的權力制約關係（朱福惠，2014：4）。根據我國的憲法原理，國家監察委員會的憲法地位低於國家權力機關，受到國家權力機關的監督與制約。對於監察委員會與司法機關的關係，學界和實務界略有顧慮，國家監察委員會與黨的紀檢部門合署，從試點的情況來看，監察委員會主任由本級黨的紀委書記擔任，如此，監察委員會的實際權力必然大於司法機關，掌握職務犯罪偵查權的國家監察委員會如果其地位高於最高審判機關和檢察機關，被調查對象的權利就會「經常性地處於危險中」（童之偉，2017：1）。為了避免監察委員會變成超級機構，監察委員會的權力除應當受到國家權力機關制約外，還應當受到司法機關的制約，如人民檢察院對監察委員會移送起訴的案件應當進行審查，決定是否起訴，監察委員會在行使偵查權的過程中，應當嚴格遵守刑事訴訟法的規定，並受到刑事訴訟法及其他法律的限制和約束。人民檢察院和人民法院對監察委員會的活動有權依照法律的規定行使監督權。人民法院對職務犯罪案件進行審理，有權依刑事訴訟法審查事實和證據並獨立作出判決，不受其他機關非法干涉。只要國家監察委員會在現行憲法和刑事訴訟法框架範圍內活動，並且遵守國家權力的分工與制約原則，就會推進我國社會主義法治建設，實現法治政府和廉潔政府的願景。
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