憲法沒有權威必然「誤國」
作者：中國人民大學法學院教授 韓大元
摘要：黨的十八屆四中全會關於依憲執政理念的提出，經過了長期的探索過程，是執政黨治國理論的重大發展，凝聚著中國共產黨人為建設社會主義法治國家所作的努力與經驗。依憲執政的提出是執政黨客觀認識執政規律、轉變執政方式與提高執政能力的必然選擇。依憲執政，要求執政地位由憲法確立、執政行為不得超越憲法和法律、執政理念符合憲法精神。落實依憲執政，執政黨要毫不動搖地堅持依憲治國理念，徹底擯棄「人治」觀念;高度重視憲法實施，完善憲法監督機制與程序;切實貫徹「黨在憲法和法律範圍內活動」原則;進一步提高黨的領導幹部的憲法意識，把憲法教育制度化。
關鍵詞: 中國共產黨； 依憲執政； 社會主義法治
中國共產黨在九十多年的革命和建設實踐中，一直追求正義、民主、自由、人權與法治的理想，逐步形成了依憲治國、依憲執政的理論體系與制度體系，開啟了中國特色社會主義憲政的偉大實踐。黨的十八屆四中全會提出建設社會主義法治體系與社會主義法治國家的總目標，並明確提出「堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」[1]。「依憲執政」作為執政理念，終於正式寫進黨的全會文件之中，成為執政黨治國理政的基本方式。這是執政黨依法執政理念的升華與發展，為全面的憲法治理提供思想基礎。本文重點探討中國共產黨依憲執政理念形成的背景、內涵以及如何實現依憲執政的問題。
一、從依法執政到依憲執政的轉型
新中國成立後法治的發展大體分為前後兩個三十年。第一個三十年主要是依政策執政。新中國成立後，中國共產黨對依法治理國家還缺乏深刻認識，黨的執政依據主要是各種政策。加之國家法律體系尚未建立，國家治理主要依靠政策。雖然1954年憲法的頒布實施，為黨的執政方式的轉變提供了基本的法律基礎，但在實際生活中卻出現了治理規則的「二元化」，即政策和法律同時治理國家生活，政策治理實際上發揮著主導作用。大體自1957年後的一個時期，法律虛無主義、法律無用論更是大行其道。可以說，前三十年的國家治理中，除短暫的幾年外，法律治理，特別是憲法治理無法成為社會治理的基本形式，憲法缺位的社會結構與文化形態阻礙著中國社會治理，無法合理解決國家、社會與公民之間出現的緊張關係。
「文革」之後，痛定思痛，執政黨在反思「文革」教訓的基礎上，提出一系列加強社會主義法制的思想和措施，其核心是發展社會主義民主政治，由過去主要依據政策執政轉向依法執政。1978年12月13日在中央工作會議上，鄧小平首次完整地提出了「有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究」的十六字方針，並提出要將民主制度化、法律化。1982年憲法第5條明確規定，「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權」。而這一規定在此前三部憲法中是沒有的，它標誌著治國方略開始出現重大轉變，憲法與法律開始受到重視，中國共產黨的憲法觀逐步從政策調整轉向法律調整，並從法律調整開始轉向憲法治理。
執政黨依憲執政理念形成於黨的十五大。十五大明確提出「依法治國，建設社會主義法治國家」的治國方略，隨後這一治國方略又被寫入憲法。進入21世紀，隨著經濟全球化的發展與改革的深入，中國共產黨作為執政黨本身面臨著一系列新情況、新挑戰，同時其執政能力也面臨著新要求，即如何適應時代的變化和順應人民的要求，加強執政能力建設，不斷提高中國共產黨的執政水平。2002年召開的黨的十六大把發展作為黨執政興國的第一要務，從改革和完善黨的領導方式和執政方式、建設社會主義政治文明的目的出發，明確提出了堅持依法執政的要求。2004年，黨的十六屆四中全會通過了《關於加強黨的執政能力建設的決定》，提出「依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式」，並且明確對黨的執政能力進行了科學界定。為此，黨的十七大報告指出：「要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，保證黨領導人民有效治理國家。」黨的十八大報告進一步指出全面實施依法治國方略的治國目標，強調法治在國家治理和社會治理中的作用，把法治確定為「治國理政的基本形式」。
在依法治國的總體背景下，黨的依憲執政思想開始體系化。2002年，胡錦濤在現行憲法頒布實施20周年大會上提出「實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。這是建設社會主義政治文明的一項根本任務，也是建設社會主義法治國家的一項基礎性工作」。2004年9月在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上胡錦濤進一步指出，「依法治國首先要依憲治國，依法執政首先要依憲執政」。這是執政黨執政理念與執政方略的進一步發展，標誌著執政黨自覺地將依法執政提升到依憲執政，明確依照憲法治理國家的思路與途徑。
時隔十年後的2012年12月4日，習近平總書記在紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中高屋建瓴地指出：「憲法的生命在於實施，憲法的權威也在於實施」，並將憲法實施上升到了與國家前途、人民命運息息相關的高度。習近平強調「依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政」，並要求「必須依據憲法治國理政」，以「履行好執政興國的重大職責」[2]。2014年在全國人民代表大會60周年的紀念大會講話中，習近平再次指出「憲法是國家的根本法，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政」[3]。
可見，黨的十八屆四中全會關於依憲執政理念的提出經過了長期的探索過程，是執政黨治國理論的重大發展，凝聚著中國共產黨人為建設社會主義法治國家所作出的巨大努力與深刻經驗。二、依憲執政的理念與意義
依憲執政是指，執政黨依據憲法精神、原則與規範治國理政，按照憲法的邏輯思考和解決各種社會問題，其核心是樹立憲法權威，依據憲法治國理政。依憲執政的提出，既是中國法治建設不斷深入發展、憲法問題日益凸顯的結果，也是歷史性的新形勢下執政黨客觀認識執政規律、轉變執政方式與提高執政能力的必然選擇。換言之，依憲執政既是社會發展的客觀要求，也是作為執政黨的中國共產黨對於執政方式的深刻思考。
首先，依憲執政由政黨本身作為社會政治組織的性質所決定。現代國家，雖然不是每個人都能夠影響政治，但每個人都擺脫不了政治的影響。政黨作為政治組織，不僅履行著利益表達與聚合功能，同時成為政府和公眾連接與溝通的橋樑。有了政黨，必然形成不同類型的政黨政治。由於憲法是規範國家權力的根本法，同時也是包括結社自由在內的公民基本權利的保障，因而憲法與政黨有著十分密切的關係[4]。雖然各國政黨制度的性質與形態不同，但政黨地位、運行機制以及具體組織形式受憲法規範的約束，依憲執政成為執政黨活動的基礎。隨著政黨在法治發展中作用的加強，人們對政黨與憲法關係給予更多的關注。
其次，從社會主義國家執政黨的歷史教訓看，1990年代初蘇聯解體和東歐劇變的根本原因之一是，這些國家的執政黨沒有嚴格依法執政，特別是沒有尊重憲法權威，沒有通過制度建設有效地實施憲法，由此導致執政行為失去憲法基礎。在不尊重憲法的執政模式下，國家機關成了政黨實施政策的工具，在面對各種複雜社會問題時一些黨組織突破憲法界限，追求法外的特殊利益，因而日益形成尖銳的社會矛盾。矛盾的長期積累最終使蘇共喪失了繼續執政的正當性基礎。
再次，從中國社會治理經驗看，隨著改革的深入發展，社會生活中憲法問題日益突出。憲法是法治之基石。社會不同領域改革愈加深入，憲法問題成為一個繞不開的問題。儘管法律體系日益完善，但是法律的正當性、合憲性問題卻日益突出。如果不解決重大的憲法問題，法治建設前期所進行的大量立法工作可能面臨前功盡棄的危險。執政黨在依法執政基礎之上提出依憲執政的主張，正是因為其清醒地認識到了法治與憲法的內在關係。
第四，從依法治國與依憲執政的關係看，在依法治國已經寫入憲法成為治國的基本方略之後，執政黨的執政方式必須隨之轉變。無論如何理解依法治國，如果沒有執政黨的依憲執政，任何意義上的法治都可能不復存在。在「依法治國，建立社會主義法治國家」這一治國方略的實施中，執政黨依憲執政具有特別的意義。「黨在憲法和法律範圍內活動」已成為具有普遍意義的憲法觀念。黨領導人民制定法律，又領導人民遵守和實施法律，被視為社會主義民主與法制建設的必由之路，這無疑是執政黨依法執政和推進民主政治的具體體現。「黨在憲法和法律範圍內活動」意味著執政黨依照憲法和法律在國家政權中居於主導地位，並通過國家政權將自己的治國主張依照法定程序上升為國家法律，將其貫徹於國家事務管理的活動。同時，無論是黨對國家的領導，還是黨對國家政權的執掌，其活動都是在國家政權體制內進行的，它們既不能置身於憲法與法律之外，也不能凌駕於憲法與法律之上，而只能在憲法與法律的範圍之內活動。因為「如果黨組織可以在法律框架之外活動，那麼，即使再強調依法治國，我們至多可以有法制，但不會有法治」[5]。依憲執政，既是黨的領導的題中應有之義，也是依法治國的必要前提。 三、依憲執政的基本要求
（一）黨的領導地位由憲法確立
執政黨的「合法性」(legitimacy)首先不是法學意義上的符合法律規範或法律原則，而是政治上有效統治的必要基礎，是人們的一種自願認同、服從和擁護，其內涵既包括政治統治能否以及怎樣以社會大多數人所認可的方式運行，也包括政治統治有效性的範圍、基礎與來源[6]。從法學的視角來看，政黨執政地位的合法性就是指其執政是否有憲法或者法律依據，只要一個政黨的地位由憲法確立，其執政就具有合法性。
從某種意義上，憲法是各種政治力量在折衷與妥協中為尋求共識而產生的規則。憲法所組織、分配的國家權力，實際上是對社會共同認可的利益的確認。執政黨執掌國家權力，並通過國家權力的運用干預和影響國家生活，制定體現自己所代表階級、階層或集團利益的政策，但這一切都必須在憲法的框架內運作，不能違反憲法規範、突破憲法的界限。否則，超越憲法、追求憲法之外的特權就是對社會共同原則和利益的侵犯。在我國，社會共同體的利益就是廣大人民最根本的利益。人民通過制定憲法，已經把這個最根本的利益體現在憲法規範之中。因此，遵守憲法、依憲執政，就是在維護中國最廣大人民的根本利益。
中國憲法確立了中國共產黨的領導地位。憲法序言規定了堅持四項基本原則。憲法修正案第18條全面完整地闡述了中國共產黨的領導地位：「中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，都是中國共產黨領導中國各族人民，在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的……中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下……」。憲法修正案第4條對中國的政黨制度作了明確規定：「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。」
改革開放以來，黨確定的許多重大方針政策都按照法定程序變成了國家意志，其中有的內容規定在憲法序言之中，有的寫入憲法條文之中。如堅持馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和「三個代表」重要思想的指引，以經濟建設為中心、堅持四項基本原則、堅持改革開放的基本路線，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，社會主義初級階段以公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，依法治國、建社會主義法治國家，推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，國家尊重和保障人權，等等，這些內容都通過修改憲法的方式寫入了憲法之中。
（二）黨的執政行為不得超越憲法和法律
執政行為的合憲性要求黨對國家的領導必須遵循憲法與法律的規定，黨的各項活動都必須在憲法與法律範圍內進行。政黨政治作為當代政治的普遍形態，在現代民主政治的前提下，一般意義上的執政都是一個政黨通過合法途徑進入國家的權力機關體系，並以該政黨的代表為主具體行使國家權力，依法治理國家。
在新的歷史條件下，黨的領導方式和執政方式從原來革命階段的社會動員轉變為依照憲法對國家、社會進行治理，即依憲執政。因此，執政行為合憲性的具體要求主要表現為：加強黨對立法工作的領導，善於使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施;全黨特別是領導幹部要牢固樹立法治觀念，堅持在憲法和法律範圍內活動，帶頭維護憲法和法律的權威;督促、支持和保證國家機關依法行使職權，在法治軌道上推動各項工作的開展，保障公民和法人的合法權益;加強和改進黨對政法工作的領導，保證司法機關依法獨立公正地行使職權[7]。
（三）黨的執政理念符合憲法精神
執政理念是執政黨圍繞執政目標所確立的基本理論原則和行為準則。任何一個現代政黨都必須有自己的指導思想和執政理念，這是執政黨的執政宗旨和目標是否明確的前提條件。執政黨的執政理念總是服務於其執政目標，這種執政理念同樣應當與憲法精神相一致，將憲法精神貫徹於執政的各個環節。
由於國家性質不同，不同國家有不同的憲法制度。憲法形成與發展的邏輯基礎是人的尊嚴與權利的保障，即人是憲法發展的基礎。以人的尊嚴為基礎構建應然和實然的憲法世界，憲法的正當性、合理性價值都建立在人的尊嚴基礎之上，憲法的精神就是尊重和保障人的尊嚴與權利、限制公共權力。中國共產黨的憲法觀的核心是以人為本，將憲法與保障人的自由在這一最大共識下統一起來，不斷豐富依憲執政的內涵。
四、完善依憲執政制度
進入新世紀以後，國際局勢發生深刻變化，世界多極化和經濟全球化的趨勢繼續在曲折中發展，科技進步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈，各種矛盾錯綜複雜。我國改革發展正處在關鍵時期，社會利益更加多元化，新情況新問題層出不窮。在機遇和挑戰並存的國內外條件下，必須高揚和傳承中國共產黨人的憲法觀，堅持依憲執政的理念，只有這樣才能保證執政黨在變幻莫測的歷史進程中方向明確並走在時代前列，在建設中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強的領導核心。
要落實依憲執政，必須全面實施憲法，使憲法具有生命力。換句話說，得不到有效實施，憲法就沒有生命力。因此，憲法理念的樹立，必須從憲法實施著手，堅決維護憲法和法律權威，擯棄一切形式的「憲法虛無主義」影響。
首先，執政黨要毫不動搖地堅持依憲治國理念，徹底擯棄治國理念上的「人治」觀念。現實中有些黨的機關和領導幹部，口頭上雖然也在喊「依法執政」、「依法行政」，但在具體的政策制定和推動法治方面仍習慣於人治，以人治代替法治，或者以人治推動「法治」，沉迷於法外特權，這些都是嚴重缺乏依憲治國理念的表現。執政黨應堅持憲法原則，從國家發展戰略高度落實依憲執政的具體措施。
其次，高度重視憲法實施，完善憲法監督機制與程序，正確認識違憲審查制度的功能，採取有效措施糾正各種違憲現象。在一個長時期里，我國的執政方式以黨的政策和決定為重要行為依據，沒有充分認識到違憲審查制度對國家穩定、執政基礎的合法性以及利益的合理協調等方面發揮的作用。有人把違憲審查功能與依憲執政對立起來，認為如果堅持違憲審查，則對黨的執政地位構成挑戰。目前，憲法實施效果不盡如人意，其原因是多方面的，當中重要原因之一是對違憲審查制度的功能仍存在著嚴重誤解。對此，四中全會提出完善憲法監督機制的具體措施，強調全面實施憲法的重要性，並通過設立國家憲法日和憲法宣誓制度，強化憲法權威，提高憲法意識，為依憲執政提供製度保障。
再次，切實貫徹「黨在憲法和法律範圍內活動」原則。實現「依法治國，建設社會主義法治國家」的目標，黨既要「依憲執政」，又要「依法執政」，二者互為表裡，都是黨執政的基本方式。我們在實踐中既要堅持兩者的統一性，同時也要分析兩者在性質、功能與表現形式上存在的區別，始終首先堅持依憲執政的基本理念與目標。執政黨在執政活動中可以規定適用於黨內的各種規範，以調整黨內活動。包括黨章在內的所有黨內法規應遵循的原則之一是「遵守黨必須在憲法和法律範圍內活動的規定，不得與國家法律相抵觸」。黨章規定的「黨必須在憲法和法律範圍內活動」原則是作為黨內最高法規的黨章的基本原則，同時也是憲法最高法律效力在黨內法規體系中的具體表現。換言之，與憲法和法律相抵觸的任何黨內法規都至少是不恰當的因而應當是無效的。而判斷黨內法規是否與憲法和法律相抵觸的根本標準是憲法規範，即已形成的憲法規範是確定的、統一的尺度。法治國家建設要求無論中央還是地方各國家機關都依據憲法授予的職權履行自己的職責，凡憲法沒有授予的，就不得行使。從過去的實踐來看，作為執政黨的中國共產黨在執政活動中，在處理同各國家機關(包括地方各國家機關)之間的關係時，容易出現以黨代政、損害憲法權威的現象，這需要在今後的理論與實踐雙重探索中切實予以解決。
在執政活動中，黨通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要幹部，進行思想宣傳，發揮黨組織和黨員的作用，實施黨對國家和社會的領導;通過科學的制度設計支持、保障各國家機關依法行使自己的職權。黨在執政活動中，應養成憲法思維，善於按照憲法精神來觀察、分析和解決社會問題，所制定的政策應能夠符合最廣大人民的利益要求。
當然，要真正從依照法律治理國家，轉向依照憲法治理國家，進入依憲治國的階段，需要從完善監督程序入手，設立專門的憲法監督機構。筆者認為在目前的情況下，成本最低、最具可行性的一個方案就是增設具有專門委員會性質的憲法監督委員會，並把法工委的法規審查備案室調整為憲法監督委員會下設的工作機構，明確其工作職責與程序。這是落實四中全會有關憲法監督制度的有效舉措之一。
第四，進一步提高黨的領導幹部的憲法意識，把憲法教育制度化。從國家領導人到普通幹部都應尊重法律、尊重憲法，養成尊重規則的氛圍。領導人在講話中多引用憲法和法律的規定;對憲法和法律明確規定的制度，不宜做個性化的闡述，更不能做與法律規定不同的表述;在各種執政行為場合，不可以離開憲法和法律信口開河、隨意亂說。領導幹部要以身作則，讓群眾真正相信法律，逐漸減少信「訪」不信「法」的現象。四中全會進一步強調法治教育，特別是公務員憲法教育的重要性，提出「完善國家工作人員學法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學習內容，列為黨校、行政學院、幹部學院、社會主義學院必修課」[1]。要把憲法教育作為黨員幹部教育的重要內容，使各級領導幹部和國家機關工作人員掌握憲法的基本知識，樹立忠於憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識。
總之，憲法作為國家根本法體現了國家共同體的價值觀與共識。憲法沒有權威必然「誤國」。因此，今後我們需要繼續凝聚社會共識，重建社會信任，普及憲法知識，充分認識依憲執政對國家治理現代化的重要意義，積極發揮憲法在建設社會主義法治國家進程中的作用。
注釋:
[1] 中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議. 中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定[N]. 北京:人民日報, 2014-10-29，(01).
[2] 習近平. 在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話[N]. 北京: 人民日報, 2012-12-05, (02).
[3] 習近平. 在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[N]. 北京: 人民日報, 2014-09-06, (02).
[4] 韓大元. 憲法學[M]. 北京: 高等教育出版社, 2006: 412.
[5] 俞可平. 依法治國必先依法治黨[J]. 武漢:學習月刊, 2010, (3): 9.
[6] 謝方意. 政黨執政能力與合法性相關研究——從政治學視角[J]. 杭州: 中共浙江省委黨校學報, 2006, (1): 56.
[7] 殷嘯虎. 論依憲執政的內涵及其完善[J]. 上海: 東方法學, 2008, (5): 21.
作者簡介：中國人民大學法學院教授。
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※保障《中華人民共和國憲法》的尊嚴和權威