中國城市化戰略與行政區劃改革初探

【南山按語】

2012年，南山策士在深圳新聞網上發了一篇文章，《深圳直轄之夢》，同時我在標題後面附了一個括弧，大言不慚地吹了一句牛皮，聲稱該文是「史上關於深圳直轄的最深度分析」。現在六年時間過去了，這句牛皮至今未破，因為在深圳直轄這個問題上，至今沒有誰下過我這麼多功夫去研究，包括那幾位在媒體上反對過我的專家教授。

儘管南山策士是一個深圳主義者，但當年力挺深圳直轄，更多的卻是從全國一盤棋出發，希望能將「深莞惠」組成一個超級城市，打造成一個都市連綿區，成為在中國南方與北京、上海相呼應的一極——這樣的極點城市對於經濟與社會發展的帶動作用並不是區域性的，而是全國性的、全球性的。

實際上，深圳直轄只是從今天這篇文章中的一個節點衍生出來的話題。而今天這篇文章，又是南山策士從多年前著手撰寫的一部書稿，《中國行政區劃改革的頂層設計》當中的一小塊內容。南山策士研究中國城市化和行政區劃改革這個課題已有十多年，雖是業餘，難免也會小有所得，今天就拿這一小塊內容來跟諸位作一番切磋。

跟深圳直轄這個話題不同的是，南山策士是深圳人，對深圳的情況比較了解；而今天這個話題事涉全國，我不可能對全國的情況都了如指掌，所以謬誤在所難免，諸位如果發現了問題，敬請留言指正，以便我對書稿及時做出修訂，南山策士這廂有禮了！

本文約2萬字，通閱約需30分鐘。

以下是正文。

眾所周知，肇始於1978的中國改革開放，迄今剛好四十年。四十年來，我們的經濟建設已經取得了舉世矚目的巨大成就。現在改革即將涉入深水區，我們再也沒法摸著石頭過河，如果沒有政治體制改革的配合，我們的改革大業將難以繼續推進。如果將我們的改革視作一駕馬車，那麼政治體制改革和經濟體制改革就像馬車的兩個車輪，如果你把一個輪子做大，一個輪子做小，那麼這駕馬車根本就走不遠，它只會在原地轉圈。

南山策士認為，行政區劃改革可以作為政治體制改革的前奏，它既可以通過全國範圍內新的省域、市域、縣域經濟規劃為契機，將經濟體制改革推向深入；也能通過基層行政區域民主治理制度的改革，來帶動全國政治體制改革的步伐。因此無論從政治還是經濟的角度來考慮，行政區劃改革都不失為一著帶動全局的好棋。

更重要的是，現行的中國行政區劃體系確實存在著許許多多的問題。概括起來說，主要是省級行政區太大，數量太少；同時很多省的縣市轄區太小，一省轄縣市太多，管理困難；由此導致憲法中根本就不存在的、臨時性的「地區」作為一級行政機構被坐實；由於基層群眾自治組織不能「自治」，導致村社幹部有公務員化的趨勢，在街道、鄉鎮以下儼然將再現一級行政機構——中國的行政區劃層級已經由憲法規定的三級制滑向了四級制，現在又有向五級制發展的趨勢，這一趨勢不僅與發達國家行政管理扁平化的發展方向背道而馳，更嚴重的是，臃腫的行政機構導致行政效率低下和利益截流，而龐大的官僚系統帶來的高昂行政成本，已經成為國家和地方財政不堪承載之重負。

中國現行省級行政區劃體系的雛形初現於元代，基本框架定型於清代。而中國社會經過清季以來的巨變，落後的行政區劃制度對國家經濟社會發展的掣肘隨處可見。百年以來，許多有識之士為此提出過數十種改革方案，為數眾多的專家學者，或為此奔走呼號，或埋頭做研究，其中不乏終生以此為志業者，為推進中國的省制改革做了許多扎紮實實的工作。這些在中國行政區劃改革史上不可磨滅的名字包括：宋教仁、伍朝樞、張其昀、李璜、黃炎培、蔣廷黼、傅斯年、胡煥庸、黃國璋、洪紱、傅角今、譚其驤、劉君德等等，正是他們，出於一種歷史使命感，出於一種對國家和民族負責任的精神，為中國的行政區劃改革事業做出了貢獻。

行政區劃是政治體制的有機組成部分，但是相對而言，它又是最易於操作和掌控的，是政治體制各要素中的「硬體」，與「主義」、「思想」、意識形態無關。無論左中右，對於利國利民的行政區劃改革，基本上都能夠接受。

當前，我們正在進一步深化機構和行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力的現代化。在新的歷史條件下，適時推動行政區劃改革，並以此作為積極穩妥推進政治體制改革的突破口，不失為一項上乘之選。

一、城市化引領中國跨越「中等收入陷阱」

諾貝爾經濟學獎得主、美國哥倫比亞大學教授約瑟夫·斯蒂格利茨有一句名言，「21世紀將會有兩件大事影響人類的進程，一個是以美國為首的新技術革命，另一個就是中國的城市化」——可見中國城市化所影響的不只是中國，它已成為影響世界的大事。

2017年，中國大陸人均GDP突破9000美元，已經步入全球中等收入水平國家行列，正在向高收入國家邁進。但是，在中等收入水平國家與高收入水平國家之間，國際上有一個說法，叫做「中等收入陷阱」，跨得過這個陷阱，就能成為高收入國家；跨不過去，就面臨著「拉美化」的危險。

南山策士認為，中國要實現這個跨越，至少需要這麼兩塊跳板：一是科技創新和經濟轉型，二是城市化。前者不在本文的討論之列，下面我們來談談城市化為什麼能夠引領中國跨越中等收入陷阱。

（一）城市化將進一步促進市場化，壯大中產階級的隊伍，拉動消費。

中國是一個超級大國，擁有巨大的生產能力，如果一味依賴國際市場是不行的，因為哪個市場也無法滿足中國的胃口，而且長期存在的巨大外貿逆差還會有損我們的國際關係。中國經濟要想保持長期繁榮，就必須同時擁有一個需求旺盛的國內消費市場。在中國經濟的三駕馬車中，消費應該充當「頭馬」，投資和出口分立兩側，這才是一個可持續發展的態勢。目前中國的家庭消費/GDP多年徘徊在35%左右，遠低於60%的世界平均水平，國民的消費能力還有很大的提升空間。

經濟學常識告訴我們，龐大的中產階級不僅是社會穩定的中流砥柱，而且是最具消費力的人口。城市是中產階級的主場，城市化對於壯大中產階級、拉動消費具有非常關鍵的作用。首先，城市化的過程本身就能產生巨大的消費，如房地產、汽車、裝修、傢具電器等；其次，城市化之後的市民比小農經濟體系中的農民具有更強的可持續消費能力。2016年，我國鎮居民人均消費支出是農村居民人均消費支出的2.3倍，可見城市化有助於擴大居民的消費需求。

（二）城市化推動基礎設施及公共服務體系建設，有利於拉動投資。

農業人口轉化為城市人口之後，城市的供水、供電、交通等各項基礎設施以及教育、醫療、治安等各項公共服務都得跟上。此外，當城市達到一定規模，城市化進入到一定階段之後，對城市與城市之間的交通、物流、信息傳輸都將提出更高的要求，這就為高鐵、高速公路網、高速互聯網的發展打下了市場基礎。

投資一直是推動中國發展的主要力量，而城市化在其中起到了重要作用。

（三）城市化將反哺農業、農村和農民，促進鄉村建設，最終實現城鄉均富。

「三農」問題，始終是中國的大問題。南山策士認為，解決這個問題的鑰匙不在農村，而在城市。只有當中國的城市化率提升到一個更高級的階段，比如說70%—80%這個區間，農村只剩下3億多人口的時候，中國的農業開始轉入規模化經營階段，農業開始成為有利可圖的產業，只有到那個時候，「三農」問題才能得到徹底解決——也只有到那時，中國才有可能跨越所謂「中等收入陷阱」。

任何撇開「三農」問題談中國現代化，談中國進入高收入國家行列的話題，都是無稽之談。

二、中國城市化戰略中存在的問題

根據南山策士多年的觀察，中國的城市化戰略主要存在著這樣兩個大的問題：

第一，是所謂「偽城市化」問題。

在中國，幾乎所有城市都重城建，輕民生，重視「地的城市化」，而忽視「人的城市化」

所謂重城建，其實並不是完整意義上的城市建設，而是只注重土地開發，熱衷於賣地。

中國的房價之所以奇高，儘管原因是多方面的，但最根本的問題出在土地財政，其肇因在於1994年的分稅制改革。自從1994年實行分稅制以來，財政收入大規模地向中央傾斜，但中央與地方在財權與事權的分擔上並不對等，中央擁有了更大的財權，地方有了更多的事權，這使得地方財政負擔和債務負擔一直在加重。逼急了的地方政府只好打土地的主意，中國特色的土地財政由此形成。到2014年，全國國有土地出讓金收入已達4.29萬億，是2008年的4倍。2017年土地出讓金收入高達5.2萬億，同比增長40.7%，再創新高。全國不少城市的土地出讓金佔到地方財政收入的一半，甚至有的城市財政收入70%都來自土地收入。以北京為例，2017年賣地收入2796億元，佔到全市財政收入的51.5%。

拆遷—賣地—開發房地產—推高房價。一波接一波，中國房價從此進入瘋狂狀態，到2016年，中國房地產總市值約為43萬億美元，接近美國和日本兩國的房地產總市值之和。房價，成為了中國人不能承受之重。

退一步講，老百姓在付出巨大的代價之後，如果能夠享受到相應的安全保障和福利保障，抑或差堪自慰。但是中國的城市化還有另外一個毛病，那就是城市建成區與民生設施公共服務不配套，面子工程與地下管網不配套，房子與戶籍、社會保障不配套，如此等等。為什麼首都會成為「首堵」？為什麼雨季在城市中心可以「看海」？為什麼農民在城市購房之後，生老病死得回老家，子女上學、高考得回老家？其緣由皆出於此：政府拿了不該拿的錢，沒辦該辦的事。

重城建輕民生的結果，是老百姓缺乏安全感和幸福感，由此導致中國人普遍重儲蓄而輕消費，城市化對消費的拉動作用被大打折扣。同時，由於受到落後的戶籍制度和土地制度的雙重製約，導致中國許多城市普遍存在著「淺度城市化」（或稱「偽城市化」「半城市化」）的問題。所謂「淺度城市化」，是指進城務工人員被算入城市化人口，但因為戶籍問題，不能享受有享受到與戶籍人口等值的社會保障及其他公共服務。這些常住人口上半身在城市，根基依然在農村。按常住人口的指標測算，2016年中國的城市化率已經達到了57.4%，但如果嚴格按照戶籍指標來測算，那麼中國的城市化率才41.2%，這個數字告訴我們，常年工作在城市，卻無緣享受城市福利的中國老百姓，多達2.23億——這個受到不公正待遇群體的人數，放在國際上相當於世界第五人口大國。我們的城市服務，我們的製造業，基本上就是依靠這個群體在運轉，但不幸的是，在某些場合，他們被斥為「低&端$人#口」，不受歡迎，甚至慘遭驅逐。

其實中國的城市化不僅存在「淺度城市化」的問題，如果僅僅從建築的角度來看，某些城市還存在著「過度城市化」的問題。以深圳市為例，大數據表明該市實際常住人口超過2000萬，而戶籍人口卻只有385萬，以2000多萬人創造的財稅收入，服務於385萬低福利人口（戶籍人口的低福利在中國是普遍現象），財政當然會過於充盈，充盈的財政導致城市出現大量超前的公共建築，以及「過度綠化」等怪象。

由於中國的地方政府是權力主導型的政府，一些城市的主政者為了政績，動輒號稱「建設國際大都市」，罔顧地方經濟實力，大舉負債用於城建開發，嚴重透支地方財政，給地方經濟帶來嚴重的負面影響，這是一種病態的城市化。這個方面，無錫即是一個典型案例。

城市因人而存在。我們所追求的城市化，必須以人為本，把人的城市化作為出發點和落腳點，把城市化與常住人口的安居樂業掛起鉤來。這個問題如果不解決，中國的城市化是不健康的。

中國城市化戰略的第二個問題，是官方的「大城市恐懼症」。

南山策士注意到一個奇怪的現象，我國對於特大城市、超大城市，懷有一種深深的恐懼心理，對大城市的發展長期採取控制措施。

1978年和1980年的兩次全國城市工作會議，都提出了「控制大城市規模」的方針。1989年通過並延續至今的《城市規劃法》，第四條明確規定「國家實行嚴格控制大城市規模、合理髮展中等城市和小城市的方針」。

南山策士明確反對這一錯誤的方針，並曾指出，這是有關當局受中國歷史悠久的小農經濟思想影響，對特大城市、超級大城市的管理嚴重缺乏自信心的表現。實際上，城市之所以會在人類社會中出現，最根本的原因就在於其規模化可以降低成本，提高效率。特大城市、超大城市是人類社會進入現代工業文明之後的產物，是人類文明進步的象徵。在大城市中，各種思想、創意、資源相互交融和影響，能夠產生更多有價值的新生事物，現代城市是推動人類社會進步的引擎。嚴格控制大城市規模，是一項愚昧落後的政策。

論綜合規模，中國是世界上最大的國家，卻連「城市化」三個字都不敢提，千呼萬喚使出來，猶抱琵琶半遮面——出來的還是一個「城鎮化」。實際上，「都市化」「城市化」和「城鎮化」這三種稱謂，所對應的英文都是urbanization，一般我們把這個詞譯為「城市化」，用於美日等發達國家時一般譯成「都市化」，高大上；唯獨在中國，被官方指定為「城鎮化」，一字之差，已足顯大國之小器、畏縮心態。

事實早已證明，無論是人均佔地、單位GDP能耗、所產生的環境污染，還是管理成本、投入產出比，大城市的各項指標都要遠遠優於小城鎮。中國為什麼厭都市化而喜城鎮化？蓋因大都市國際化程度高，難於掌控，而小城鎮散佈於農村，易於管理——對於一個控制欲已經深入骨髓的政府來說，「管住」比什麼都重要；而對於一個以農村包圍城市和土改起家的party而言，小城鎮似乎有著天然的親近感。

也正因為如此，新中國在特大城市和超大城市的建設管理當中，昏招迭出。

以北京為例，從1949年新政權拒絕採納梁思成、陳占祥的「梁陳方案」之日起，就為今日的大都市病種下了病根。現在北京這個城市所面臨的各種問題，以及頭痛醫頭腳痛醫腳的種種補救措施，都是在為過去的決策失誤埋單。

如果我們拿北京與日本東京都市圈相比較，就會發現，北京的問題出在城市規劃和城市布局上，而絕不是在城市規模上。東京都市圈總面積1.34萬平方公里（佔全國3.5%），人口規模4000多萬（約佔全國1/3），經濟總量接近全國一半。2014年時，按都市建成區面積計算的人口密度約為4400人/km2。北京市總面積為1.68萬平方公里，2014年人口為2150萬，按都市建成區面積計算的人口密度約為5500人/km2。可見，北京的問題不是太大，而是太集中；錯在建環線、攤大餅、畫同心圓，而應該向周邊衛星城疏解，形成網路狀的都市連綿區。

拿深圳跟北京相比，深圳的人口密度大於北京，但深圳的空氣質量、交通通暢率、宜居指標都要優於北京，區別僅僅在於二者的城市規劃：深圳是一個多中心城市，北京是一個單中心城市。

當然深圳也有反面案例，比如深汕特別合作區。眾所周知，深圳的建設用地是四個一線城市裡最緊張的。深圳想不想要地？當然想要，做夢都想，所以我在6年前就呼籲深圳擴容直轄。那麼省里、中央會不會答應呢？當然不會！逼得急了，就隔著惠州划出一塊飛地，名曰深汕特別合作區。稍有常識的人都知道，都市區的發展是一個漫延、遞進的過程，香港漫延到深圳，深圳漫延到東莞——有誰見過香港不先帶深圳發展，跳過深圳去帶東莞的嗎？深圳與汕尾之間，還隔著一個亟待發展的偌大惠州，最應該融合的深莞惠三市都還沒融合呢，這邊廂權力之手伸出來，拉郎配，強行撮合，把個深汕合作區吹得如花似錦——而我看到的只有本質：上面不願意把深圳做大，而又想揩深圳的油搞幫扶，於是就有了深汕合作區這麼一個奇葩。

深汕合作區那麼好，華為怎麼跑到松山湖去了？

再舉上海的例子。2016年出台的《上海市城市總體規劃(2016-2040)》要求，上海市「至2020年常住人口控制在2500萬人以內，至2040年控制在2500萬人左右」，即要求二十年間上海人口接近零增長，可能嗎？設若如此，這樣的城市還有前途嗎？歷史上，上海市曾在1959年、1986年和1999年制訂過三個總體規劃，其中人口控制規模分別為600萬、1300萬和1600萬，但實際結果卻分別是1000萬、1600萬和2400萬以上——次次打臉，卻屢敗屢戰，如此費盡心機地阻礙一個城市的成長，動機何在？目的何在？

說到底，恐怕還是「大城市恐懼症」在作祟。

這個毛病不革除，對中國的城市化貽害無窮。

三、中國城市化戰略的新思路

如何解決中國城市化戰略當中存在的問題？南山策士提出這麼幾條思路：

（一）廢除戶籍制度，實現城鄉居民平權，保證公民在全國範圍內有遷徙和居住的自由。

放開城市入戶通道，包括但不限於：投資可以入戶，大學生就業可以入戶，在城市購房可以入戶，在城市有穩定工作並連續繳納3-5年社保者可以入戶。將居住證與社保卡合併為「居民社會保障卡」，社會保障隨人走，允許在全國自由流轉，徹底掃除中國城市化進程中的制度障礙。

歷史上，中國從封建社會就開始出現戶籍制度，到明代尤為嚴苛。新中國成立之後，1954年頒布實施的第一部憲法中，規定公民有「遷徙和居住的自由」，這是中國法制史上的一個巨大進步。但是非常遺憾，1958年1月，以《中華人民共和國戶口登記條例》為標誌，我國開始對人口自由流動實行嚴格限制和政府管制，第一次明確將城鄉居民區分為「農業戶口」和「非農業戶口」兩種不同戶籍，事實上廢棄了1954年憲法關於遷徙自由的規定。時至今日，中國公民的遷徙自由尚未恢復到1954年的水平。

現行的戶籍制度，在其短暫的歷史上，對於促進中國的工業化是有大功的，但這些「大功」無一例外都是建立在犧牲廣大農民利益的基礎上——在改革開放之前的三十年，是通過「工農業剪刀差」的模式；在改革開放之後的四十年，則是通過「農民工」和「留守兒童」這個群體。限於篇幅，這個話題就不多說了，說多了都是淚。總之，隨著人類政治文明的進步，如果繼續保留以盤剝農民、營造不公為己任的戶籍制度，將是這個國家的恥辱。

（二）尊重城市發展的客觀規律，解除對大城市發展的過度控制，增加直轄市數量，擴大直轄市規模。

如前所述，特大城市、超大城市是是人類文明進步的產物，同時也是推動人類社會進步的引擎。1995年，全球有22個特大城市、14個超大城市，到2015年，兩者數量已各增加一倍。人為控制大城市規模不僅是愚蠢的，而且也是徒勞的，純粹只是一種無聊的數字遊戲。正如深圳的常住人口，學術界公認的數字是2000萬以上，但官方公布的數字還不到1200萬，800多萬生活在城市的人口就這樣被粗暴地抹去——連你的存在都不予承認，遑論公共服務？

基於以下兩個最主要的原因，南山策士認為，中國的城市化率最終將絕不會低於世界發達國家的平均水平：80%以上。

（1）中國的人口規模。我們擁有接近14億的龐大人口規模，與國土面積相當的美國相比，我們的人口是美國的4倍多。

（2）中國的自然地理條件。中國的總人口多於印度，領土面積是印度的3倍多，但是我們的耕地面積只有印度的87%。中國的平原面積不到國土總面積的12%，國土的2/3是山區，超過1/5是冰川凍土，接近15%是沙漠戈壁，這些地方看上去很美，但生態環境脆弱，不宜於人類居住生活。

考慮到中國的人口規模和惡劣的自然地理條件，為了改善居住條件，保護耕地，擴大生態保護區面積，我們應當將人口向沿海及江河下游的宜居地區集中，尤其應當充分發揮特大城市、超大城市的規模效應，增加直轄市數量，擴大直轄市規模，遵循城市發展的客觀規律，通過科學的規劃來引導中國的城市化進程。

南山策士認為，新增直轄市的設置標準應當是：

（1）已經是其所在經濟區的核心城市，建成後會對其所在經濟區有強大的經濟輻射能力。

（2）所在地區的自然地理條件較為優越，能承載超大型城市的人口規模和產業規模。

（3）突出「都市連綿區」這一發展理念。新設置的直轄市均為「一核多中心城市」，強調去中心化，強調城市建成區「面」上的均衡發展，並重點布局「長三角—杭州灣都市連綿區」、「珠三角都市連綿區」和「環渤海都市連綿區」這三大都市連綿區。

南山策士提供的直轄市設置方案是：保持現有的北京、上海、天津、重慶4個直轄市（區劃有調整），增設瀋陽、青島、西安、武漢、南京、杭州、廈門、廣州、深圳等9個新的直轄市。各直轄市的區劃如圖表2所示，位置於圖表3所示：

圖表2：

圖表3：

以上每個直轄市的遠期人口規劃都將在3000萬以上，其中上海、南京、杭州、廣州、深圳這5個直轄市的人口都將在4000萬以上，13市的常住人口總量應在5億左右。

可能會有人對在長江三角洲和珠江三角洲地區設置多個毗鄰的直轄市持懷疑態度。南山策士認為，中國是世界第一人口大國，如果不出意外的話，若干年後還將是世界第一經濟大國，相應的，中國也一定會擁有全球規模最大的城市群。長三角和珠三角作為中國最富庶的地區，城市化已經達到相當高的水平，這一點，我們從NASA公布地球夜間燈光分布圖（圖4）上可以直觀的看到。南山策士提出的直轄市設置方案，只不過是順應了這一發展趨勢，將這些城市從地域型行政區劃中解放出來，不受省里的束縛和羈絆，聚精會神建設城市，一心一意發展城市。

通過行政區劃營造出來的規模效應，將有力地促進這些毗鄰城市的優勢疊加和馬太效應。中國的優秀人才、創新力量將高度集中在這些大都市裡，中國的核心競爭力也將主要通過這些大都市來體現。我們有充分的理由相信，假以時日，「滬寧杭」和「深港穗」將超越紐約都市圈、東京都市圈、倫敦都市圈，成為世界最大的兩個都市連綿區，在全球範圍內閃耀著最璀璨的光芒。

地理條件決定了中國的農業不可能具體美國農業那樣的競爭能力。在相當長的歷史時期內，農業都將是中國的短板，我們應當確保國家的糧食戰略安全，但不能奢望中國農業能達到像美國農業那樣大幅出口的水平。而城市當中的第二、三產業則很少受到自然條件的限制，況且中國城市的自然條件與美歐各國相比也毫不遜色——在全球一體化趨勢不可逆轉的今天，為什麼我們不充分發揮自己的優勢，而一定要去強調自己的劣勢呢？

歷史上，中華民國時期就曾經先後設置12個直轄市（當時叫院轄市），其中武漢是中國歷史上的第一個直轄市。新中國成立之後，到1953年9月，全國共設置了14個直轄市，是中國歷史上直轄市最多的時期。

所以，本方案提出的新增9個直轄市，使全國直轄市總數達到13個的設想，無論是揆諸現實，還是考諸歷史，都是有據可依、切實可行的。

（三）改革市制：增設直轄市，撤銷地級市，城市行政區劃設置回歸「直轄市」和「縣級市/區」二級架構。

中國市制的主要問題在於：

（1）直轄市過少，如上節所述。

（2）市制混亂，等級繁多，隸屬複雜。

中國有一大特色，就是城市等級特別多，隸屬特別繁雜。就市/鎮的行政區劃級別而言，內地有直轄市（省級）、副省級城市、計劃單列市、「較大的市」、地級市、副地級市、縣級市、鎮級市和鎮，6—8個級別，不認真研究一番，很難理出頭緒。

為此還鬧過不少國際笑話。一個副省級城市的副市長（廳局級）帶隊出國考察，隊伍里有個下屬市的市長（縣級），到國外之後，外國人根據名片上的頭銜，把這個縣級市的市長當成了主賓，禮遇有加，反而把這個廳局級的副市長當成了隨行人員。因為這種「市裡有市」的行政架構，是中國特色，老外根本無法理解。

（3）憲法中不存在的地級市，憑空給中國的行政組織架構增加了一個層級，此舉大大降低了行政效率，同時增加了行政成本和政令損耗。

地級市脫胎於「地區行署」，原是省政府的派出機構，具有臨時性，是一種違憲的存在。由於官僚機構的自利性質使，其具有頑強的生命力，最終坐實、坐大，成為了省和縣之間一個事實的存在。

歷史上的「地區行署」發展到今天，已經完全蛻變為一種地域型政區與城市型政區混為一體的行政區劃類型。截止2016年末，全國334個地級行政區劃當中，地級市有293個，仍舊保持「地區」這一稱謂的只有寥寥8個，其中新疆5個，西藏2個，黑龍江1個。

地級市的特點是貌似兼顧城鄉，但實際上在我國這種權力主導型的行政模式下，不可避免地會出現「市刮縣」「市卡縣」的現象，即地級市動用行政權力，佔用、搜刮下轄縣市的資源，用於自身建設。這一現象的長期後果，將導致嚴重的區域發展失衡，城鄉差距越拉越大。

當然，地級市存在的最大危害，還是334個地級政府這個龐大的官僚體系本身所帶來的巨大的行政成本，和它給行政效率帶來的巨大損耗。扁平化和高效率，是歷次政府機構改革所追求的目標，而地級市的存在顯然是與這個目標背道而馳的。

行政區劃改革的目標都是廢除多餘的層級，以降低行政成本，保證政令暢通。但是官僚機構受其自利本質的驅使，一定會捲土重來。從歷史上看，一個朝代越到後期，其行政層級越多，官僚機構越臃腫，導致開支龐大而行政效率低下，最終拖垮整個國家。

改革市制，其總體目標當然是刪繁就簡，去除繁雜的市制設計，恢復行政層級的扁平化。

以中國現階段的情形，市制改革的主要任務是撤銷計劃單列市、「較大的市」、地級市、副地級市和「鎮級市」等等這些名目繁多的市制設置，讓城市行政區劃設置回歸「直轄市」和「縣級市（區）」二級架構。

地級市回歸縣級後，與原轄縣、市脫鉤，縣級市內不得設區，只設街道（坊）。對於一些規模較大、非設區不可的城市，如省會城市，以及原有區級行政區劃在6個以上，同時城區常住人口在300萬以上的重要城市，可以設為副省級城市（設置標準待研究）。

市制改革之後，直轄市、副省級城市、縣級市均已回歸其城市型政區的本來身份，著重發展城市經濟，不代管縣/市，地級市與轄縣（市）之間的矛盾將不復存在。

撤銷地級市之後，由省直管縣和縣級市。在一些人口較多、面積較大、轄縣較多的省，在行政管理上肯定會有一定的難度，所以，作為與撤銷地級市這一改革舉措相配套的措施是：縮小省區規模，擴大縣域面積。這個問題我們下文繼續探討。

四、中國行政區劃架構中存在的問題

南山策士收集整理的數據表明，在中國歷史上，縣是一種最穩定、最基本的行政區劃單位。自秦設縣以來，各朝代平均置縣數目大約是1400個，省或者相當於省一級的行政區劃平均是51個，省級行政區的平均轄縣數目也是51個。

也就是說，中央轄省一級行政區、省轄縣一級行政區，都以50個左右為宜，這是歷史傳承給我們的經驗和教訓。

再來看我國現行的行政區劃體制，中央轄省一級行政區34個（包括港澳台），大陸共有334個地級行政區和2851個縣級行政區，也就是說，平均每省轄地級行政區12個，平均轄縣級行政區超過100個。

從省級行政區劃數量來看，現行體制比歷史平均水平減少了三分之一；從縣級行政區劃數量來看，現行體制比歷史平均水平增加了一倍有餘。更有甚者，2016年河南省擁有縣級行政區劃158個，河北省有168個，四川省轄縣多達183個——讓省直接管理這麼多的縣當然管不過來，於是「地區」「地級市」乘虛而入。

這是中國現行行政區劃架構中存在的第一個問題：省級行政區劃太少，縣級行政區劃增長太多。

第二個問題：800年前的行政區劃已經嚴重不適應現代國家經濟社會發展的需要。

中國現行的省級行政區劃體制，其雛形初定於大元帝國。一個游牧民族驅動鐵騎南下，對早已擁有輝煌文明的中原地區封疆劃界，分而治之，許多邊界線從此被後人奉為圭臬，迄今已有將近八百年的歷史。八百年，一段足以使滄海變成桑田的悠長歲月，這期間的中國，遭遇了「三千年未有之大變局」，其中的許多變化往往是革命性的，顛覆性的，只有「天翻地覆」四個字方足以形容。然而這在種種的風雲變幻當中，唯獨中國的省制，從始至終，亘古不變，即使改朝換代，依然是「鐵打的江山」——這不能不說是世界行政區劃史上的一個奇蹟！

誠然，我們要保持行政區劃的穩定性，只要它還能適應國家和社會政治、經濟發展的需要，我們就決不能輕率地改變它。問題在於，我們現行的行政區劃制度，是不是一種符合現代中國政治、經濟發展需求的制度呢？

當然不是。中國曆朝的行政區劃，從來就不是一個基於經濟考慮的制度，而是冷兵器時代的統治者，從維護其專制統治的角度出發，以皇祚久長為目標的一種治理框架。它產生於農業社會中，適合大一統的中央集權國家在交通、通訊落後的情況下，採取簡單的行政手段，管理以小農經濟為主體的農業社會。至於是否有利於地方建設、經濟發展和百姓福祉，則從來沒有列入統治者的考慮範圍。

對於封建統治者，尤其是對於一個統治著多數民族的少數民族統治者而言，最令其寢食難安的就是內亂和「民變」，所以在劃分行政區域時，有意將中國的戰略要地、中心城市予以孤立化和邊緣化，使之不能形成為一個地方的力量中心。由此導致我國的行政區與經濟區背離，邊界犬牙交錯，版圖支離破碎，重要城市腹地單薄，等等諸如此類的問題，已經嚴重影響到了我們的經濟社會建設。

以江蘇省為例。從軍事戰略的角度來說，江蘇全省最重要的兩個城市，一是南京，一是徐州。所以抗日戰爭中有南京保衛戰和徐州會戰，三年內戰期間有淮海戰役（徐蚌會戰）和渡江戰役（以南京為首要目標）。這兩個城市的重要性歷史上的統治者當然看到了，於是他們把南京的腹地切割得非常單薄，像馬鞍山、滁州一帶本來是南京的直接輻射區域，卻被人為地分隔到了安徽省，其目的只在於，一旦南京有事，安徽的部隊一日之內即可兵臨城下。

徐州的下場更慘。從地緣經濟的角度觀察，徐州—連雲港是一個具備良好發展條件的地區。尤其是徐州，作為京滬線與隴海線兩大交通動脈的交匯點，徐州位於青島、濟南、鄭州、合肥、南京等大城市留出的空白地帶，周圍有著廣袤而富庶的腹地，集各種利好於一身，理應成為一個頗具影響力的特大城市。但是由於統治者擔心徐州是「起事」之地，於是極力切割徐州的腹地，使之處於中國大城市最奇葩的一個地位：它位於江蘇省最西北的一個突出部上，深入山東、安徽兩省之間，貼近河南省，俗稱「雞鳴四省」之地，周邊腹地被瓜分殆盡，徐州幾成一座孤城。統治者如此用心，只為徐州一旦「有事」，可以馬上調山東、河南、安徽三省之兵，一舉剿滅。

也許有人會說，江蘇的經濟不是發展得很好嗎？沒錯，總體上是很好，但是我們也不能忽視行政區劃給江蘇帶來的負面影響：南京的經濟一直不如蘇州，直到2016年GDP總量還要比蘇州少三分之一。徐州雖然以其體量躋身江蘇前五，但人均GDP至今還不到蘇州、無錫的一半。中國著名的海港城市連雲港的排名則長期殿後。由於徐州—連雲港被邊緣化，缺乏發展經濟的縱深和腹地，事實上這一帶已經成為隴海城市帶上著名的「徐—連凹陷地帶」——一省之內，社會經濟發展形成如此巨大的差異，落後的省級行政區劃制度當然難辭其咎。

再以陝西省為例。眾所周知，秦嶺—淮河是我國天然的南北分界線，在這條分界線以南以北，自然地理條件和人文風俗習慣都有很大的差異。從秦漢一直到唐宋，秦嶺南北一直分屬於兩個不同的一級政區，這是大體符合自然、經濟實際的。可是到了元朝，由於這個政權是由蒙古高原上的游牧民族逐步南侵，次第吞併了西夏、金、大理、南宋而完成統一的，它一貫推行以北制南的政策，為了加強其統治，它強行將漢中地區劃歸陝西行省，形成了一個地跨秦嶺南北的極不合理的行政區劃。令人費解的是，這一區劃竟然一直沿襲至今。

通觀全國，類似的例子不勝枚舉，可以說，中國現行的省級行政區劃完全是一種「外行人」的作為，處處遺留著歷朝當政者的歷史局限性。這種不符合自然地理、經濟地理和人文地理客觀規律的行政區劃，既不利於發展經濟，也不利於行政管理，我們不能僅僅因為它是一種歷史事實，就一味地遷就，或者只做一些小範圍的展拓挪移、縫縫補補。

中國的行政區劃不是要不要改革的問題，而是如何改、什麼時候改的問題。

第三個問題：現行省域區劃和民族區域自治政策，已經威脅到了國家安全。

毫無疑問，這是一個更迫切的問題。早些年的「岳陽天價切糕事件」，和去年發生的「踩踏畫像入刑事件」，所暴露出來的，只是中國民族問題的冰山一角。此系敏感話題，暫且按下不表。

但是如果我們追根溯源，就會發現，中國的民族政策包括民族區域自治政策，並沒有真正解決我們的民族問題，反倒可能成為了民族問題的源頭之一。

中國現行的民族政策包括民族區域自治政策，其主體源於列寧、斯大林及其治下的蘇俄。而列寧推崇民族自決的初衷，是為了他統治全球的遠大理想，而預先建立的一種有包容性的國家機制，設想讓一個又一個的民族國家加入進來，讓蘇聯的加盟共和國遍布全球。所以蘇聯初創期的採取的是一種近似「收買」的民族政策，即通過向少數民族「加權」和「讓步」，換得對俄羅斯之外的少數民族地區的統治權。為了顯示其民族政策的寬容，蘇聯甚至鼓勵民族分立，按民族建立加盟共和國。這種飲鴆止渴的民族政策，最終不但使得蘇聯解體，也使得按蘇聯模式建立的南斯拉夫解體，而且至今還在為害中亞國家。

斯大林步列寧後塵，特別熱衷於搞民族劃分。烏茲別克與吉爾吉斯兩個民族都信仰伊斯蘭教，屬於突厥語系，兩種語言的差別不大，他們在一起生活了數百年，並沒有民族意識。在斯大林的主持下，蘇聯以民族為界限，在中亞最富庶費爾干納盆地，建立了三個共和國：烏茲別克、吉爾吉斯、塔吉克，三國的邊界非常曲折複雜。1990年，吉爾吉斯奧什一帶的烏茲別克族與吉爾吉斯族為了爭奪耕地與水源，發生過一次大規模流血衝突，造成300多人傷亡。三國獨立之後，民族矛盾叢生，國際關係錯綜複雜。

作為社會主義大家庭的一員，新中國的民族政策在很大程度上接受了蘇聯的體系。我國許多邊遠地區的居民，原本沒有民族的概念，正是新中國推行的民族識別政策，喚醒了他們的民族意識，讓中國的民族關係變得更加複雜了。

以白馬藏族為例，該族人在《史記》中被稱為「白馬氐」，主要集中在甘肅文縣、四川平武縣和九寨溝縣。1950年進行民族識別時，「白馬氐」並不自認為是藏人，1954年達lai路過當地時，西南民族學院的藏族學生前去朝見，而白馬人因無朝拜活佛並向其獻哈達的習俗拒絕前往，險些釀成衝突。即便如此，白馬人仍被劃歸了藏族。

再以土家族為例，1957年該民族總人口僅50餘萬，經過民族歸併之後，飆升至「五普」時的800多萬，人口在各少數民族中居第六位。一些土家族代表不滿足自治州待遇，提出要求將湘、鄂、黔、渝地區土家族合併成自治區——此舉大出中央意料，據傳由此導致全國民族識別工作被徹底叫停。

民族識別工作被叫停之後，中國尚有70多萬待識別民族人口，其中絕大部分分布在貴州地區，如人口約67萬的穿青人和革兜人等，雖被劃入漢族等民族，但成為單一民族的意願強烈，對民族歸併結果並不滿意。這些民族的歸屬問題，成為貴州省的敏感問題——而這些問題原本是不存在的。

建國之初，中國境內的民族被公認的大約有10個。從1950年代啟動的民族識別工作，到1990年第四次人口普查，中國正式確認56個民族，除漢族之外共有55個少數民族——通過三十多年艱苦的識別工作，新中國民族關係的複雜程度終於得到了大幅提升。

此外，我們還照搬蘇聯教條，為少數民族創製文字。1951年，中央提出「幫助尚無文字的民族創立文字，幫助文字不完備的民族逐漸充實文字」。1956年少數民族語言研究所成立，並在中央民族學院舉辦了400多人的語言調查訓練班。他們共研究了42個民族50多種語言，幫助有語言無文字的壯族、黎族、侗族、苗族、彝族等11個少數民族創製了以拉丁字母為基礎的文字，同時改進與改革了維吾爾文、蒙古文和哈薩克文等多種文字。現階段，中國有22個少數民族使用28種本民族文字。

2200年前，秦始皇統一文字，有力地促進了中國這個多民族國家的統一。

2200年之後，我們國家幫助十多個少數民族改進和創製了文字。

官方一直把此舉當作成就來宣揚，那麼它對一個多民族國家的統一和長治久安來說，到底是好事還是壞事呢？

對此，周有光老先生曾指出，「人類的發展史是一部不同民族的相互融合史。民族融合既是趨勢，也是和諧相處的必要。蘇聯和中國的民族政策卻違反了這個常識。本來某個民族已經和別的民族融合了，還要再造它的特點，還要幫它創造文字，這豈不是自討煩惱、自造禍端」？

若要論民族構成的複雜性，全球最複雜的應該是美國吧？別說民族，只要地球上有的各種膚色、不同人種的人，美國都聚齊了。在美國的ID card 或者護照上有標明持照人是什麼民族嗎？這是種族歧視，是違法的懂么？

鑒別出新的少數民族，然後實行區域自治，通過稅收、補貼、計劃生育、高考加分、人大代表名額……等等方面的種種照顧和優惠，取悅少數民族，但是最終效果怎麼樣？你懂的！

深層次的原因在哪裡？答案是，政府的作為停留在最低的交易層次上：利益收買。利益只能換取暫時的好感和表面的順從，並不能獲得情感上的認同。尤其對於那些有宗教信仰的少數民族來說，這種在庸俗層面上的交易實在太low了。

所有收買都是對被收買者的不尊重。道德觀念強的人不會收買別人，也不會接受別人的收買。

所以，現行的民族政策實際上是兩面不討好，少數民族不滿意，漢族更不滿意——因為對少數民族的優待，必然同時體現為對多數民族的歧視——現行的民族政策本質上是對漢人的一種歧視，是漢民族的一種自我作踐。天價切糕和踩踏畫像入刑事件出來之後，網上民意洶湧，如此庸醫鋸箭的做法，將導致民族怨恨積累，對於哪個民族都不是好事！

少數民族真正需要的是什麼？是真正的尊重，是真正的平等，是情感上的接納，是思想的相通，當然，最重要的是價值觀的認同——對於全人類普遍認同的價值觀，相信絕大多數中國人都會認同，無論他是多數民族還是少數民族。

如果國家站在人類公認的道德制高點上，面對敢於踐踏全人類共同價值觀的犯罪分子，又何懼之有？一個大義凜然的國家，一個光明磊落的政府，豈能靠花錢買平安？豈能用犧牲法律公平原則來取悅於某個民族？

壁立千仞，無欲則剛。

中國機械照搬蘇聯以民族特徵為基礎進行行政區劃的民族區域自治政策，已經被蘇聯、南斯拉夫的前車之鑒證明是錯誤的，是非常危險的。寧未雨而綢繆，勿臨渴而掘井，中國是時候吸取教訓了。

民國時期，我們的國力非常孱弱，新疆孤懸塞外，地緣政治環境十分險惡，民族宗教情勢極為複雜，處境最為危急，在「三北」（東北、外蒙古和西北）中最有可能被分裂出去。但最終新疆並未像外蒙古那樣分裂，分析起來至少有兩點：一是新疆首先建省，經歷了政治體制和經濟制度的變革；二是清代對新疆進行移民實邊和社會經濟整合；惟有外蒙古始終未建省，沒有進行人口和社會經濟的整合，結果外有強鄰蠱惑，內有王公易幟，最終分裂出去。

外蒙獨立之後，國民政府亡羊補牢，在內蒙古地區加緊了建省步伐，分別建成了興安省、熱河省、察哈爾省、綏遠省和寧夏省。同樣的，在1939年建立的西康省，其初心也是為了「藉以杜英人之覬覦，兼制Da賴之外附」。在抗戰勝利之後，國民政府立即將偽滿洲國「大卸九塊」，分成了興安省、黑龍江省、合江省、嫩江省、松江省、吉林省、遼北省、安東省、遼寧省。

這些無疑都屬「吃一塹長一智」，是非常明智的安排。

無奈吃虧在民國，長智也在民國。我黨受列與斯的民族政策影響深刻，1947年即宣告成立了新的內蒙古自治區，民國時期的行政區劃策略被徹底扭轉，原來分屬五省的民族區域被全部納入自治區範圍，新成立的內蒙古自治區面積達118萬平方公里。根據2010年「六普」的統計數據，內蒙古的蒙古族人口比例大約只有17%——這個自治區更像是當年為了討好蘇聯老大哥而交的一份作業。

新中國成立之後，尤其改革開放以來，內蒙古經濟繁榮，民族團結，社會穩定，當然不會有分裂之憂。但人類歷史雲譎波詭，滄桑難料，行政區劃的設置當思接千載，視通萬里，豈能只慮及區區數十年的情形？

誠然，內蒙的情形算是非常好的了，更嚴重的問題在新疆。

一談到新疆的問題，就讓人窩火：

（1）名不正則言不順。「新疆」是什麼意思？顧名思義，新辟的疆土也。可是，大街上你隨便拉一個中學生，問他知不知道張騫通西域、漢武帝設立安西都護府？那可是在公元前的事了，也就是說，新疆納入中國版圖已經至今已有兩千多年了，那個時候英美德俄有影兒嗎？

「新疆」這個名稱，還真就是「新辟的疆土」這個意思，不過這個「新」只是對滿族人而言的，雍正時在西域和雲南、四川、貴州等地新納入清王朝統治之下的地域，都叫「新疆」。1757年，乾隆平定準噶爾之亂，把西域這片土地正式命名為「新疆」，一直就這麼沿用到今天。

從字面上看，「新疆」這個名稱，就容易讓某些人產生歧義甚至邪念，既是新的，那麼一定是你剛奪來的，你握之未穩，「彼可取而代之也」。

你娶個新娘別人會眼紅，誰會覬覦你家中的老娘呢？

新疆更名這個事，民國時期就應該做的。彼時中國地理人才濟濟，不知怎麼就把這個事給落下了。

（2）「東突」的問題最早爆發於1933年，作為應對之策，1949年新疆和平解放就應當對其進行分割建省，而不應該在1955年將166萬平方公里的龐大疆域建成一個以單一民族命名的自治區。

我國現行的民族區域自治制度很容易給國際國內造成一種誤解，認為整個新疆都屬於某一個民族，實際上新疆本來就是一個多民族共同生活的地區，蒙古族、哈薩克族和柯爾克孜族等其他民族的自治州所佔面積超過全疆的一半。在新疆的問題上，民族區域自治制度滋生和助長了分裂勢力，而一個龐大的行政區劃不但給分裂勢力提供了廣闊的舞台，而且一旦局部發生「潰瘍」，往往令全疆受到傷害。

（3）新疆的問題，最終將體現為人口問題。由民族區域自治制度帶來的漢族與少數民族之間生育權的不平等，是導致新疆漢族人口佔比減少，人口老齡化嚴重，男女性別比例嚴重失衡的主要原因。

根據「六普」數據，新疆維吾爾族人口結構合理，漢族人口老齡化嚴重。2010年漢族人口佔新疆總人口的40.5%，但漢族60歲以上老齡人口佔到了全疆60歲以上老齡人口的51.6%；維吾爾族人口佔新疆總人口的45.8%，而維吾爾族60歲以上老齡人口只佔全疆的37.8%。維吾爾族人口性別比例平衡，漢族人口男女比例失調。「六普」數據顯示，2010年新疆維吾爾族男女性別比為102.6，漢族則高達112.5。性別比例會影響婚姻率、生育率，影響人口出生率和再生產進程，進而制約影響著人口增長。2015年的新疆人口數據顯示，五年時間，維吾爾族人口增長113.18萬，而漢族人口僅增長28.81萬，前者增速約為後者的4倍。

如圖表6所示，中國的五個民族自治區，為什麼寧夏、內蒙、廣西都很和諧穩定？而只有新疆、西藏會出現民族問題？有圖有真相，數據會說話，無須我多言。

圖表6：

圖表7顯示，如果我們不對民族區域自治制度和計劃生育政策進行必要的改革和調整，新疆未來還將面臨更大的麻煩。

圖表7：

五、中國行政區劃改革之「南山方案」

關於中國的行政區劃改革，自民國以來各類人士各抒己見，所提出的改革方案已經很多，尤其是進入網路時代以後，這類方案網上隨便一搜就有大把，不過其中絕大部分並未經深入探究，其所謂方案亦不過是類似「民科」的東西，謬誤百出，貽笑大方——然而這種帖子在網上還廣為流傳。

從純技術的角度而言，一個國家的行政區劃是數學上的一個組合問題，就像下圍棋，雖然只有360顆棋子，但棋局可以千變萬化。坦率地說，限於個人的資源及能力，本文提供的「南山方案」肯定不是最優方案，只能說是思考得更深入一些，對各要素盡量做到了統籌兼顧，可能在眾多的方案中比較接近最優方案罷了。

（一）中國行政區劃改革「南山方案」內容梗概

（1）縮小省域，增加省級行政區劃數量。本方案主張在現有34個省級行政區劃的基礎上，增設21個省級行政區，其中新增直轄市9個，新增省份12個。據此，全國省一級行政區劃總數將為54個，包括13個直轄市，40個省和1個特別行政區（2049年之後港澳合併）。

（2）在全國範圍內撤銷334個「地區（地級市、自治州）」，廢除「市代管縣（市）」制度，實行「省直管縣（市）」。

（3）一省之內，省會城市以及人口規模和建成區面積達到規定標準的大城市，定為副省級，允許設區，區與縣平級。其他城市均為縣級市，下不設區。

（4）適當合併縣級行政區，擴大縣的規模，減少縣的數量。使平均每省的轄縣（含縣級市）的數量降至50個左右，以利於實行「省直管縣（縣級市）」。

（5）規範市制。本方案主張全國的市只有兩個大的級別，即省級（副省級）市和縣級市，市內不設市，市下不轄縣。

（6）規範通名。將區和縣級市下轄的「街道」改稱「坊」，與縣以下的鄉、鎮平級；將坊、鎮以下的「社區」改稱「里」，與鄉以下的村平級。

（7）改革民族區域自治制度，撤銷各自治區分設為省，實現全國各族人民在法律和政策面前一律平等。

（8）實行「鄉鎮（坊）自治」，完善「村/里自治」。鄉鎮（坊）不再作為一級政府，鄉（鎮/坊）公所只是縣（市/區）政府的派出機構，鄉（鎮/坊）的權力機關是通過民主選舉產生的居民委員會。

（二）中國行政區劃現狀與「南山方案」提出的行政區劃體系對比

回顧我國曆次機構和行政體制改革，減員增效無不是題中之義，但實際情形卻是機構越改越多，隊伍越拉越大。這讓南山策士想起了當年在農村搭絲瓜架子——要想瓜蔓不太密，就得把瓜架子搭得疏；要知道瓜蔓天生就是要爬瓜架子的，瓜架子搭得密而欲求瓜蔓不擁擠，豈不是南轅北轍？

（三）「南山方案」所秉持的分省原則：

（1）成本最低原則，即盡量利用原有省界和省會，不必多事更張；

（2）力求行政區與經濟區、文化區重疊的原則，此舉有利於地方經濟和文化建設；

（3）國家安全原則。居安思危，統籌發展和安全，力求國家長治久安。

（4）山川形便原則。即盡量根據山脈、河流等自然地理特徵劃分行政區域。

（5）便利性原則。減少不必要的犬牙交錯，力求版圖完整，便於行政管理。

（6）前瞻性原則。照顧歷史，面向未來，思接千載，視通萬里，功在當代，利在千秋。

（四）「南山方案」省級行政區劃設置概況一覽表

（圖表10）：

（五）中國行政區劃改革之「南山方案」地圖

（圖表11）：

行政區劃是一項關係到國家安危的大政，具有很強的政策性和政治敏感性。在中國這樣一個世界大國中推行全國範圍的行政區劃改革，為政者需要有一種高瞻遠矚，總攬全局的戰略眼光，需要有一種以國家和民族利益為己任的歷史責任感，更需要有一種敢當大任、勇於作為的膽識和魄力。

自清末至民國，神州板蕩，國無寧日，縱有多種關於行政區劃改革的良方，最終難免淪為紙上談兵。建國六十多年來，尤其是經過四十年的改革開放，我國已經成為世界第二大經濟體，綜合國力躍居世界前列，國內政治穩定，社會和諧，各項改革正在走向全面深化，種種跡象表明，中國正面臨一個千年難遇的政治穩定期。從世界範圍來看，和平與發展仍然是這個時代的主旋律，國際關係總體比較平穩。國際國內的政治經濟形勢均為我們推行行政區劃改革提供了良好的環境。

革故方能鼎新，行政區劃改革有一個新舊交替的過程，當然難免會有陣痛，但只要決策正確，措施得當，就決不會影響到國家穩定的大局。我們不能因為片面求穩而墨守成規，更沒有必要因為片面求穩而抱殘守缺，我們應當看到，行政區劃改革的根本目標正在於追求中國的恆久統一和長治久安。

我們期待通過這樣一場偉大的變革，在中國建立起一套有利於國家安全和統一大業，有利於提高行政效率和降低行政成本，有利於區域經濟建設和平衡發展，有利於民族團結和社會穩定的行政區劃制度體系。這一改革目標的實現，將使中國有能力在未來經受各種嚴峻考驗而絕無分裂之虞，奠定中國作為世界強國的萬世基業。

實施中國行政區劃改革，和完成祖國統一大業一樣，是成就中華民族千秋功業的一次歷史機遇。相對而言，前者的難度並不算太大。而在非威權主義的國家，要推動這樣大規模的行政區劃改革基本上是不可能的，所以我們很可能正處在一個寶貴的時間窗口上，一旦錯過，極有可能成為中華民族之千年憾事。