關於促進北京慈善事業發展情況的調查
一、慈善事業的概念和特徵
1.慈善的內涵
上世紀九十年代以來，我國學術界開始了對慈善事業的研究。迄今，對慈善和慈善事業的內涵並沒有取得一致的意見。根據受助對象的不同，目前對慈善和慈善事業有廣義和狹義兩種理解。
狹義的慈善概念是指社會公眾建立在自願基礎上對於社會弱勢群體的無償救助行為。狹義的慈善概念與英語中的charity相對應，指的是給窮人提供的幫助、救濟和施捨，這也是傳統意義上的慈善概念。
廣義的慈善概念是指建立在社會捐獻經濟基礎之上的民營社會性救助行為。諾貝爾經濟學獎得主貝克爾教授認為：「如果將時間與產品轉移給沒有利益關係的人或組織，那麼，這種行為就被成為『慈善』或『博愛』。」廣義的慈善概念與英語中的philanthropy相對應，指的是中文中的公益事業。公益是一種大慈善，資助的對象不僅有窮人，還有宗教、教育、科研、文化、環保事業等。廣義的慈善事業也被籠統地稱為慈善公益事業。
從狹義的慈善事業到廣義的慈善公益事業，外延的擴展反映了慈善事業的歷史演變。現代意義的慈善公益事業較之傳統意義的慈善事業，在以下幾個方面發生了顯著的變化：一是觀念形態上，傳統慈善觀過分依賴於宗教意識，慈善行為被看作是富人對窮人的恩賜，而現代慈善活動一般被看作是社會必須提供的「公共產品」。二是在組織層面上，早期慈善主要局限於教會、行會、宗族等共同體，會在施捨者和受施者之間形成一種人身依附關係，而現代社會中，個人超越了公共體的束縛，以公民身份志願參與慈善行為，兩大主體是平等關係。三是在行動主體上，傳統慈善活動一般由宗教團體或單獨個人開展，現代慈善事業越來越依靠眾多的專業化慈善組織尤其是基金會組織進行。四是在活動領域方面，對傳統的救助對象的幫助被認為是國家的責任，慈善基金會逐漸退出傳統慈善領域即對特殊不幸者的施捨，轉向對公共生活的關注，如教育、法律、宗教、科研、環保等，這直接導致了「慈善」和「公益」二者間界限的模糊。
從當前我國國情看，生活困難群體的大量存在，貧富差距的嚴峻現實，使當前我國的慈善事業主要還是著眼於對社會弱勢群體的扶困助貧。但對社會公共生活的介入也是慈善組織活動的重要內容。
2.慈善事業的基本特徵
慈善事業具有自願性、民間性、社會性等特徵。
自願性：慈善事業依靠的是社會成員出自慈愛之心和友善之情的自發自願的捐助行為，慈善資源的聚集依賴於個人和組織在時間、金錢等方面的自願捐獻。同政府、商業部門不同，慈善組織屬於第三部門範疇，是通過參與者的自願行為來追求社會的公共利益。慈善事業的動力來源不是組織成員的經濟利益，而是組織成員內在的志願價值觀。
民間性：慈善事業的自願性決定了慈善事業在本質上是民間的事業。慈善事業只能是社會部門組織志願者參加並能表達參與者意願的一項社會公益事業。慈善資源主要來源於民間的捐助。慈善事業的具體運作過程,是排斥政府權力的直接干預的,因為政府的干預有可能改變慈善事業的性質並背離捐獻者的意願。慈善事業的民間性並不表示政府可以對此無所作為，政府在慈善事業發展中具有不可或缺的重要作用,政府部門可以通過制定必要的法律法規和政策措施，為慈善事業提供一個寬鬆有利的發展環境，這是慈善事業得以充分發展的必要條件。
社會性：慈善事業是社會性事業，慈善行為的受助者與慈善資源的捐助者之間沒有親緣關係和利益關係。慈善事業其運行過程包含著複雜的社會行為和經濟關係。同傳統的慈善活動不同，現代慈善公益事業中，慈善機構作為聯結捐贈方和受助方的橋樑和中介，肩負著對已募得得善款善物得經營、管理、分配得重任，慈善組織的專業化是慈善事業社會性的顯著特點。
二、促進慈善事業發展的重大意義
黨的十六屆四中全會明確提出，要「健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系」。慈善事業是我國社會保障制度的重要組成部分，大力促進慈善事業發展，對構建社會主義和諧社會首善之區，具有特別重要的意義。
1.慈善事業是社會保障體系的重要組成部分
改革開放以來，全市各級黨委、政府做了大量工作，建立健全了城鎮居民最低生活保障制度，興辦了各種福利事業，城鄉人民群眾的生活水平有了很大提高。但由於我國正處於經濟體制轉換時期，社會保障事業還有待於繼續完善，社會困難群體和弱勢群體生活還存在一定困難，國家難以將社會福利事業全部包攬下來。慈善事業主要來源於人們的自願捐助，它是富者和一切有能力捐助者在慈善心驅使下的自覺行為，是以國家為主體的社會保障的重要補充，是健全社會保障體系的一個不可缺少的方面，促進社會慈善事業的發展是十分必要的。因此，國家把發展慈善事業作為社會保障體系的組成部分，納入了國民經濟和社會發展規劃。黨的十六大進一步提出建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，充分調動民間組織的積極性，積極組織民間力量參與社會公益事業，建立起一個多層次、多渠道的社會保障體系。
2.慈善組織在社會管理中發揮著不可替代的作用
隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，經濟成分、組織形式、就業方式、利益關係和分配方式愈趨多樣化，社會問題增加，社會矛盾增多，社會管理的難度加大。慈善事業屬於獨立於政府和商業部門的第三部門，具有自願性、民間性、社會性等特徵。慈善組織不但可以有效利用或配置社會資源，及時敏感地發現和回應民間需求，更可以協調化解社會矛盾，維護社會和諧。目前，在世界各國，慈善事業的社會地位不斷得到加強，成為社會分配和社會資源重組的一種重要途徑。
3.發展慈善事業是推動精神文明建設的重要手段
慈善事業是人們奉獻愛心的事業。慈善事業的發達程度是一個社會文明的標誌,是一個國家進步的象徵。中華民族歷來有樂善好施、扶貧濟困的傳統美德。發展慈善事業，對於在全社會倡導相互關愛、守望相助、敬老愛幼、助人為樂的道德風尚，在社會上培育良好的公德氛圍，進一步弘揚中華民族傳統美德，構建和諧社會具有十分重要的意義。通過大力發展慈善事業，可以讓先富起來的人們樹立起樂善好施的良好社會形象，贏得廣大社會公眾尤其是困難群體的尊重和理解。社會弱勢群體也能在受助中認識到，社會上有許多好心人在關心他們，有助於改變一些人對社會的偏執看法，化解貧困群體的怨憤情緒和不平心理，減少針對富裕階層的報復犯罪行為和不穩定因素。一些人在得到社會的救助後，還會在力所能及的情況下主動幫助其他人，形成道德資源的良性循環，從而促進全社會之間互相幫助、融洽相處，促進國家和社會精神文明的提升。慈善事業的發展使人們相互關心、團結友愛,不僅有利於社會道德風尚的形成、友愛環境的營造,也有利於人們形成健康向上的世界觀、價值觀和人生觀。
4.發展慈善事業是鞏固黨的執政基礎的有效途徑
發展慈善事業事關人民群眾根本利益,事關經濟社會發展全局,事關黨的執政基礎。大力發展慈善事業，有利於加強社會各階層之間的理解、交流和合作，營造團結友愛、和諧相處人際關係。活躍在困難群體援助等領域的慈善組織是我國社會福利體系的重要補充，有助於調適失業問題、貧富分化問題、社會保障問題等帶來的社會矛盾。慈善作為推動財富流動的獨特力量，是均衡財富分配、弱化收入兩極分化的一種途徑。慈善事業能夠最大限度地把社會弱勢群體中的廣大人員團結和凝聚在全面建設小康社會的旗幟下，有利於黨的路線方針政策更好地在社會各階層、社會各領域中得到貫徹執行，不斷擴大黨的群眾基礎，提高黨對整個社會的影響力，鞏固黨的執政基礎。
總之，發展慈善事業是調劑貧富差距、緩和社會矛盾的有效機制，有利於促進社會各階層之間的相互理解、交流和互助。北京要成為社會主義和諧社會首善之區，就要在建設民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會方面走在前列。慈善事業是構建社會主義和諧社會首善之區必須大力發展的事業。
三、北京市慈善事業發展的現狀
近年來，隨著體制改革的深入，慈善作為一項事業在我市逐步發展起來，並逐步由傳統慈善向現代慈善過渡，在扶貧、救災、教育、醫療、環保等方面做出了很大貢獻。
1.慈善事業的參與主體呈現出多元化特徵
目前，我市參與慈善事業的主體主要有七類：一是從事慈善事業的社會團體。我市現有慈善公益性社團約20多家，如北京市慈善協會、北京受災者救助協會、北京殘疾人社會公益事業促進會、北京市孤獨症兒童康復協會、北京志願者協會、北京國際志願人員協會、北京紅絲帶之家等。其中，成立於1993年的北京市慈善協會是最早一家專職從事慈善活動的非營利性公益社團法人，它由從事和支持慈善公益事業的單位及關心熱愛慈善公益事業的個人自願參加組成，現有團體會員51個，個人會員81個，專職工作人員6名。二是國際性的人道主義組織。北京市紅十字會是國際性的從事人道主義救助事業的社會團體，始建於1928年，以保護人的生命和健康、發揚人道主義精神、促進和平進步事業為宗旨。全市現有紅十字會基層組織2559個，會員71.2萬人，志願工作者15.8萬人。三是基金會組織。基金會是利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產，以從事公益事業為目的而成立的非營利性法人。根據國際慣例，大多數基金會可以劃為慈善組織。截止到目前，我市基金會總數達到61家，總資產達 億元。如北京市青少年發展基金會、北京市兒童少年發展基金會、老年基金會、扶貧基金會、北京市職工送溫暖基金會、北京光華慈善基金會、今典蘋果教育基金會、北京市華夏慈善基金會等。四是參與慈善活動的事業單位及群團組織。如希望工程北京捐助中心是正處級全額撥款事業單位，其宗旨和業務範圍是籌集海內外資金為青少年提供服務。北京市殘疾人事業募捐工作管理中心是市編辦註冊的全額撥款事業單位，主要組織殘疾人募捐工作。北京光彩事業辦公室是市工商聯的內設機構，主要組織非公經濟代表人士參與面向老少邊窮地區開發扶貧事業。此外，工會、婦聯、共青團等群眾團體以及佛教協會等宗教團體也通過組織實施一些具體的慈善工程，積極投身慈善事業。五是社區性慈善組織。主要是在社區居委會成立的服務性機構，如社區服務中心等，這些機構在從事社區服務的同時，也開展一些慈善活動，目前有的經登記為社團法人，有的沒有登記。六是單位內設附屬性慈善組織。儘管多數企業對慈善事業的支持主要通過捐獻來體現，但也有少數企業通過設立附屬性型慈善或公益組織來直接融入慈善事業體系並發揮作用。如首鋼、京煤集團、建工集團等一些大型企業都設置了公益基金參與幫困、助學等慈善活動。七是政府接收機構。1996年，北京市成立了全國首家代表政府開展經常性接收捐贈工作的專門機構——北京市接收捐贈工作站。八是志願者活動。主要包括由團市委主管的青年志願者、由民政系統主管的社區志願者（即義工），工會、婦聯繫統也分別有志願者組織，此外，一些企業也成立了自己的志願者隊伍。
以上八類慈善參與主體，按其與政府的關係密切程度又大致可以分為兩類：即政府慈善和民間慈善。「政府慈善」是指有政府色彩的慈善，民間慈善指由民間組織開展的慈善。嚴格來說，「政府慈善」並不是一種科學的提法，因為這與慈善事業的民間性特徵不符。但是，這也的確是我國慈善事業發展的現狀和事實，是政府職能轉變不到位而直接管理慈善、直接辦慈善的一種體現。目前，大部分從事慈善的社會團體、部分基金會、從事慈善的事業單位及群團組織開展的慈善活動等，都或多或少帶有官方色彩。隨著行政管理體制改革的深化和政府職能轉變到位，「政府慈善」將逐步淡化，並最終讓位於民間慈善。但在現階段，政府慈善有其存在的客觀性和必要性，不能對其一概否定，應在不限制和阻礙民間慈善發展的前提下，繼續發展政府慈善，發揮其作用，並逐步使其改造和過渡為民間慈善。
2.慈善事業的活動領域不斷擴大
現有慈善事業的內容已經從安老、救災、扶貧、濟困等傳統領域向教育、就業、科技、文化等更廣泛的領域發展，即從僅滿足生存權的慈善救助向滿足生存權與實現發展權並重的慈善事業轉化。如在慈善教育方面，以希望工程北京捐助中心為代表的慈善組織通過開展捐建希望小學、希望之星獎學金、學子陽光優秀貧困大學生扶助基金等活動，幫助大批貧困家庭的孩子重新實現了上學的夢想，走上了以發展擺脫貧困的道路。此外，我市的基金會裡還有綠化基金會、體育基金會、藝術基金會、青少年科學基金會等，所從事的公益範圍涉及到教育、科技、體育、衛生、文化、藝術、扶貧、環保、弱勢群體保護等諸多領域。與時同時，慈善救助的方式也越來越多樣化，除了財力的投放、物品的供給、勞動力安置以及其他對人們不幸、貧苦的援助外，還有各種教育培訓、心理輔導、志願服務等。
3.慈善組織的管理和活動逐步規範
嚴格、科學、規範的內部管理和慈善項目開展是提高慈善組織能力、發展慈善事業的重要內容。近年來，各個慈善組織在實踐中積極總結經驗、探索規律，逐步形成了一些好的做法。如希望工程北京捐助中心不斷完善組織機構建設和隊伍建設，實施「三公開」、全透明的財務管理機制，提高了社會活動能力和社會公信力。北京市慈善協會以透明、效率、規範為原則，著力加強規章制度、組織機構、救助項目、摸底調查等基礎性工作，在報紙、協會網站上進行財務公開，承諾隨時接受捐贈者和各界人士審查帳目，成功開展了公益演出、慈善晚宴、慈善筆會、慈善首映禮等慈善活動，實施了真情送溫暖、愛心讓我站起來、愛心成就未來、攜手助老送健康、關愛孤兒醫療救助等各類救助項目，僅2004年就支出1179.7萬元，使近12700個（戶）困難市民直接受益。市紅十字會經過多年的規範運作，逐步形成了救災救助、自救互助、青少年、社區服務四項人道主義工程，在全市開展衛生救護和緊急避險知識的培訓，開展遺體捐獻和無償獻血工作，開展健康教育、預防艾滋病的宣傳，開展備災救災、社會救助、緊急救援工作及青少年道德教育、社區服務、少兒住院互助金等工作，成為我市慈善事業的一支重要力量。此外，我市的志願者活動也逐步納入規範化軌道。在北京志願者協會的規劃、指導和組織、協調下，青年志願者活動有了自己的「一站一校一刊一基金」，即北京志願者協會網站、北京志願者學校、《志願者》刊物、北京志願服務基金，並設有外語培訓基地和醫療救護培訓基地，先後組織150萬餘人次，為社會提供了近6500萬小時的志願服務，整體工作呈現了良好的發展態勢。自2004年7月起，在市民政局倡導下，社區志願者活動也開展起來，在區縣、街道辦事處建立了義務工作者組織及制度，據統計，目前本市90％以上的居委會成立了志願者協會。
4.政府和社會對慈善事業的重視程度不斷提高
1999年，全國人大常委會頒布了《公益事業捐贈法》。2000年，發展慈善事業寫入國家十·五計劃。2004年，新的《基金會管理條例出台》。緊接著，慈善事業又被寫入十六屆四中全會報告，成為我國社會保障體系的重要組成部分。構建和諧社會重大戰略任務的提出，使慈善事業得到政府和社會前所未有的關注。今年11月，首屆中華慈善大會即將召開，這必將對慈善事業的發展起到重要的促進作用。同時，各種新聞媒體關於慈善事業的報導也多了起來，慈善家排行榜的出爐對人們樹立慈善意識起了很好的引導作用。今年初，北京市出台《關於推進城鄉社會救助體系建設的意見》，也提出要把慈善事業作為政府救助的重要補充大力發展。正是由於政府和社會重視程度的提高，北京市慈善事業目前已進入了一個快速成長階段，一批民間慈善機構如光華慈善基金會、今典蘋果教育基金會、華夏慈善基金會等迅速成長起來，一些慈善組織的募捐數也大幅度提高，如市慈善協會成立十年共募捐3000餘萬元，而僅2004年一年就募得2300餘萬元，截止2006年8月，已募集了共募集慈善款物1.68億元，總之，北京市慈善事業已經迎來了良好的發展機遇。
四、我市慈善事業發展中存在的主要問題
雖然慈善作為一項事業在我市逐步發展起來，但從總體來看，我市慈善事業還處於發展的初級階段，發展得還非常不夠。
1.現代慈善事業的理念還很缺乏
作為一項社會事業，慈善事業的健康有序發展需要理論的規範、引導和支持，需要慈善價值觀、慈善理念和慈善意識的普及。但是，在我國傳統的儒家思想中，國家的仁政與民間慈善事業是不能並存的，歷代封建王朝都排斥民間慈善活動。新中國成立後三十多年裡，我們也認為慈善是一種偽善而加以排斥，社會救助、社會福利和公益事業理所當然地完全由政府承擔。改革開放特別是20世紀90年代以來，慈善事業得到了一定發展，公眾開始逐步接受和認識慈善，但現代慈善的理念還遠未得到政府和公眾的認同，人人關心、參與慈善的社會氛圍還沒有形成。一是人們對慈善的認識還停留在感性和傳統的層面。如很多人認為慈善行為是富人對窮人的施捨與恩賜，是單方面的付出，而沒有樹立起慈善是社會必須提供的「公共產品」，參與慈善是公民的義務，捐獻者與受助者應是平等關係的現代慈善理念。再如，許多人以為慈善是天災人禍降臨時的特殊需要，是「送溫暖」式的過節慰問，卻沒有意識到慈善事業應是一種長效的互惠機制。再如，很多人認為慈善事業的活動領域就是扶貧濟困，卻沒有認識到，現代慈善在扶貧濟困的同時，已將活動範圍擴展到了教育、法律、文化、科研、環保等公共生活領域，直接對產生社會問題的根源發揮作用。二是對慈善事業的性質存在認識上的偏差。慈善事業作為一種獨特的社會保障方式，它與其他社會保障方式最大的不同，就是它的志願性、民間性和社會性，慈善事業必須出於捐助人的自願，必須立足於民間，由民營組織而非官方機構舉辦。但由於受傳統體制的影響，許多人對慈善事業存在著誤解，有關調查表明，超過半數以上的公民認為慈善事業屬於政府的救濟行為，還有很多人誤把民政系統的孤兒院、敬老院等福利機構認作是慈善組織。正是由於對慈善事業志願性、民間性、社會性的本質特徵認識不足，使我們在發展慈善事業的過程中，很容易背離慈善事業發展的規律，產生諸如管理體制不順、行政色彩濃厚、強制攤派募捐等問題。三是慈善意識的社會普及率還較低。據有關調查顯示，目前知道中華慈善總會的人數只佔被調查人數的不足一半，大部分公民對慈善事業以及慈善機構不了解，甚至從未聽說過，絕大部分被調查者雖然參加過捐款捐物活動，但主要是通過工作單位、學校、街道進行捐贈，「經常主動捐贈」的人數很少。可見，慈善意識尚未上升為社會的主流意識形態，距離全社會形成濃郁的慈善氛圍還有相當大的距離。
2.政府規範、引導慈善事業發展的職能還不到位
慈善事業在性質上屬於民間事務，有其自身的發展規律，政府不應當過多地介入，尤其不應干預其內部事務。但同時，慈善事業的健康發展又以政府的合理規範和政策扶持為必要備件。從目前我市慈善事業發展的情況看，政府的職能還很不到位。一是存在政府越位問題。改革開放二十多年來，我們早已確定了市場經濟體制的目標取向，但由於計劃經濟時代所形成的國家與單位包辦社會事務的傳統根深蒂固，政府包辦社會事務的職能與體制並未從根本上轉換。在慈善事業領域也同樣，一方面，政府不是利用自己掌控的公共資源來引導社會化的民間組織開展慈善事業，而是直接承擔了許多具體的慈善事業，大部分民間捐贈被納入官方救災濟貧系統，作為政府的關懷和救助而分配給受助對象，既扭曲了慈善事業的民間性，也擠佔了民間慈善機構的發展空間。如2000年民政部發布的《救災捐贈管理暫行辦法》規定，組織開展和接受救災捐贈的主要機構是各級民政部門， 經認定具有救災宗旨的公益性社會團體接受救災捐贈款物的情況應當報民政部門，由民政部門負責統計匯總、制定分配方案。在這種格局下，政府與民間組織之間形成了一種非公平的競爭關係，民間慈善機構無法分享到足夠的公共資源。而且，原本應該是自願性的捐贈，經常變成了由單位出面的行政強制性捐贈，極易挫傷人們的捐贈熱情。另一方面，我國對民間組織的管理體制沿襲了計劃經濟體制下單位或部門所有制的做法，許多慈善機構是從原有的政府部門中分化出來的，有的乾脆就是主管單位的一個部門，只是掛兩個牌子而已。政府對慈善組織的運行干預較多，從機構的人事、財務、外事等諸多方面進行管理和控制，使慈善組織存在著政社不分、事社不分、黨社不分、企社不分的現象，大多數慈善組織行政色彩濃厚，對政府的依賴性較強，沒有形成現代的管理體制和運作機制，缺乏發展的生機與活力，還算不上是真正意義上的民間慈善組織。二是存在政府缺位問題。目前，政府直接參与慈善事業多，管理和限制多，推動、規範、扶持和服務卻比較少。如在公益事業立法、確立正確的政策導向、加強監管、提供相應的財稅支持與相關服務等方面，政府都做得很不夠。迄今為止，我國沒有專門的慈善立法，關於慈善事業的性質、範圍，慈善組織的性質、活動等基本問題都沒有明確的法律依據，慈善事業的進入、評估、監管、公益產權界定與轉讓、融投資、退出等完整的法律框架尚未形成，也沒有專門規範慈善公益組織實體內容的法規條款或行政文件，慈善公益組織制度、財務制度、機構的活動領域以及募捐善款、救助項目開發等方面都缺乏相應的法規依據。此外，由於目前對慈善組織的管理和監督權力分散在民政、慈善組織的業務主管單位、財政、審計及人民銀行等多個部門，多元主體的監督模式容易產生不同主體之間相互扯皮、互相推諉和磨擦的狀況，導致工作效率低下，使民間公益組織得不到有效的監督和管理。
3.民間慈善組織發育不夠
慈善事業是一項社會化的事業，大量民間慈善機構的存在是慈善事業發展的重要前提和組織基礎。近年來，雖然我市的民間組織有了一定的發展，但民間組織的規模及所能夠提供的服務卻非常有限，很難找到真正成規模的民辦慈善機構。據統計，目前我市登記註冊的民間組織共有4600多個。我市的志願者協會和義工協會剛剛起步，組織動員能力還很有限，志願服務活動發展不平衡，不少地區居民對志願服務的參與程度較低，有的地方出現形式化現象。基金會雖然已有61家，但真正具有影響力的基金會不多。由於慈善組織少，特別是民間慈善組織少，影響了慈善事業的社會化程度，如許多市民反映捐贈很不方面，經常是想捐贈卻不知該捐給誰和捐到哪裡。
造成民間慈善組織發育不夠的原因主要有三點：一是在觀念上，政府對民間組織的發展仍持一種矛盾心態：一方面意識到應該發展民間組織來共同承擔對國民的福利責任，另一方面又擔心在發展過程中失去對民間組織的控制。出於意識形態和社會控制方面的考慮，警惕和懷疑非政府、非營利組織的意識仍然在一定程度上存在。二是在制度上，對民間組織實行較為嚴格的登記和管理制度，限制了民間慈善組織的發展。如《社會團體登記管理條例》、《北京市社會團體管理的若干規定》規定，社會團體要接受社團管理機關（縣以上的民政部門）和業務主管部門的雙重管理，這就使許多「草根組織」因無法找到上級主管部門而不能順利登記，有的只能以公司註冊的形式出現，有的甚至非法存在。再如，《社會團體登記管理條例》第十三條規定，「在同一行政區域內已有業務範圍相同或者相似的社會團體，登記管理機關認為沒有必要成立，可以不予批准籌備。」也就是說，當一個行政地域內出現了由政府分化出來的慈善組織之後，就不太可能再出現真正民間性質的慈善組織了。這實際上是以制度化的方式賦予了由政府分化出來的慈善組織的壟斷地位。隨著《基金會管理條例》的正式施行，民間成立基金會的門打開了，但還是有很多障礙，如對基金會仍實行雙重管理，對成立基金會的原始基金要求也較高（全國性公募基金會的原始基金不低於800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低於400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低於200萬元人民幣）等。三是准政府性質的組織壟斷慈善事業的傳統格局並未從根本上得到扭轉，擠佔了民間慈善組織的發展空間。四是目前還缺乏真正的慈善事業社會投入主體。
4.慈善組織的資源動員能力和公信力還較弱
慈善組織作為連結捐贈方和受助方的中介與橋樑，肩負著挖掘社會資源、實施慈善救助、發展慈善事業的重任，其能力的大小和公信力的高低直接影響著慈善事業的發展水平。由於受法律法規完善性不夠、慈善組織獨立性差、仍沿用舊的管理模式等諸多因素的限制，目前我市慈善組織的整體能力還不夠強。一是募捐能力較弱，動員社會資源的能力較差。如募捐的形式不夠靈活多樣，有時仍採用傳統的應急式、運動型、帶濃厚行政色彩的募捐方式。未能開發足夠的捐贈對象和項目，捐贈人可選擇的範圍過小，國際合作能力和創新能力不強，運用市場機制籌資的能力較弱等。受能力的限制，目前我市慈善捐贈的整體水平還較低。如市慈善協會成立10年，截止2004年底僅募得財物約3000餘萬元，而同期上海慈善基金會募得約10億元。還有許多慈善組織知名度不高，社會影響力不夠，籌資困難，甚至有的年募捐數為零，不要說開展慈善項目，就連自身生存都是問題。二是慈善組織的自身管理與運作方面存在缺陷與不足。如有的慈善組織隊伍建設滯後，專職工作者、志願工作者的人員規模太小，各類專業人才缺乏，資金運作和增值效率不高。有的慈善組織制度建設不完善，體系不健全，存在各種管理漏洞。有的制度創新不夠，滯後於社會形勢的發展，等等。三是慈善組織公信力不足，影響了群眾的捐贈熱情。公信力是慈善組織的生命線，對其長遠發展起著至關重要的作用。由於我市的慈善組織發展剛剛起步，制度不健全、操作不規範、透明度不高的現象還比較普遍，再加上缺少必要的行業自律、監督和審計，因此整體的公信力還不夠高。特別是在目前社會不良風氣盛行、各行各業普遍存在信任危機的大環境中，慈善組織的公信力顯得尤為重要也尤為脆弱，個別的慈善醜聞常常很容易就損害到慈善組織的整體公信力，影響了人們參與慈善的熱情。
5.發展慈善事業的激勵機制嚴重滯後
慈善事業的發展和私有產權的轉讓與繼承、企業財產的轉讓與捐贈、國家稅收征管及財政轉移支付等一系列國家重要制度息息相關。在國外，高額的遺產稅率以及捐贈可以抵扣遺產稅的規定是促使富人多捐贈的重要原因，制定為企業和個人捐贈減免稅的政策，也是促進捐贈的重要手段。目前，我國發展慈善事業的激勵機制還很不健全。一是鼓勵捐贈的政策法規不完善。我國規範公益事業捐贈行為的法規主要有三個，即《公益事業捐贈法》、《關於完善城鎮社會保障體系試點中有關所得稅政策問題的通知》和《扶貧、慈善性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》。《捐贈法》雖然規定捐贈財產用於公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅、個人所得稅方面的優惠，但對於如何具體實施優惠、優惠到什麼程序、財政部門和稅務部門對於這種優惠是否認可，都沒有具體規定，而且所要依照的「法律行政法規」事實上還沒有對這些優惠給予明確規定。因此，捐贈法更多是表明了國家對於組織和個人向公益事業的捐贈行為的一種肯定和鼓勵的態度，由於沒有規定具體的實施細則，真正按照捐贈法執行的情況相當少。而《通知》只是一個小範圍的試行方案，而且即使在試行地方，真正按其執行的也很少。《暫行辦法》則只是對境外捐贈人無償向受贈人捐贈的直接用於扶貧、慈善事業的物資免徵進口關稅和進口環節增值稅，對於慈善事業發展來說只是杯水車薪。此外，根據《企業所得稅暫行條例》的規定，國內企業的公益、救濟性捐贈只能在企業年度應納所得稅額3%以內部分的才准予扣除，沒有體現多捐多免稅的優惠。而且，我國慈善捐贈免稅的範圍非常小，一直到2004年，財政部、國家稅務總局只認可了向紅十字事業、農村義務教育和教育事業，以及向中華健康快車基金會、孫治方經濟科學基金會、中華慈善總會、中國法律援助基金會、中華見義勇為基金會等5家單位捐贈全額扣除。從北京市來看，2004年市財政局、地稅局出台《關於向慈善協會的捐贈所得稅稅前扣除問題的通知》（京財稅[2004]17號），規定凡企事業單位、社會團體和個人向慈善協會的捐贈，准予在繳納企業所得稅和個人所得稅前全額扣除。這項規定比國家3%的扣除額有進步，但卻只限於向慈善協會一家慈善組織的捐贈免稅，受益的範圍太小。二是對慈善組織的扶持不夠。由於慈善組織不帶有為自己牟利的動機，而是創造社會公益，並反過來減輕政府的負擔，因此，政府應該給予它們優惠的稅收政策。如美國政府對所有慈善組織都免除銷售稅、財產稅、增值稅、關稅和其他直接的稅收形式，並實行所得稅豁免政策。但目前我國尚沒有這方面的規定。
五、促進我市慈善事業發展的思路與對策
發展慈善事業的基本思路是，尊重慈善事業的基本特點，探索慈善事業發展的基本規律，理順政府與慈善的關係，創新慈善事業的監管體制和運行機制，培育有利於慈善事業發展的良好社會環境，建立起政府支持引導、面向社會、自營自律的民間慈善事業發展模式。
1.放手發展民間慈善公益組織
發達的民間組織網路是慈善事業民間化、職業化、規範化發展的必然要求，也是滿足群眾日益增長的慈善需求、降低慈善事業運行成本的重要保證。政府必須從提高黨的執政能力、建設社會主義政治文明、構建社會主義和諧社會的高度，充分認識民間組織在社會治理中的作用，轉變管理方式，更新管理理念，大力培育和發展民間組織，與民間組織建立平等的合作夥伴關係，讓民間組織成長為與政府和企業一起共同支撐經濟社會發展的第三種力量。一是政府要從慈善組織的具體運作中退出，同時運用公共資源來促進民辦慈善組織的發展，通過政府購買服務的方式，將條件成熟的部分社會救助和社會服務的具體事務轉移給民間組織。要積極推進具有官辦色彩的慈善組織民間化、規範化，逐步改變目前慈善組織高度依賴於政府部門，在實際運作中被納入到政府行政體系中，成為政府的一個組成部分的現狀，改變這些組織傳統的行政化的人事制度和組織運行機制，賦予慈善組織更大的獨立性和自主性。二是在不違背現行法規和制度的前提下，逐步降低和放寬慈善組織的准入門檻，簡化登記註冊手續，探索實行直接註冊或備案制，培育更多的慈善公益主體。三是立足社區，大力培育基層慈善組織。社區慈善組織的範圍和規模較小，成立的條件限制也就相對少，在政策上更容易突破，更容易獲得合法地位，而社區慈善組織在適應大眾心理、培養公民慈善意識方面卻能起到很大的作用，因此，大力發展社區慈善組織，推進慈善事業社區化是實現慈善事業社會化的有效途徑。我們應結合推進和諧社區建設，出台相關政策，大力培育社區慈善組織。四是積極發展義工和志願者服務組織，建立專群結合的慈善工作和服務隊伍。
2.加強政府監管與服務，為慈善事業創造良好的發展環境
對民間公益組織進行必要的監督、管理和服務，為各類慈善組織創造公平的競爭環境，是現代公共政府的一項重大社會責任。一是借鑒上海、深圳等兄弟省市的經驗，建立專門的社會組織管理機構，作為慈善組織等各類社會組織的主管單位，實施對包括慈善組織在內的各類社會組織的統一監督和協調。二是改進監管手段，從以往的行政直接干預轉變為通過經濟、法律手段的間接干預。儘快研究制定北京市慈善事業發展條例，規範慈善事業的性質、地位和原則，劃定公益慈善組織的範疇，明確慈善機構的性質、使命及其管理、運行的基本準則，規範慈善組織和慈善活動的形式、運作程序，完善有關慈善事業的准入退出、評估監督、公益產權界定和轉讓、投融資等方面的政策法規，使慈善事業有法可依。建立健全公益財產管理制度、慈善機構分類分級監管制度、行業評估制、信息披露制度、審計制度和失信懲罰等監管制度，確保慈善組織依法、獨立、健康發展。三是加強對全市慈善事業發展的規劃，確立慈善事業中、長期的目標和藍圖，出台發展首都慈善事業的意見，引導、推動慈善事業有序、快速發展。四是為慈善組織提供必要的支持與服務。政府應建立起相關的支持服務體系，為慈善組織的項目管理、資金管理、人才培養等提供專業的培訓，為慈善組織開展國際國內的交流與合作提供平台。五是加大宣傳力度，加強理論研究，大力培育公民的慈善意識。各級黨委政府要把慈善意識的宣傳作為精神文明建設的重要內容，宣傳部門、新聞媒體要在提升全社會慈善意識方面發揮主渠道作用，教育部門也要加強對慈善理念的普及教育。要充分發揮首都眾多專家學者的資源優勢，加強慈善理論研究，通過專題研究、舉辦研討會、開展慈善調研等方式，尋找符合中國和首都特色的慈善發展道路，培育現代慈善理念，為首都慈善事業的發展奠定良好的理論基礎。同時，也要積極借鑒國外的成熟經驗，加強與外省市的交流與合作，注重總結實踐經驗，爭取在慈善事業政策、機構科學管理、服務體系建設、服務技巧等多方面提出新的設想與對策。
3.加強行業自律，提高慈善組織的能力與水平
加強慈善事業自身建設與管理，增強慈善組織的自律和自我約束，是提高慈善事業公信力的第一道防線，也是慈善事業長遠發展的戰略要求。一是要完善行業自律機制。目前，我市慈善事業的行業性監督功能發揮得很不夠，沒有專門的行業自律組織，北京市慈善協會只是直接從事慈善活動的社團，沒有承擔相應的行業協會職能。建議以北京市慈善協會為主，發展行業自律組織，在各慈善組織自願參加的前提下，成立慈善組織聯合會，並以聯合會的名義，發表行業自律宣言。同時，在行業協會或聯合會之下，組建行業監督、評估等機構，設立慈善組織公信力建設及行業標準，通過行業認證，對慈善組織運行和管理進行專業評估和質量認證，為社會公眾選擇有效的公益機構進行捐贈提供信息。二是要完善慈善組織的內部監控和管理制度。如慈善組織的決策制度、財務管理制度、項目管理制度、信息披露制度和人事管理制度等，通過制度建設，使慈善組織的運轉有章可循、違章必糾。應在慈善組織普遍推行監事會制度，對機構負責人的工作進行監督檢查，確保機構規範運作。三是要自覺主動地接受傳媒與社會公眾的監督。慈善組織應增加慈善資金募集、管理和使用的透明度，拓展信息溝通渠道，按時向捐助者和公眾公布資金使用和管理情況，讓社會公眾能夠方便地進行監督。
發展慈善事業，必須不斷提高慈善組織的資源動員與配置的能力。一是要提高資金募集能力。要充分運用市場機制，形成一套行之有效的社會資源動員機制，探索多元化募集方式，如有獎募捐、發行彩票等，開展生動活潑、形式多樣募捐活動，不斷提高與政府、媒體、國際組織、其他公益組織、企業、社會公眾等各方面的公關能力和溝通能力，增強親和力，努力擴大籌資範圍，建立經常性的籌資途徑。二是要提高資金運營增值能力。建立健全投資管理制度，在確保慈善資金安全的前提下，努力實現高效增值。三是要提高慈善項目運行的效率與效益，降低運行成本。增強慈善組織的靈活性和創造性，不斷創造出公眾認可的公益品牌，滿足群眾的慈善需求。四是要引進以人為本的人力資源管理機制，健全組織內部的激勵約束機制，吸引更多有公益心、創造性和使命感，有經營和管理能力的專業人才加入慈善組織，使慈善組織走上良性發展的軌道。
4.完善激勵機制，調動社會各方面參與慈善事業的積極性
在市場經濟體制下，完善的激勵機制是慈善事業獲得長足發展不可缺少的方面。如2003年對企業為抗擊非典的捐贈在參照了有關全額免稅的做法後，捐贈額有了明顯的增長。目前，在我市慈善事業剛剛起步，慈善組織整體實力還較弱的情況下，政府的政策支持和激勵顯得尤其重要。一是要加大對慈善組織的資金支持力度。慈善事業實際上是慈善組織在政府能力不夠的情況下，補充和幫助政府分擔責任。因此，政府對慈善組織提供資金資助是理所應當的。在國外，政府資助往往是慈善組織最主要的資金來源。如美國政府對慈善組織的資助是私人慈善捐助的兩倍，其他發達國家政府援助的比例甚至更高。我們也應按公共財政的要求，將發展慈善公益事業經費列入當年財政預算，從慈善項目、工作經費兩方面加大對慈善機構支持力度，保障非營利性民間慈善組織的正常經費來源。應建立市級慈善事業經費轉移支付制度，對信譽高、基礎好、業績突出的慈善機構給予重點扶持。政府還可以通過獎勵、補貼等方式引導慈善公益組織實施特殊公益項目，可將各級政府接受的社會捐贈資金、發行社會福利彩票所籌公益金作為政府公益支出的財源，每年提取一定比例用於慈善事業的發展，或者通過制度化的政府採購，以公開競爭的形式向民間公益組織提供支持。二是參照有關國家慣例，探索實行對慈善組織的免稅政策，鼓勵更多的民間機構投身於慈善事業。三是進一步完善鼓勵捐贈的免稅優惠政策。主要是落實國家已有的捐贈優惠政策，結合北京實際，提高免稅扣除額，擴大目前享受捐贈免稅政策的公益機構的範圍，使各類慈善組織都能享受到稅收優惠政策。建議制定《北京市社會募捐管理辦法》，對執法主體、募捐主體、募捐資格認定、募捐範圍、捐款性質、募捐程序、免稅資格取得、監督方法、物資使用、法律責任、工作成本等方面作出明確規定，規範各類社會性募捐活動。
5.整合慈善資源，構建首都大慈善的工作格局
隨著慈善事業的快速發展，慈善組織必定會大量增加，慈善事業與其他事業的關係也會日趨複雜，必須立足首都範圍，加強統籌協調，逐步形成統一、有序的慈善事業格局，避免各自為政，浪費資源。一是整合勸募市場，確保慈善募捐活動健康、有序發展。一個地方的慈善資源是有限的，隨著慈善組織的增加，加強慈善組織的聯合，共享社會資源，是一個大趨勢。這樣既能緩和競爭帶來的矛盾，避免重複募捐、多頭募捐損害捐贈市場的可持續發展，又有利於營造一個友好、協作的工作環境。從長遠來看，應提倡、探索與國際接軌的有組織的聯合募捐方式，引導和鼓勵慈善組織向專業化方向發展，形成專門的勸募機構和服務機構，引入募捐營銷機制，提高募捐效率，降低募捐成本，避免不必要的捐款浪費，使慈善募捐市場朝著專業、規範健康的方向發展。從當前來看，可以借鑒上海慈善一日捐及中山市慈善萬人行的方式，探索創造各慈善機構聯合募捐的形式和載體，開展慈善周、聯合捐等活動。二是整合救助資源，加強慈善事業與政府救助的銜接。募集的善款用至哪裡，怎麼用，怎樣為貧困群眾雪中送炭，如何實現政府救助與慈善救助的銜接，避免重複、過度救助，如何選定投入少、收益大、社會實效好的項目，是開展慈善救助必須解決的課題。為此，必須加強慈善組織與政府相關部門的配合，加強慈善項目及實施情況的調研，建立全市性慈善服務信息統計和發布機制，實現信息共享，使有限的慈善救助資源發揮最大的社會功效。三是整合組織資源，形成社會整體效應。慈善事業的工作對象範圍很廣，有老人、婦女、職工、學生、兒童、殘疾人等，而這些群體與各種社會組織之間都有內在聯繫。因此，慈善組織在為這些對象服務時，應注重與工會、共青團、婦聯、殘聯等有關組織的聯合，並充分依託學校、醫院、街道、社區等社會組織，發揮他們的優勢共同開展工作。四是整合首都資源，擴大我市慈善事業的影響力。發展北京市的慈善事業必須立足首都範圍，加強與在京國家級慈善組織的合作，並廣泛開展慈善事業的國際交流與合作，積極發展境外民間慈善組織分支機構，提高首都慈善事業的整體水平。
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