公共行政學經典讀書筆記之五

----《公共行政的精神》讀書筆記

1968年9月，一群青年學者在錫拉丘茲大學的明諾布魯克會場舉行研討會，目標是弄清公共行政學的相關問題以及這個學科如何改變以迎接70年代的挑戰。會議論文於1971年以《走向一種新公共行政學:明諾布魯克觀點》為書名集結出版，宣告了新公共行政學的誕生。

一、新公共行政學產生的歷史背景

1．新公共行政學產生的社會背景：

20世紀六七十年代，西方發達資本主義國家經濟逐漸衰退，尤其是經過1973—1975年的經濟危機之後，經濟陷入"滯脹"狀態，即經濟停滯和高通脹並存，資本主義主要矛盾進一步激化。特別是在美國，反對越南戰爭，但對貧困和反對種族歧視的鬥爭交織在一起，鬥爭浪潮日益高漲。至此，以政治--行政二分原則和官僚製為理論基礎的、以效率為中心目標的傳統公共行政學已不適應解決時代問題的需要。於是，以倡導社會公平為中心目標的新公共行政學應運而生。由此可見，新公共行政學的產生具有深刻的社會根源，也可以說它是20世紀六七十年代美國社會改革在公共行政學研究上的一種迴音。

2. 新公共行政學產生的理論背景

公共行政學是從政治學分離出來而成為一門獨立的學科的，但其發展與演進以及研究方法仍不可避免的受到政治學研究的理論和方法論的影響。20世紀五十年代，西方政治學界興起了行為主義研究，注重定量研究，強調事實與價值的分離，力求使政治學"科學化"。傳統公共行政研究主張政治—行政二分原則，倡導價值中立以及以效率為最高目標，這一研究方法無疑是深受政治行為主義影響的。但政治行為主義在六七十年代遇到了嚴峻的挑戰，一方面是由於西方發達國家的深刻的社會危機，另一方面由於行為主義方法過於醉心於定量研究和技術手段的運用，使得它只能解決一些可以量化的細小問題，而對許多難以量化的重大的規範性價值問題無能為力。正是在此背景下，後行為主義興起，它重新肯定了理論研究在政治學研究中的地位和作用，主張要更關心價值問題。後行為主義直接影響了公共行政學的研究方法，新公共行政運動主張應將道德價值觀念引入行政過程分析，行政活動要更多的關注社會公平、代表性、回應性、責任性和參與等方面的價值問題。

二、從《公共行政的精神》看新公共行政學的主要理論觀點

喬治·弗雷德里克森是「新公共行政」的代表人物。他一直以入世的精神、批評的精神、人文主義精神關注公共行政領域的變化和發展，發表了系列著作，闡述了新公共行政學理論的主要觀點。《公共行政的精神》是其中最重要的一本。

弗雷德里克森對公共行政精神的分析，是以對公共行政之「公共性」的界定為基礎的。他認為，在現代社會，「公共性」集中體現了公共行政的的核心價值和現代意蘊，不對「公共性」作出正確的界定，就無法解釋公共行政精神的內涵。弗雷德里克森認為，現代語境中的「公共」，是建立在憲法、公民精神、回應性、樂善好施與愛心的基礎之上。

（一）憲法

弗雷德里克森認為，「公共」的第一個要件是，它必須建立在憲法基礎之上。人民主權原則、代議制政府原則、權利法案中的公民權利、程序性正當的法律程序、分權制衡，以及聯邦憲法和州憲法中的許多規定，都是這種理論的基礎，這種基礎是穩固的、不可動搖的。

弗雷德里克森的這一觀點實質上在理論上賦予了公共管理者較大的行政裁量權。他進一步強調，平等的參與過程能培養出有教養的、積極的和有道德公民。通過治理和管理的方法，我們不僅創造了公共政策，而且還塑造了我們自己。這一觀點不僅賦予了公共管理者行政裁量權，也真正賦予了最一般民眾參與行政管理的權力。

（二）品德崇高的公民

「公共」的第二個要件是，它必須建立在得到強化了的公民精神的理念的基礎上。公共權力的施用過程本身就包含著培育品德崇高的公民的責任，而品德高尚的公民則應當尊重、關心和愛護公共服務。

弗雷德里克森繼承哈特的觀點，指出，品德崇高的公民有四個方面的特徵。首先，公民要能夠理解立國的重要文件，能夠「實現道德的哲學」，即能夠對那些促進公民一般利益和特殊利益的公共政策進行判斷。

信念是品德崇高的公民的第二個特徵。公民必須堅信美國政體的價值是真實和正確的，這些價值並非僅僅是一些能夠在心理上令人滿意的或者是被大多數人所接受了的觀念。哲學家將這些價值稱為「天賦人權」。

品德崇高的公民的第三個特徵是公民能夠承擔起個人的道德責任。不論何時何地，當政體的價值遭到損害時，品德崇高的公民都必須行動起來，捍衛政體的價值。因此，在碰到種族主義、性別歧視、侵犯隱私權、違背正當法律程序的情況時，公民應當奮起反對。這可以激勵公民，使他們不僅僅關注政府的瀆職與腐敗問題，而且要使我們所有的人都要對其他人的基本權利承擔個人的道德責任。

最後，哈特認為操守是品德崇高的公民的一個重要特徵。公民操守的第一個方面是容忍，這就是說，公民要能夠理解：公共的規則無法強迫人們擁有美德，這些規則和要求應該維持在最低限度，這樣不至於損害人們的自由，人們不能對人類的制度抱有過高的期望。寬容是操守的第二個方面。在寬容中，我們理解到，觀念像是公民市場的硬幣，人們是不可能通過道德的對話來壓制觀念的表達的。但是，行動則是另外一回事了。人們必須禁止任何損害政體價值的行為。

（三）對集體的和非集體的公共的回應

「公共」的第三個要件是發展和維持這樣一種制度和程序，它能夠聽到集體和非集體的公共的利益要求，並能夠對他們的要求做出回應。一般而言，集體性的公共（利益集團）能夠找到表達和追求自己觀點的機制，例如聽證、論證、監督專員、救濟程序、陽光法案以及諸如此類的做法。

當然，更為困難的工作是如何代表不發達的公共的利益和福利。依據憲法所要求的，每一位公民畢竟都有資格享有法律平等對待的權利。毫無疑問，這就意味著，在施用公共權力的過程中，必須平等對待所有公民。公共物品分配中所存在的明顯的不公平，或者就業機會上所存在的明顯不公平，是人們所不能容忍的。現代社會存在著一種直接民主的訴求，認為充滿活力的公民（諳熟憲法、熱心公共事務、見多識廣）和有效的公共行政是相輔相成的，這就意味著國家與公民之間對話協商的制度安排，也意味著要打破賢人治國體制下國家與公民的互動屏障。

（四）樂善好施與愛心

弗雷德里克森認為，「公共」的最後一個要件是這種理論必須建立在樂善好施與愛心的基礎之上。樂善好施，或者對他人的愛心，是關鍵。他引用了史密斯的話：「在一般情況下，對國家的愛包括兩個不同的原則，首先是對憲法或已經建立的政府的敬畏；其次是一種要盡我們所能竭力爭取使自己的同胞過上安全的、體面的和幸福的生活的強烈願望。不尊重法律、拒絕遵從政府管理的人不是一個好公民；不願意竭盡全力促進全社會的共同福利的人，不是一個好公民」。

政府的目的就是把政體價值的保護範圍擴大到所有的公民。擁有一種建立在樂善好施基礎上的公共的觀念，是公共權力的根本指向。樂善好施所要體現的是一種服務的意識，這種意識長期以來一直與公共權力的施用密切相關。同樣地，為大多數人的利益而承擔的責任和義務並為此而獻身於公共領域的信念也是十分重要的。

弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書的第四章、第五章和第六章繼續探討了他認為「本書的關鍵議題」，即「公平與公平問題」。第四章和第五章描述了社會公平概念的發展和應用。在第六章特別討論了代際公平的問題。

長期以來，效率和經濟是美國公共行政理論和實踐的兩大支柱。弗雷德里克森認為，把效率和經濟作為公共行政的指導方針是必要的，但僅僅限於此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要。

在第四章中，面對諸多對弗氏把社會公平作為公共行政的第三個支柱的批評，他回應了最為尖銳的批評：即公共管理者不應當擁有將社會公平作為政策實施的指導方針，因為這樣做的結果將會從民選的制定法律的官員那裡「竊取公民的主權」。弗氏從西方傳統中的兩種普遍的哲學觀點——執行社會的公共決定和配置公共資源開始，分析了柏拉圖傳統和亞里士多德傳統的差異，並明確贊同亞里士多德的傳統，而反對柏拉圖傳統。從而論證了行政自由裁量權是政府和非營利組織的生命，並說明了社會公平應該與效率和經濟一起，作為自由裁量權的指導方針。

在第五章中，弗雷德里克森探討了公共行政理論和實踐中有關公正和社會正義的一些具體問題。弗氏提到，在過去的25年中，「社會公平」一詞成為公共行政領域研究者藉以描述分析框架中的變數符號，成為公共行政哲學中的一個概念，成為公務員倫理行為的指南。首先，弗氏探討了社會公平在哲學以及理論上的發展，並提出了「社會公平的複合理論」，認為社會公平包括以下幾種類型：單純的個人公平，分部化的公平，集團公平、公平的領域、機會的公平和公平的價值。接著，他論述了社會公平應用於實踐時需要注意的幾個問題。最後，他得出結論：社會公平已經成為（美國）政策判斷和公共行動的標準，平衡效率、經濟和公平的要求是公務員的職責所在；更為重要的是，公共行政人員願意致力於實踐社會公平。自從20世紀70年代以來的20年的發展過程中，「社會公平原則指導著我們對公共行政精神的理解，它要求我們既要高效，又要公平。」

弗雷德里克森直接從美國當代著名政治哲學家和倫理學家約翰·羅爾斯的「作為公平的正義」思想體系中獲取堅定的理論依據。弗雷德里克森認為，在一個技術複雜的背景下公平地對公民進行回應要求具有原則性的思想和負責任的行動。約翰·羅爾斯的《一種正義理論》可以提供指導。

弗氏認為，儘管羅爾斯意圖為所有社會提供一種正義的理論，他的方法卻特別適應於我們這樣一個龐大的、複雜的社會。羅爾斯認為，社會結構和社會政策應該這樣建構：它們允許存在的任何不平等有利於社會地位低下的群體。羅爾斯認為，如果將我們當中的任何人至於一種「原始狀態」而沒有意識到我們在社會中所處的特定地位（其他事情除外），我們將選擇這個原則作為建構社會結構和政策的指導。我們之所以選擇這個原則，是因為如果我們最終成為社會的弱勢群體，我們將希望社會按照這種方式建構起來。羅爾斯利用我們自己的理性自利的本性，誘導我們與社會弱勢群體站在同一立場並同情他們。

在弗氏看來，羅爾斯的意義在於：他為在技術複雜性阻礙了公共管理者與他們所服務的公民進行真正對話的情況下，討論對公平原則的需求提供了框架。這個方法鼓勵公共管理者特別注意他們的行動對社會弱勢群體的影響，以及就形成行政決定進行的正式對話中採取那些社會弱勢群體的立場。主張新公共行政的學者認為，公共行政實踐中的公平只有通過受到影響的公民的參與才能確定。在他們看來，公共管理者必須努力使社會弱勢群體參與有關公共行政的對話，並且必須不時地採取他們的立場。

可見，以弗雷德里克森為代表的新公共行政學派（1）對傳統公共行政學「效率至上」進行反思與批判；（2）主張把效率至上轉為公平至上，強調公共行政組織的變革，認為行政組織變革的終極目標是建立民主行政之模型。

概括起來，新公共行政學的理論觀點主要集中在以下幾個方面：

1. 主張社會公平和社會正義。

他們認為，傳統的公共行政學注重效率、經濟目的和管理行為的協調性，這種協調性經常以犧牲社會公平為代價，而實現社會正義和社會公平恰恰是公共行政的目的，也是新公共行政學的理論基點以及與傳統行政學的最重要的差別。新公共行政學以公平與民主作為行政學的目標和基礎，認為公共行政的核心價值不應當是效率，而應當是社會公平主張政治與行政的關聯性，倡導民主主義的行政模式，關注社會公平，致力於對行政道德問題的研究。因此，有必要把社會公平作為行政原理和政府目標的一部分作為政府基本的價值標準之一。

2. 主張改革。

他們主張，第一，變革，即改革那些妨礙實現社會公平的政策和制度結構。"變革是新公共行政學的基礎"；第二，關注政策，即通過入世的、積極進取的科學方式更為普遍的改進影響所有人生活質量的各項政策；第三，典範革命。即對傳統行政學的基本假定、理論框架、價值規範、研究範疇、研究方法等進行一次重大的調整，重視"行動理論"

3.主張構建新型的政府組織形態。

新公共行政學認為，傳統的官僚主義組織結構已經造就了一種超穩定的能力，政府因此失去了必要的敏感性和同情心，正在遠離社會公眾，這就需要尋求不斷的靈活性，使變革成為經常的組織形式。與此同時，傳統的組織理論只關注公共組織的內部問題，且理論構成過於空洞。這就需要從一種完全不同的角度對行政過程進行分解，通過重新定義分配過程，整合過程，邊際交換過程和社會情感過程，構建新型的公共組織，賦予現代公共行政以倫理的內容，以增強行政人員的責任感，讓管理者承擔其社會責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則及其基本行為的出發點。進而實現社會公平。

4. 主張突出政府行政管理的"公共"性質。

新公共行政學認為，"公共"之於政府的重要性意義正在淡化，而公共性質、公共目的、公共利益、公共權力、公共行為等，正是政府公共管理與以產權私有為基礎的企業管理的根本性區別。因此不存在適用於一切組織的"全稱性管理科學"。為了實現社會公平，必須堅持政府管理的公共性質。

5．主張民主行政，並以此作為新公共行政學的"學術識別系統"。

他們認為，民主行政的核心價值觀，在於尊重民主權和意願，實現社會正義和社會公平，反對濫用權力和行政無能。為此，應當以公眾意願、公共利益為導向，發展以社會公眾為中心的政府組織和公共政策。新公共行政學派提出應減少層級節制，分權、放權，廣泛吸收公眾參與。公共行政組織設計應遵循兩個目標：顧客導向；應變靈活。強調政府代表公共利益的職能地位，強調公眾的參與，鼓調政府信息和公共政策的分開性，反對政府自利和代表黨派價值，反對專制主義等。

三、新公共行政學對對我國行政改革的啟示和意義

第一，弗雷德里克森關於民主參與和政府回應性的主張對我國行政改革意義深遠。就我國傳統行政生態而言，儒家賢人治國學說中所包含的民本主義、大同思想與新公共行政的核心價值相異。

大同社會的確能夠給人以民主的遐想，但是在本質上卻與近代以來的共和政治截然不同，傳統文化中的民本主義表面上以民為本，其實質則是把人民放在一個被動的位置。上層國家的公共事務如政治制度的確立、公共政策的制訂，是一般民眾不得與聞的，所謂「天下有道，庶人不議」。

同時，當政者對民眾輿論十分懼怕，根本不可能讓公眾輿論對政策產生影響，更不可能接納民眾參與政治決策過程，他們對民眾輿論總是會採取措施予以鉗制；而下層民眾的自願組織只能是以自救為目的。所以，它們不太可能服務於社會的公共目的。這些都與「以民為主」的思想有根本的區別。

第二，弗雷德里克森關於公共精神和「寬容」的論述，對我們國家從傳統統治模式到民主行政的價值轉型有很大啟發。首先要借鑒多元的理念，將單純政治控制轉變為社會協調的模式或秩序，強調不同行動主體的自主性、替代性和協調性。更為重要的是，必須要樹立「和而不同」的價值觀：天下之物，多元多樣，可以和諧相處，容各共生，共補互濟，但不能苛求同一；在此基礎上，通過構建社會主義核心價值體系來引領社會多樣思潮，最終從多元走向和諧。