試談清末年官制改革（1901—1911）中的文官設置及其特點和影響 - 世界地圖歷史地理

文官制度是政治制度的重要組成局部，它關於一個政權的興衰，有非常重要的影響。制度健全、配置合理、廉潔高效、代謝有序的文官制度，會起到穩固政權，波動社會，促進開展的作用；反之，配置恰當、缺乏監視、效率低下、代謝無序的文官制度，則會招致一個政權逐步走向衰落。中國現代的文官制度到明代和清後期開展得相當齊備和成熟，但自從1840年鴉片和平開端，傳統的封建體制被逐步打破，文官制度也隨之發作變化，「正如小心保管在密閉棺木里的木乃伊一接觸新穎空氣便必定要崩潰一樣」。［1］（P3）1901年—1911 年清末官制變革對文官的設置做了大規模的調整和更張，為整個清朝歷史所僅見，這一調整和更張的進程，既反映了歷史的必定規律，其結局又給先人提供了警醒和鑒戒，因此有討論的價值。

一 、清末官制變革中的文官設置進程

　　清末官制變革中文官制度的大規模調整和更張，始於1901年之後的新政立憲變革。在此之前，也有一些新官職和新衙門如五口通商大臣、南北洋通商大臣以及總理各國事務衙門的設立，但那缺乏以代表官制變革的主流，也沒無形成以國度意志為特點的全體變革。戊戌維新運動中，革新官制的呼聲一度構成弱小的態勢，在光緒皇帝的掌管下，也裁撤歸併了幾個冗閑衙門，但由於運動的失敗，裁掉的衙門旋又復古。義和團運動中，清政府的統治蒙受繁重打擊，地方威望嚴重減弱，中央督撫權利增強，尤其經過「西北互保」，清廷對中央已呈尾大不掉、照應不靈、內輕外重、枝強幹弱的場面。《辛丑條約》的簽署，中國墮入半封建半殖民地的深淵，國際矛盾日漸鋒利，反動派日益活潑，對清廷的統治提出嚴峻的應戰。另外，作為清廷最高權利中樞的中心人物慈禧太后，在庚子西狩的進程中，飽嘗了凄風苦雨、顛簸流離的味道，深感無法照舊統治下去。1901年1月29日，西太后在西安以光緒的名義， 發布了「變法」上諭，內稱「世有萬祀不易之常經，無原封不動之成法」，「深念近數十年積弊相仍，沿襲粉飾，致使釀成大釁。懿訓以為取本國之長，乃可去中國之短，懲前事之失，乃可作後事之師」，「總之，法則不更，錮習不破。欲求抖擻，須議更張。」［2］（P4601-4602）清廷要求各級官員在兩個月之內，「各就如今情形，參酌中西政要」，「各舉所知，各抒所見」。［3］4月21日，命設督辦政務處，作為推行新政的總匯機關，派奕ｋｕāｎｇ＠①、李鴻章、榮祿、ｋūｎ＠②岡、王文韶、鹿傳霖為督辦政務大臣，中央大吏劉坤一和張之洞遙為參預。政務處下設提調二人，章京若干人，擔任制定新政的各項措施，收掌全國各地官員章奏及操持全國官制、學校、科舉、吏治變革等事務。督辦政務處是晚贓官制變革中，朝廷設立的第一個新機構。

　　爾後，清廷為大規模的官制變革停止了後期預備任務，其中次要包括裁撤書吏、衙役，裁詹事府、通政司、河東河道總督，另外，改設外務部，新設學部、商部、巡警部。在此根底上，清廷差遣載澤、端方等「五大臣」出洋調查政治，調查的後果，清廷決議仿行東方的立憲政體。1906年9月1日，清廷發布上諭說：「……故澄清積弊，明定責成，必從官制動手，亟應先將官制辨別議定，次第更張。」［4］（P43）這一上諭的發布，標誌著官制變革的正式開端。到清末為止，官制變革建構的文官行政體制如下。

　　　　1.地方行政機構的調整與增設

　　1901年，清政府為了使局部行政職能與東方接軌，同時也是迫於列強的壓力，首先將總理衙門改為外務部。改設外務部時的諭令說：「歷來設官分職，惟在因時制宜。現當重訂和約之時，首以邦交為重，一切講信修睦，尤賴得人而理。……總理衙門著改為外務部，班列六部之前。」［5］列強在與清廷的議和綱要中， 有「總理衙門必需革故更新……其如何變通之處，由諸國酌定，中國照允執行」等語。［6］

　　外務部的文官設置，最後如下：設總理王大臣、會辦大臣各一人，設尚書兼會辦大臣一人，左、右侍郎各一人（正二品），左、右丞各一人（正三品），左、右參議各一人（正四品），之後又增設丞參廳參事四人（正五品），員外郎二人（從五品），主事二人（正六品）。至宣統三年（1911年），責任內閣成立，改定官制，外務部裁總理大臣和會辦大臣，改尚書為外務大臣一人（從一品），改左、右侍郎各一人為副大臣一人（正二品）。大臣、副大臣「掌主交涉，昭布德信，維護僑人ｙōｎｇ＠③客，以慎邦交」。［7］（職官六·外務部）

　　1903年7月，設商部，擔任一切路礦事宜。商部設尚書一人，左、 右侍郎各一人，下設左、右丞和左、右參議各一人。

　　1905年9月，設巡警部和學部。 巡警部掌京城內外工巡事務並管理各省巡警。設尚書一人，左、右侍郎各一人。下設左、右丞，左、右參議，郎中、員外郎、主事等中上級官員，裁原工巡總局。學部掌全國教育事宜，稽辦學校政令。設尚書一人，侍郎一人。下設其他官員略同巡警部。原屬禮部、國子監的教育事宜劃歸學部。

　　這樣，經過外務部、商部、巡警部和學部的創立設立，清朝傳統官制具有了新的內容，而反映出如下的特點：第一，滿漢復職的制度（即同一官職辨別有一滿人和一漢人，且滿人掌實權的制度）被否認和取消，客觀上有利於消弭滿漢界線，同時利於精簡機構，進步效率。第二，商部章程還明白提出更改舊有六部的辦事方式，實行一種會議制度，添加了任務的通明度和民主習尚。［8］第三， 新設各部與舊有衙門之間構成一種新型關係，努力於分工明白，許可權釐清：「自商部興，別為一種習尚。所用之人，吏部不敢過問，所籌之款，戶部不得與知。抵掌談時務者，相繼效尤，未幾而立警部，未幾而立學部。」［9］同時， 商部章程還規則商人可充任官員，顯然打破了傳統的抑商觀念。當前各部設立的咨議官、參謀官及藝師、藝士等官職，就是這一做法的進一步開展。

　　為了預備立憲，1906年，清廷對地方官製造了大規模的調整，史稱「丙午改制」。經此釐定，地方文官行政體制設置如下：

　　此次釐定官制的特點，是集中於地方行政部門的調整，各部根本按東方近代行政的形式操作和劃定許可權，並反映了精簡、效率的準繩，這關於後來的文官體制變革有重要影響。

　　1911年4月，清廷成立責任內閣，廢軍機處，內閣會奏官制， 地方文官制度再度調整，內容包括：

　　第一，地方各部長官均改為大臣、副大臣（尚書改為大臣，左右侍郎改為副大臣），下設左右丞、參議、參事等官，歷史上沿用已久的郎中、主事、員外郎等稱號，至此取消。各部還依據需求實行分司辦事制，外部職權劃分較明晰。

　　第二，裁吏部，改禮部為儀式院，改鹽政處為鹽政院，不久併入度支部，改軍諮處為軍諮府。

　　第三，為保證皇帝的威望，牽制國會和內閣，增設弼德院為參謀機構，稱該院「許可權與內閣相為維繫，所關重要，必需同時並設，用備參謀」，「上備參謀，參議國務，密翊君上帷幄之謀，隱匡政府措置之用」。［10］（P570）弼德院官員奏事不具正折，單片或面奏，而且所奏事情以特旨徵詢為限，不登官報。弼德院設院長1人，副院長1人，參謀大臣32人，實踐上並無獨立權利。

　　第四，海軍部和軍諮府。

　　海軍部的前身是海軍處。在此之前，還設有海軍衙門，由於甲午和平中清朝海軍覆沒而裁撤。1903年，清廷設練兵處，編練新軍，以求一致軍政。1906年，兵部改為陸軍部，兼理海軍事務。1907年陸軍部內設海軍處。海軍處設正、副使各一員，下轄六司，實設三司。宣統三年（1911年），設海軍部，海軍處取消。海軍部設大臣、副大臣各一人，下設顧問官、參事官、秘書官若干。

　　軍諮府的前身是軍諮處。「丙午改制」時，即有成立軍諮處的動議，但直到1907年才成立。宣統元年脫離陸軍部獨立，初具顧問部的規模。宣統三年，清廷成立責任內閣，軍諮處正式更名為軍諮府。軍諮處初設正副使各一人，後設管理大臣二人，由五大臣中特簡，總領全處，其下設有七廳，各廳置廳長、副廳長等官職。軍諮處改軍諮府後，原管理大臣改稱軍諮大臣，仍由五大臣中簡派，反映了清廷控制軍權的目的。

　　　　2.關於內閣的改組

　　清代的內閣是輔佐皇帝處置政務，備皇帝參謀的機構，位尊而權弱，與軍機處無法比較。丙午官制變革中，掌管者曾方案將它與軍機處兼并，建立成為東方意義的責任內閣，但最終被慈禧否決。直到1908年，清政府公布憲法綱要，決議九年後實行立憲，這意味著必需重組內閣。宣統繼位後，迫於情勢和內外言論壓力，在宣布召開國會前，先行組織內閣。1911年5月8日，朝廷任命國務大臣，內閣成立。其閣員組成：總理大臣為奕ｋｕāｎｇ＠①（皇族，兼管外務部），協理大臣那桐（滿族）、徐世昌（漢族），各部大臣是外務梁敦彥（漢族）、民政善耆（皇族）、度支載澤（皇族）、學務唐景崇（漢族）、陸軍蔭昌（滿族）、海軍載洵（皇族）、司法紹昌（皇族）、農工商溥倫（皇族）、郵傳盛宣懷（漢族）、理藩壽耆（皇族）。此即所謂的「皇族內閣」，遭到朝野上下的分歧譴責和攻擊。奕ｋｕāｎｇ＠①不得不奏辭，說：「誠不欲開皇族內閣之端，以負皇上者負天下臣民之看。」［11］（P597）1911年11月16日，在辛亥反動已迸發之際，清廷授袁世凱組織責任內閣，共任命正、副大臣20人。但該內閣僅存在了兩個月，清朝便與世長辭了。

　　　　3.關於資政院和咨議局

　　1906年9月1日，清廷在宣布仿行憲政的詔諭中說：「時處昔日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政，大權統於朝廷，庶政公諸言論，以立國度萬年有道之基。」［12］但同時又說「規制未備，民智未開」，無法遽行立憲，因此先成立資政院、咨議局以掌管憲政預備任務，為未來立議院開國會奠定根底。

　　1907年9月，清廷發布上諭說：「中國上下議院，一時未能成立， 亟宜設資政院，以立議院根底。」［13］（P5736）任命溥倫、孫家鼐為總裁，並公布資政院官制，資政院終於宣告成立。依據資政院院章規則，資政院的職責是「遴選京外才智之士，採取言論以通達下情，條陳管理為預備立憲」。［14］（取官三）資政院設總裁一人，總理全院事務，由王公大臣中特旨簡派，其下設四品、五品、六品、七品文職官員多人。資政院議員共200人，分欽選、民選兩類，各100人。議員任期三年，任滿一概改組。資政院議員會議有權議決國度歲出、歲入、預算和決算、有關稅收的法律以及「奉特旨」交議事情。但據院章規則，一切議決案必需奏請皇帝「裁奪」後才幹失效，這便使資政院的許可權和性質大打折扣。

　　在設資政院的同時，清廷命各省督撫設咨議局，並預籌各府、州、縣議事會，要求「自本年起，務在第九年內將各項預備事宜一概辦齊」［15］（P5894）。各省咨議局被視為具有中央議會的性質。 據《各省咨議局章程規則》，「咨議局欽遵諭旨，為各省採取言論之地，以指陳通省利病，籌計中央治安為主旨。」［16］（P670）各咨議局設議長一人，副議長一人，均由議員選舉發生，其下設有議員若干。依據有關規則，咨議局議定可行之事，需呈候督撫發布施行，「若督撫不以為然，可令咨議局再議；如單方爭論，則督撫得將全案咨送資政院核議」。可見咨議局並不能真正發揚中央議會的作用。

　　晚清在中央除設咨議局外，其他方面也停止了一些官製革新，但沒有片面展開，此不贅述。

二、清末官制變革的設官特點

　　綜觀清末官制變革的進程，其設官分職具有下述特點：

　　各部擴張權利與清廷集權是分歧的，因各部實權實踐在皇族控制之下，而惹起了督撫的激烈不滿。這種地方與中央的權利抵觸，添加了統治階級外部的向心力，減速了清王朝的瓦解。

　　第二，在一定水平上取法東方，以權利制衡為準繩設官分職。清廷在官制變革中雖以集權為目的，但制衡權利的準繩仍有所表現，分權的目的是為了集權，二者並不矛盾。因此在官制變革中，釐定官制大臣確定：「此次改定官制既為預備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。按立憲國官制，不外立法、行政、司法之權並峙，擬暫設資政院以為預備外，行政之事則專屬之內閣各部大臣，」「司法之權則專屬之法部，以大理院任審訊，而以法部監視之，均與行政官絕對峙，而不為所節制。」［18］（P463）西太后在「丙午改制」中雖否認了內閣制，保存了軍機處，但贊同設資政院，使司法獨立，闡明她不支持制衡權利的準繩。

　　第三，以漸進沿襲的方式停止官制變革。官制變革是在清季政權危機日益嚴重的背景下展開的，變革的目的是為了消彌危機、維護統治，這就決議了官制變革的不徹底性、設官方式和內容的沿襲苟且性，這是清廷本身所無法剋制的矛盾。由於，在文官設置方面，假如要使政權重新取得生命生機，那麼它必需少量吸收「新人」，把體制外的人才交融到政府中來，做到「形形色色降人材」。但是，清廷既無此魄力，也早已得到了最佳機遇，不能經過重新調整官制到達鳳凰涅ｐáｎ＠④或許洗心革面，反而發現本人的統治走到了止境：「清政府終於發現它的種種變革正在得到控制——它愈變革，威望愈少；但它變革愈少，它要求堅持正統位置的能夠也愈小」［19］（P593），從而墮入難以自拔的窘境。

　　晚贓官制變革雖然沒有援救清王朝，但在變革中試圖樹立和構成的一套文官制度，仍有一定的意義和影響。

　　首先，晚清的設官分職是國度整個政治體制包括文官制度的大革新、大調整，其規模、深度和廣度為前代所無，反映了一種歷史的必定。其次，變革在一定水平上完善和擴展了國度職能。經過改總理衙門為外務部，增強了國度的對外職能；經過設立農工商部、學部、民政部、郵傳部，以及裁撤舊衙門等措施，增強了國度對內的社會管理職能。再次，官制變革所試圖樹立的文官制度，促進了國度體制的近代化進程。僅就制度而言，自國會、內閣、司法、行政形式的初步樹立，反映了與東方資本主義政體形式接軌的動機，相比於舊的封建體制，是一種提高；就人事而言，在官制變革中，民族資產階級、留洋先生經過不同的方式，滲入到地方和中央政權中。如資政院的民選議員中，留學日本或到日本調查過的達24人之多，佔總數的25.5％；在各部侍郎、部丞、參議及內閣屬員中，從1906年釐定官制到清朝淪亡之前，新派人物開端佔有一定比例，其中出國留過學或出洋調查過憲政等有留洋閱歷的人，佔14.9％。新派人物和具有新思想的人進入政府，關於推進清廷的變革，其作用不可低估。

　　該當指出，清廷在官制變革中所建構的文官制度，還只是一個雛形，或許說一個軀殼而已，因此很難說它可以做到制度健全、配置合理，更遑論廉潔高效和代謝有序。由於，清政府既無此才能去建立東方三權分立和責任內閣制下的真注釋官制度，也沒有真正的誠意去建立立憲政體下的文官制度。清末的政治情勢非常清楚，真正的立憲政體（包括文官制度）建成之日，便是清廷得到統治大權之時，誰人會自願加入歷史舞台？馬克思曾指出：「普魯士的民主君主國也和從前英國和法國的一樣，是不願自動變成資產階級君主國的。它是不會自動退位的。」［20］（P186）清政府也是如此。

【參考文獻】

　　［1］中國革命和歐洲革命［A］．馬克思恩格斯選集：第2卷［C］.北京：人民出版社，1972．

　　［2］光緒朝東華錄［M］．

　　［3］大清德宗皇景皇帝實錄：光緒二十六年十二月上諭［M］．

　　［4］清末籌備立憲檔案史料：上［Z］．

　　［5］清季外交史料：卷147［Z］．

　　［6］清季外交史料：卷4西巡大事記［Z］．

　　［7］清史稿［M］．

　　［8］清朝續文獻通考：卷126商部章程［M］．

　　［9］胡思敬．退廬全書·審國病書［M］．

　　［10］頒布弼德院官制諭［A］．清末籌備立憲檔案史料：上［Z］．

　　［11］清末籌備立憲檔案史料：上［Z］．

　　［12］德宗實錄：卷562［M］．