我國行政問責制十年（2003
當今世界影響各國行政問責體系建設的因素包括多個方面，針對傳統問責模式的改革與發展以及社會問責模式的創新發展，行政問責面臨著多重挑戰。2005年世界銀行發布《政府治理指標：1996-2004》專項研究報告提出，政府治理的六個指標要素包括話語權和問責制、政局不穩和暴力、政府的效率、管制負擔、法治、防治腐敗。其中話語權和問責權是用來衡量政治權、公民權和人權的，並使得問責的意義被清晰地確立下來。[1]
自2003年至2012年，我國發生大量危害極其嚴重、影響極其惡劣的突發性公共事件，涉及環境污染、重大建設工程事故、重大交通事故、特大礦難、公共衛生事故等多方面，引起全社會的震驚與廣泛關注。期間，為盡量減少此類公共事件再次發生，中央和地方政府先後出台一系列行政問責規章制度，通過追究行政責任的辦法進行干預，起到一定效果。同時，學術界廣泛參與，對行政問責制度的研究也不斷深入，在問責思想起源、理論構建、制度缺陷、實施難點及如何完善等方面形成了較為豐富的成果，為問責制更好地服務社會奠定了堅實的理論基礎。社會公眾以及新聞媒體在這些突發性公共事件中也積極發揮作用，深入挖掘事故發生的深層原因，並全程跟蹤報道政府善後處理措施，「行政問責」及其制度建構成為整個公共領域關注的焦點。
一、我國十年行政問責制的理論基礎及相關研究
我國行政問責既有歷史傳統，又有現實基礎，並且現實的理論基礎比傳統經驗具有更大指導意義。新中國建立後，黨和政府幾代領導集體先後就行政問責問題發表了許多內容豐富的談話，提出了許多深刻的思想。可以這樣認為，這些富有深刻內涵的思想成為幾十年來我們堅持不懈建立行政問責體制的思想基石和理論基礎。
毛澤東關於行政問責的思想主要表現在群眾監督、民主道路和制度建設三個方面。毛澤東認為只有靠人民選舉政府、監督政府，政府才不敢鬆懈。[2]只有依靠人民群眾監督，吸納人民群眾中的積極分子參與政治工作並進行監督，及時清除黨和政府內部不良因素，才能真正實現政治廉潔。建國初毛澤東就提出建立自由民主的新中國、一切從人民的利益出發，不能以個人和小團體利益出發的想法，[3]並多次強調共產黨員應將自己置於人民群眾之中，成為人民的一分子，跳出「其興也勃焉」、「其亡也忽焉」的歷史周期律。[4]毛澤東同時認為，黨和國家應該受制於人民。在制度約束下，貪污浪費和官僚主義不僅不重犯，而且容易克服。要實現人民監督政府，就需要建立起有效監督及監察制度，真正發揮人民的監督作用。[5]
周恩來與毛澤東的問責思想保持一致。他認為，允許民主黨派、人大對政府唱對台戲，允許地方對中央唱對台戲，鼓勵學習西方議會中的某些形式。[6]只有聽取各方意見，才能從不同角度發現問題並獲得進步。黨的第二代領導集體繼承和發展了第一代領導集體關於行政問責的思想。鄧小平尖銳地指出要克服部分領導幹部當中存在腐敗和官僚主義現象，必須把廉政建設作為大事來抓，從高級幹部開始整頓黨風。[7]要解決監督過程中的官僚主義問題。對於領導幹部工作責任問題，只有建立起工作責任制才能改變企事業單位及各級黨政機關存在的集體負責等同於無人負責現象。[8]只有落實好從上到下、分工負責的責任制度才能真正賞罰分明，切實追究失職者責任。黨的第三代領導集體進一步使行政責任思想深化。江澤民認為黨和政府的權力是人民賦予的，作為人民公僕有必要接受人民及法律的監督，領導幹部權力越大、職位越高越應接受監督，尤其是嚴格的黨內監督，要將監督作用放在第一位。[9]對於幹部隊伍建設，江澤民指出一些領導幹部違法亂紀、貪污腐敗，主要是由於疏於教育管理，提出應加強黨員幹部的黨風廉政教育，從思想上解決這些問題。要建立黨政領導班子任期目標責任制和領導幹部崗位職責規範，將領導幹部的權力約束在制度和體制的規範下，各部門職責分工，齊抓共管、共同監督。在決策中實行論證制和責任制，防止主觀隨意。[10]如此，就將問責思想進一步拓展到行政管理的領域之中。可以看出，三代領導集體的問責思想對我國建立健全行政問責制度具有重要作用，起著指導性、綱領性的作用，同時也使得這一領域的研究有了最廣泛的理論基礎。
我國學者從2002年起開始對行政問責制度進行大範圍的、寬領域的關注，相關研究文獻數量急劇增加。截至2012年5月，錄入「中國學術期刊全文資料庫」的學術論文中有2174篇文章出現「行政問責」一詞，其中2002年到2007年有442篇，2008年至2012年有1732篇。數據顯示我國行政問責制已經成為理論界研究的新熱點。縱觀學者們的研究範圍，主要體現在問責主客體、問責範圍、責任體系和問責模式四個方面。
第一，「同體問責」和「異體問責」的研究。有學者認為行政問責是對目前正在任職的各級行政主要負責人的行為，採取內部監督的方式並追究相應責任的制度。[11]行政問責制也是一種自律機制，其目的在於實現政府的行政責任。[12]此類觀點可以認為是對同體問責的闡釋。關於「異體問責」，有人認為行政問責制是「特定的主體」要求各級政府、工作人員根據自身職責與義務承擔相應的否定性結果的一種規範。政府問責制就是對各級政府、政府各部門機構和政府官員一切過失追究責任的制度。[13]就是責任授權人有權對行政人員的工作質詢並要求其承擔相應結果的制度。更有人指出政治問責必須加強「五大涉憲主體」相互之間的「異體問責」，加強民主黨派和輿論的監督。14]當然，也有學者在同體與異體之間尋求一條折中的兩者兼有的主體觀點並認為完整的行政問責包含行政自律機制和行政他律機制，二者協調共同實現內部監督與外部監控。
第二，行政問責範疇、類型的研究。有學者們認為不履行義務和未承擔責任的行政機關和行政人員應該受到問責。[15]行政問責包含過錯追究和非過錯追究兩種形式，行政功能低下和推諉扯皮也屬於問責範圍。行政問責制是日常性問責，通過對「小過」問責來杜絕「大過」產生。過失性問責是學者們普遍認為的問責範圍。行政問責不是單一責任的問責。一個具有責任感的政府應當承擔道德責任、政治責任、行政責任、政府的訴訟責任以及政府的侵權賠償責任五種類型的責任。具體而言包括了等級問責、職業問責、法律問責和政治問責多個體系。前兩種問責形式較為容易，法律問責最難實現，政治問責則最複雜。[16]另外，其他類似觀點還指出行政問責的責任可分為道義上的責任，政治上的責任，民主的責任和法律的責任四種，應擔負起對公眾、執政黨、選民和自身行為的責任。
第三，行政問責的制度意義。學者普遍認為我國行政問責模式選擇應該遵循行政內部主導、改革與穩定相結合及創新與傳統相銜接的原則，採取多種形式的問責，並將這些問責模式以規範的程序確定下來，根據不同的情況採用不同的問責模式。有學者提出可以從參與式民主理論層面、交易成本理論層面、委託—代理人理論層面、社會資本理論層面、制度主義層面以及善治理論層面做出考量，使問責製成為改善和優化政府管理的槓桿、驅動器和制衡器。[17]有學者認為行政性問責是構建責任政府的開始，程序性問責是最終需要實現的目標。[18]其他類似的觀點認為我國行政問責制將走上制度化、規制化、「有過」「無為」兼具化、懲處預防並重化的問責道路。行政問責制的模式選擇將傾向於政務公開、明確責任主體、建立新型公民文化、拓展監督領域、建立政府績效管理機制以及用法律作為保障等。[19]
第四，國外行政問責研究。人們認為行政問責制最早出現在英國。著名歷史學家阿克頓勛爵說過，「權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗」。美國學者傑·M. 謝菲爾茨於1985年在《公共行政實用詞典》中對「行政問責」一詞做出明確界，即由法律或組織授權的高官，必須對其組織職位範圍內的行為或其社會範圍內的行為接受質詢，承擔責任。後來在《公共行政與政策百科全書》中，他又進一步明確這一概念，認為問責是「委託方」和「代理方」之間的一種權利義務關係。[20]勞通(Lawton)和羅斯(Rose)認為政府責任可以劃分為政治責任、倫理責任、管理責任、顧客責任和職業責任五種形式。[21]羅姆瑞克(Romzek)則認為政府責任包括官僚責任、法律責任、政治責任和職業責任四種。[22]庫伯將責任政府中公務員職責區分為對上級命令服從對下級行為負責的客觀責任和以信仰、價值觀為基礎的主觀責任兩種形式，強調政府及公務員對工作和自身行為都必須承擔相應的責任。[23]國內對這一領域的研究概括起來講，即西方國家傳統的行政問責包括了多種模式，從回應模式到階梯問責模式，包括多種解釋，即認為在信息溝通機制、外部行為體和自由裁量權的影響下問責可以分為無力的問責、分散的問責以及強有力的問責等。可以看出，對於各國政府而言，行政問責是一種最為基本的政府管理制度的設計。
總之，所有研究成果的學術指向就是：所謂行政問責就是政府組織及其全體社會成員基於對政府的信任而採取的對各級政府機構及其工作人員行政過程中的責任過失進行追究的一種制度設計。由此，我們也明確了行政問責的基本內涵及其範疇，使得我們能夠從本質上把握2003年至2012年十年間我國行政問責的基本走向。
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