2016中國國家安全報告

(2016-01-01 01:10:00)我國安全環境比其他大國更複雜

　什麼是安全？這是個既簡單明了，又高深複雜的問題。說它簡單明了，是因為，安全這個概念是當今世界使用頻率最高的辭彙之一，也是人們耳熟能詳幾乎隨時隨地都能接觸到的概念。說它高深複雜，是因為從這個概念產生那天起，就成為國際關係領域爭議最大、也是最難達成共識的概念之一。

　　一般來講，安全是客觀上沒有或很少威脅，主觀上沒有或很少恐懼感，國家安全也是如此。但這兩者之間又不完全統一。有時嚴重的國家安全威脅已降臨頭上卻麻木不仁，歌舞昇平，意識不到。有時國家安全處於良好狀態卻疑神疑鬼，杯弓蛇影。怎麼認識國家安全？如何把握國家安全？怎樣促進國家安全？關係到國家的生存發展，民族的安危，也關係到每個國民的生存狀態和生活質量。 保證國家安全是頭等大事　　國家安全概念產生的較晚。　　據英國學者曼戈爾德考證，「國家安全」的現代用法最早出現在美國專欄作家李普曼1943年的著作——《美國外交政策》中。第二次世界大戰結束後，這個提法才逐漸成為國際政治和國際關係中的一個常用標準概念。然而，70多年來，隨著世界格局、國際形勢的不斷變化，國家安全的內涵和外延在不斷拓展，由一個主要局限于軍事和政治傳統領域的概念，拓展到了經濟、金融、社會、文化、生態環境、海洋、太空、網路空間等非傳統領域的更大範圍。安全領域不斷擴大，安全內容日益豐富，安全關係日趨複雜，使得維護國家安全的難度大大增加。　　當今世界大國的國家安全觀，沒有一國是狹義的安全觀，都是一個大安全觀念。既涵蓋了傳統的軍事、政治、意識形態等安全，也包括了各種非傳統安全，既有內部安全，也有外部安全，同時還涵蓋了全球安全。　　之所以發生如此大的變化，根源在於國家面臨的國際形勢和安全環境變了。　　冷戰結束後，特別是進入21世紀以來，國際恐怖主義活動愈演愈烈，氣候變化給人類帶來的挑戰日趨嚴重，國際走私、販毒、難民等問題給國家發展、地區穩定造成的威脅日益增大，網路空間的黑客攻擊、信息竊取、病毒植入等已經對國家正常的生產、生活秩序構成重大威脅，經濟和金融危機對國家秩序的破壞作用不亞於一場局部戰爭。非傳統安全挑戰急劇上升，其後果有時甚至比傳統戰爭威脅還要嚴重。　　更為複雜的是，一國的國內安全與國際安全相互交織，傳統安全與非傳統安全相互滲透，國家安全與社會安全相互作用，國土安全與國民安全相互影響，自身安全與共同安全相互結合，國家安全與國家發展相互制約。　　我國的國家安全環境就是在這一大背景下發生著深刻變化。　　2014年4月15日，在中央召開的第一次國家安全委員會會議上，習近平主席明確提出了「總體國家安全觀」的新理念。他指出：當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要複雜，必須堅持總體國家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障，以促進國際安全為依託，走出一條中國特色的國家安全道路。習近平強調：增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治黨治國必須始終堅持的一個重大原則。我們黨要鞏固執政地位，要團結帶領人民堅持和發展中國特色社會主義，保證國家安全是頭等大事。這就把國家安全在國家戰略中的地位和作用闡述的十分明確了。 我國安全環境比其他大國更複雜　　應該看到，進入21世紀以來，特別是近兩年，我國安全環境同以往相比正在發生新的變化。冷戰時期，我國安全環境可以概括為：總體嚴峻，局部改善，安全問題相對單一。　　「總體嚴峻」是指，美蘇兩個超級大國激烈對抗，雖然沒有導致世界大戰，但人類始終生活在大戰的陰影之下。「核恐怖的平衡」是那時國際形勢的突出特點之一。同時，我國周邊環境也不安寧。從20世紀50年代到80年代，幾乎每個時期都發生過局部衝突或戰爭。　　「局部改善」是指：20世紀70年代以後，毛澤東提出「一條線、一大片」等「聯美抗蘇」的戰略，使我與美等西方國家的關係有了明顯的緩和。總體上看，那時我面臨的安全問題相對比較簡單，國家安全基本等同於軍事安全，維護安全的主要任務就是防止和抗擊一些國家對我領土主權的侵略和蠶食。　　冷戰結束後的20世紀90年代，我國安全環境明顯改善了，可以概括為：總體穩定，局部嚴峻，安全問題趨於複雜。　　冷戰的結束使世界大戰的可能性大大降低，和平發展的時代潮流更加強勁；通過長期的和平談判，本著互諒互讓的原則，我國陸地劃界問題絕大部分得到解決，14個陸地邊界線中的12個已經劃定；我國同周邊國家的關係得到了程度不同的改善，經濟合作不斷加深，上合組織，東盟地區論壇等安全機制相繼建立，總體穩定的局面得以確立起來。但同時，「台獨」勢力的發展，海洋安全挑戰的出現，使得我周邊安全環境局部嚴峻的一面凸顯。特別是冷戰結束後，我國面臨的安全威脅也呈現出多元化、複雜化的新趨勢，國家安全開始向多領域多方向拓展，安全問題變得錯綜複雜了。　　近年來，我國安全環境的變化在於：總體穩定背景下，局部嚴峻進一步發展，安全問題更加複雜且風險加大。突出表現為，我國面臨的傳統安全威脅有所上升，非傳統安全挑戰接踵而至。主要有：世界經濟復甦緩慢，新興經濟體面臨較大下行壓力，我經濟發展大環境不容樂觀；地區熱點或衝突此伏彼起，「伊斯蘭國」等極端勢力應運而生，恐怖活動有增無減，我國境內的「三股勢力」仍十分猖獗；亞太地區軍備競賽方興未艾，一些國家加緊推進軍事轉型，我國周邊已經成為當今世界熱點較為集中的地區之一；海洋方向的挑戰增多，風險加大，成為我國周邊安全的主要威脅；美國強力介入南海爭端，明裡暗裡鼓動甚至支持個別國家挑戰中國領土主權，發生擦槍走火的可能性不能排除；日本解禁集體自衛權，通過新安保法案，邁向軍事大國的步伐明顯加快。　　在當今世界，我國是最大的發展中國家，最大的社會主義國家，尚未完全統一的大國，地緣環境最複雜的大國，又是正在崛起中的大國。「五大特點」集中一身，意味著我國面臨著比其他大國更複雜的安全環境，也意味著我在國際上引起的關注度越來越高。　　近年來，國際社會有關中國的話題日益增多，議論不絕於耳，其中不乏有正面的，如「中國機遇論」；有兩面的，如「中國責任論」；但更有負面的，如「中國強硬論」、「中國威脅論」等。尤其是「中國威脅論」不僅在美國、日本等國存在，也在和我友好的一些國家存在，不僅在西方國家存在，也在一些發展中國家特別是我周邊的一些中小國家存在，對我形成了前所未有的輿論壓力。我的一言一行、一舉一動都會引起國際社會廣泛關注，我的安全壓力明顯的增大了。　　我國正處在由大向強的特殊階段，改革步入深水區，產業結構調整艱難前行，社會矛盾多發易發，社會穩定較為脆弱，國家安全的風險上升了。我國面臨著成長中一系列新的「煩惱」，而摩擦增多是其中之一。 國家安全工作應常抓不懈　　可見，當前我國安全環境是冷戰結束以來最為複雜且變數最多的時期。對手多元，威脅多樣。生存與發展、傳統與非傳統、國內與國際、現實與潛在等安全威脅相互交織。未來10年，局部衝突的可能性不能排除，必須做好應對危機的各種準備。　　古人講，國家興亡，匹夫有責。安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂。今天，國家安全連著你我他。不僅關係著國家的發展，關係著中華民族偉大復興的中國夢，也關係著每個國民的安危。　　美國一位中國問題專家曾做過這樣一個比喻，他說：安全就像是氧氣，當氧氣充足的時候，人們不會感覺到它的存在。一旦當氧氣不足時，人們就再也不可能幹任何其它事情了。這個比喻有著深刻的道理，但我認為只說對了一半。假設一個人長期生活在內地，沒有去過青藏高原，當第一次到青藏高原，有強烈高原反應不得不背著氧氣瓶生活工作時，會突然覺得氧氣太重要了。但在青藏高原，氧氣瓶隨處可以買到也可以拿到，不需要從內地背大量氧氣瓶到高原上去，可以事先沒有任何準備。而國家安全又不是氧氣，如果事先沒有充分準備，一旦國家、民族缺「氧」，臨時花錢是買不來氧氣，買不來安全的。到那時恐怕付出的不僅是人員生命的代價，很可能是國家和民族的代價。從這個意義上說，一個國家的國家安全和經濟發展應該有共通的規律，即都需要長期不間斷可持續的積累和發展。今天形勢緊張了就重視一下、狠抓一下，明天形勢緩和了又忽視一下、放鬆一下、那麼將永遠達不到維護國家安全所需要的能力和水平。這也是改革開放近40年來，在維護國家安全上一條重要的經驗教訓，即依靠形勢刺激安全工作的開展。因此，新形勢下，安全意識、危機意識、憂患意識應該成為國民的常態意識，國家安全工作應常抓不懈。　　2013年中央設立了國家安全委員會，2014年提出「總體國家安全觀」，2015年1月中共中央政治局審議通過了《國家安全戰略綱要》，7月全國人大頒布了我國第一部《國家安全法》，這些舉措都具有重大的里程碑意義。以此為標誌，「三位一體」的大國家安全體系得以建立並完善，維護國家安全工作進入到一個新的歷史時期。與此相適應，國民的國家安全教育也應該提上戰略日程，抓緊抓好並抓住成效。

安全危機管控是我們的薄弱環節

　　中央國家安全委員會自2013年11月宣告成立以來，其建設一直在加緊進行。建立國安委的目的就是要統籌協調內外及各個領域的國家安全，是中國著力建設適應總體國家安全觀的集中統一、高效權威的國家安全體制的重大舉措。　　我認為，國安委的職責至少應該包括四個方面：一是負責制定國家安全戰略，它在這方面已經開展工作；二是對國家安全進行全面、有力的協調，提出安全政策建議；三是管控危機，使外交、軍隊及各相關部門形成合力而不是各行其是；四是建立情報信息工作協調機制，實現國家情報信息的綜合研判和有效使用。不過，國安委要全面承擔起這樣的職責，還需要時間。制度建設、能力建設、隊伍建設，不可能一蹴而就。現在美國不少智庫的專家總在問：如果中美之間出現安全危機，是應該找中央外辦還是找外交部、國防部？其實，他們是希望美國的國安會和中國的國安委建立直接溝通渠道。　　在不久的將來，中國的國安委能否與外國的國家安全決策機構建立直接溝通渠道，從而在危機管控上發揮重大作用？我認為，我們應及早對此進行研究與準備。這一點，直接關係到我國危機管控機制的建設。事實上，從國家安全體系整體建設來看，到目前為止，危機管控還是我們比較薄弱的一個環節。 與鄰國危機管控機制有待建設　　冷戰時期，中國面臨的主要安全威脅是外部強敵大規模入侵的威脅。冷戰結束後，從總體上看，這種威脅已大大下降，取而代之的是局部安全摩擦引發的各種各樣的安全危機。此外，非傳統安全危機已成為中國面臨的日益上升的安全挑戰。這些危機對國家安全帶來的挑戰雖然不像戰爭威脅那樣嚴重，但是一旦發生，仍然會嚴重危害國家安全，嚴重影響我與相關國家之間的關係。比如2001年中美撞機事件，這是大家記憶猶新的。　　近年來，中美一直在加強建設兩國之間的危機管控機制。2007年兩國建立了軍事熱線。2014年11月初，中美簽訂了《中美海空相遇安全行為準則諒解備忘錄》和《中美重大軍事行動相互通報信任措施諒解備忘錄》；2015年9月，中美兩軍又簽署了「軍事危機通報」附件、「空中相遇」附件；12月，兩國決定建立打擊網路犯罪及相關事項熱線，隨時就重大緊急網路案件及相關執法事宜進行直接溝通。在當前的中美南海對峙中，兩國、兩軍始終保持了對話與接觸。而兩國智庫開展的危機管理二軌對話則已持續了10多年。　　可以說，中美兩國的危機管控機制建設走在了前面。相比之下，中日兩個鄰國之間卻非常缺乏危機管控機制。　　2008年時值《中日和平友好條約》簽訂30周年，中日關係進入了一個發展的「春暖期」。當年，中國國家元首時隔10年訪問日本，兩國達成了「互為合作夥伴，互不構成威脅」和「相互支持對方和平發展」的共識。然而，2010年的中日「撞船事件」和2012年日本政府的「購島」事件卻接連引發兩場危機，使中日關係急轉直下，並一度走到了衝突的邊緣。中日關係惡化的原因很多，既有中國崛起引起日本恐慌、美國「重返」亞太、日本的歷史認識問題等背景，也有中日之間沒有及時建立起危機管控機制的原因。在此情況下，雙方分歧失控，危機迅速升級。　　2014年北京APEC會議召開前夕，中日達成了四點原則共識，其中第三點就是「中日認識到圍繞釣魚島等東海海域出現的緊張局勢存在不同主張，同意通過對話磋商防止局勢惡化，建立危機管控機制，避免發生不測事態」。2015年，中日關係逐步趨向穩定與改善。　　除中日存在領土爭端外，中國與周邊的印度、越南、菲律賓等一些國家也存在領土或海洋權益爭端，我們在加強維護領土主權的同時，也需要與這些國家儘快建立與加強危機管控機制。這對於我「保持維權維穩平衡，統籌維權和維穩兩個大局」，具有重大意義。 釐清「管控分歧」與「管控危機」　　在危機管理研究和危機管理機制建設上，我國起步較晚，雖然共和國在建立後也曾經歷了不少安全危機，積累了不少經驗教訓。　　冷戰結束之後，在較長時期里，「管控危機」很少出現在中國政府和中國領導人的語彙之中，我們更多地是強調「管控分歧」。但是，這兩者雖然在內容上有交叉，卻又有很大不同。國家間有分歧是常態，但危機則不同，危機是介於和平與軍事衝突之間的非常狀態，若不能得到有效控制就可能引發軍事衝突，軍事衝突若再升級就可能走向戰爭。因此，具有危機防範和危機控制雙重含義的危機管理或者說危機管控，應是分歧管控中最重要的一個環節，必須給予高度的重視。　　近年來，隨著安全挑戰與危機的增多，危機管控已得到中國政府和中國領導人越來越多的關注。在2015年新頒布的「國家安全法」中，其第四章「國家安全制度」中的第五節即是「危機管控」。其中明確提出，國家建立統一領導、協同聯動、有序高效的國家安全危機管控制度，提出發生危及國家安全的重大事件時，中央有關部門和有關地方根據中央國家安全領導機構的統一部署，依法啟動應急預案，採取管控處置措施，並明確規定了發生危及國家安全的特別重大事件後需要怎麼做，以及進入緊急狀態、戰爭狀態或者進行全國總動員、局部動員後怎麼做等眾多內容。此外，在2015年5月發表的中國國防白皮書《中國的軍事戰略》中，也多處提到須加強危機預防和危機管控，並明確把管控危機作為國際軍事安全合作的一項重要內容。這些重要的文件為我們加強危機管控奠定了法律基礎，指明了努力的方向。 危機管控意識和能力建設並舉　　從總體看，中國在加強危機管控方面已經邁出了重要的步伐，取得了積極的進展，但從形勢和任務的要求來看，還須加大努力，或者說還有很大的提升空間。為進一步加強國家危機管控建設，我提出三點建議：　　首先，必須進一步加強危機管控意識和提高危機管控在維護國家安全中的地位。我們須充分理解危機管控所具有的危機防範與危機控制的雙重含義，明確其進行危機博弈和避免軍事衝突的雙重作用（在大國都不願發生戰爭的情況下，危機管控已成為大國博弈的主要形式），從而切實將危機管控作為維護國家安全的基本措施，作為實現「合作安全、綜合安全、共同安全」的必要手段，作為中國和平崛起的重大保障。　　其次，必須進一步加強與完善危機管控機制。為此，我們不僅要建立自身的危機管控機制，明確危機管控的基本原則，制定危機應對預案，加強政策協調與落實，指導危機管理研究，總結經驗教訓；還要建立雙邊以至多邊的危機管控機制，包括建立熱線及多層次的溝通渠道、制訂海空行為準則及其他安全信心措施（SCBM）、開展危機管理對話等。對於有嚴重安全分歧與摩擦的國家，與之建立與加強危機管控機制更是當務之急。　　第三，必須不斷加強危機管控能力建設。其實，機制建設也是能力建設的一個重要組成部分，而除此之外，有效的危機管控還須實現戰略、戰術的緊密配合，須培養大批懂得危機管控的人才，需要有高超的外交談判能力，須擁有可靠的情報保障能力、強大的軍事威懾能力及強有力的對公眾輿論的引導能力等。危機管控能力建設必須持之以恆地做下去，使之成為我們成功管控危機堅實而有力的支撐。

「地緣政治回歸」引發戰略環境裂變

　　所謂「地緣政治回歸」之說，大體是從2014年出現的。西方看到俄羅斯竟然把克里米亞收回，驚呼傳統「地緣政治」又回來了。與此同時，在東亞，在中東，現實都使很多人修正自己對世界的看法，認為全球化時代地緣政治仍然存在，對大國合作、全球治理不能存在過於理想的看法。所以說，2015年的形勢不是憑空而來，而是近幾年形勢的一種延續。 當今地緣政治多延續舊有鬥爭方式　　地緣政治是非常古老甚至可以說是原始的，因此地緣政治角逐總有我們似曾相識、不覺新鮮的內容。在2015年，如8月份朝鮮半島所謂地雷事件及其後的戲劇性峰迴路轉，這類悲喜並不使外界覺得有新發展的感覺，因為本質上那裡的冷戰殘留結構和氛圍未改變。再如巴以問題在今天中東一片狼煙下也不覺得有進展，原因都是這些問題仍然延續著舊有矛盾和舊鬥爭方式。　　今天的地緣政治角逐「舊」在哪裡呢？一是還大都圍繞地理因素展開。從烏克蘭落實新明斯克協議糾結於東部兩州地位，到大國在敘利亞戰場要點不斷轟炸和支持某一派力量反覆攻守；從非洲的內戰到東歐的油氣管線……地域、海域上某些要點由誰控制、法理上屬誰引發角逐、決定角逐成敗。這本是「地緣政治」最初得名之因，現在看仍然存在。　　二是大都使用著多層結盟的古老手段。地緣政治必涉「均勢」，從中國古代的合縱連橫到歐洲古典外交時期的種種政治婚姻、密室結盟，都無非如此。今天人們看到敘利亞總統親赴俄羅斯致謝，看到奧巴馬錶態支持土耳其「捍衛領空」，看到在中東形成了伊朗、以色列、土耳其、沙特等主要力量和敘利亞國內看似紛亂實則有大體幾種指向的派別，人們覺得這些聯合與鬥爭同歷史上人們一再用過的那些國與國結盟、一國支持另一國內某派力量來削弱對手等作法並無二致。　　三是今天的地緣政治角逐大都在進行多線展開。俄羅斯開闢敘利亞空中戰場，「伊斯蘭國」打回歐洲核心區，這些在中國兵法中都是「圍魏救趙」的體現。傳統地緣政治鬥爭往往如此，二戰中英美支持蘇聯在歐洲東線戰場的作戰，冷戰中蘇聯在越南、美國在阿富汗支持能消耗對方的武裝力量。這類在遠離相爭主線之處開闢新戰場的辦法，在地緣政治鬥爭中屢見不鮮。人們看到日本在南海插手很深並不驚奇，這也無非是古老地緣政治鬥爭手段的應用。 與傳統時期有三大不同點　　但今天的地緣政治角逐又分明與傳統時期有著很大不同，最突出之處是「爭地」由目的變為手段。在傳統地緣政治時期，爭到一塊地、一個島、一片海，最直接的就是得到那裡的資源、產品、人口，壯大本國的實力。如果這塊要地又是陸、海軍進退要點，那麼其在軍事上的價值也是非常明顯的。但今天的地緣政治角逐已經超越了那種「為奪地而奪地」的視野。在現代產業鏈、價值鏈體系下，烏克蘭東部兩州乃至克里米亞能影響美國或歐洲的多少商品生產？或者美國的導彈將來必須要部署在這裡才能威懾俄羅斯嗎？答案都是否定的。它們更多是用來實現牽制、打壓、阻遏的一個手段。在敘利亞等地，人們大體也能感到這種以爭地為持久消耗手段的味道。　　第二個突出變化是非國家行為體作用上升。「伊斯蘭國」雖自稱為「國」，但如果按主權國家定義來對照，它仍僅僅是一個極端組織。非國家行為體調動了大國團團轉，甚至導致歐洲街頭如臨大敵、俄羅斯飛行員異國殞命這種事，這是傳統地緣政治時代沒有的。　　另外，國際經濟合作對主權的超越也在發展。《跨太平洋夥伴關係協定》（TPP）雖為美日主導，但仍有很多美日政府不得不交權給市場本身的內容。中國倡導的「亞投行」更是以符合國際標準和透明運作向國際社會表明，它不是中國自己的政策工具。不管人們給國際經濟合作組織和機制注入多少對抗性猜測，它們都在漸漸成長為與主權國家並立的行為體。　　第三個突出特點是新地緣政治角逐不僅擴展著博弈地域，也拓展著博弈領域。比如氣候變化談判，基於地理因素的博弈與基於專業領域的博弈並行展開、相互影響。還有極地、深海、太空、網路等領域也是如此。地緣政治在這些問題上有時只是一種比喻用法。這些領域開闢著全球治理規則博弈平台，而且因為涉及全球公域，各方在博弈中不僅要計算所輸所贏，也要推演搞不好共輸、搞得好共贏的情景。因此，這種角逐領域的擴展和泛化既預示著鬥爭會更加複雜，也蘊含著某些國際合作機遇。 形式多變的地緣政治鬥爭　　總體來說，2015年的地緣政治角逐主要呈現以下一些特點。首先是大國傳統博弈與反恐戰線複雜交織。俄羅斯出兵空襲敘利亞極端組織，從某種角度看，可以說是烏克蘭危機釀成的美歐與俄博弈發展出的一個「新戰場」。另一方面，極端組織反撲，從法國到馬里，在各地製造恐怖襲擊。反恐與打代理人戰爭界線模糊、力量交錯。土耳其擊落俄羅斯戰機則使這條線上的鬥爭更加複雜。　　其次是經濟合作被點染出許多排他對抗色彩。貿易和投資的便利化、自由化曾被賦予過很多和平與繁榮的美好期待，人們認為自由貿易及更加緊密和互補的經濟合作能減少對抗，促進一體化。但2015年歐亞經濟聯盟、TPP的先後形成，都被外界解讀出排他性。就連中國以開放、包容為指向的「亞投行」、「一帶一路」進展，也被外界加上很多「針對誰」的曲解。本來能消解對抗性的經濟安排反而被注入對抗性。　　再者，我們看到，許多全球治理、世界秩序層面的問題被沖淡甚至被當成鬥爭工具。年底多個峰會，從G20、APEC、東亞合作系列會議到巴黎氣候變化大會等，都應該聚焦治理，共商走出危機陰影，為人類未來若干年的發展指明戰略框架。但恐怖襲擊以及大國博弈交織，使這些會議不得不偏離主題。主權國家在本應談合作的場合圍繞「誰應負更大責任」這類問題投入過多時間和精力。還有菲律賓提出南海仲裁案這類作為，更是把國際機制當成了地緣政治和「麥克風外交」的工具。 新形勢對中國提出新要求　　這一輪新舊雜陳而又十分廣泛的地緣政治角逐，對中國來說肯定會帶來很多不確定性，使中國的戰略環境變得更加複雜，但絕不能看作安全形勢全面嚴峻。事實上，更應看作是中國所擁有的戰略機遇期在內涵和條件上有新變化。新形勢對中國提出了新要求。　　首先，今天的安全挑戰更加廣泛關聯，它對中國更加自覺地擴大各個層次的「朋友圈」提出了新要求。巴黎恐怖襲擊會刺激各種極端力量效仿、活躍，我們面臨的反恐形勢不會例外。烏克蘭和敘利亞的種種鬥爭會造成能源價格波動振蕩，我們作為世界第二大經濟體當然對此非常敏感。凡此種種，都使我們意識到中國與世界前所未有的緊密相連，中國需要在各個地方、各個層次有更多朋友，從而使中國海外利益得以維護，中國鞏固自身安全能有更大策應。　　其次，今天的安全挑戰不可預見性增加，新一輪地緣政治角逐正要求中國的對外戰略從被動應對走向主動塑造。大國持續角力、非國家行為體競相出招、發聲，使這個世界的意外因素在增多。等待事件發生，再去調動力量應對、開展外交緩和是來不及的，而且容易處處受制、處處被動。　　再有，今天的安全挑戰中新老因素疊加，行為體、領域的複雜化使得主權國家難有一策可成萬全。客觀上要求加強統籌、改革，軟硬實力既要補齊短板又要加強相互支撐和轉化的效率。　　總體看近幾年的國際政治形態，對抗性在增加，複雜性在深化。應對新一輪地緣政治角逐的挑戰，我們真正需要集中精力的仍是提升能力，既包括各方面力量科學增長的能力，也包括各方面力量科學運用的能力。中國不必迫切地追求某些貼著地緣政治標籤的局部勝利，中國要追求一個長期的、可持續的向上的勢能。

維護中國出海戰略大通道安全

未來五年，中國將進一步加快經濟「走出去」的步伐，積極拓展海外利益和推進「一帶一路」建設，與此同時國際恐怖主義及地緣政治的風險趨於上升，對此務必強化風險意識、細化危機管理，未雨綢繆、有的放矢、穩中求進。 維護戰略通道安全面臨外部風險　　中共十八屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，未來五年中國將堅持「開放發展」，著力實現「合作共贏」，協同推進「戰略互信、經貿合作、人文交流」，努力形成深度融合的互利合作格局。作為指導中國未來五年的新「五大發展」理念之一，「開放發展」具體包括六項內容，其中有兩項便與拓展海外利益直接相關：　　一是推進「一帶一路」建設。秉持「親誠惠容」，堅持「共商共建共享」原則，完善雙邊和多邊合作機制，以企業為主體，實行市場化運作，推進同有關國家和地區多領域互利共贏的務實合作，打造「陸海內外聯動、東西雙向開放」的全面開放新格局。同時推進基礎設施互聯互通和「國際大通道」建設，共同建設「國際經濟合作走廊」。　　二是積極承擔國際責任和義務。維護國際公共安全，反對一切形式的恐怖主義，積極支持並參與聯合國維和行動，加強防擴散國際合作，參與管控熱點敏感問題，共同維護「國際通道安全」。　　「十三五」規劃之所以強調「開放發展」，是因為中國經濟「深度融入」世界經濟這一大趨勢。近年來中國經濟「走出去」規模不斷擴大，境外企業已近3萬家，境外企業資產總額超過3萬億美元。但與此同時中國企業面臨的境外安全風險也不斷增加，據商務部不完全統計，自2010年起至今，共發生涉及中國企業機構的各類境外安全事件345起。近期境外恐怖襲擊更是呈現多發頻發態勢，2015年11月發生在非洲馬里的恐怖襲擊事件再次對中國境外安保工作敲響了警鐘，中國推進「一帶一路」建設及維護戰略通道安全面臨的外部風險不容低估。 「絲綢之路經濟帶」所經區域恐情加劇　　首先，國際恐怖主義、宗教極端主義、民族分離主義「三股勢力」再度抬頭。尤其是，當前極端組織「伊斯蘭國」毒瘤發作、四處蔓延，刺激「絲綢之路經濟帶」所經過的三大區域恐情加劇、防不勝防、風險上升。其中包括：　　西亞北非亂局火上加油，地區秩序解體重構。該地區政局動蕩與「伊斯蘭國」等極端勢力滋長相互作用，恐怖主義成為亂局最大贏家，敘利亞、利比亞、葉門、伊拉克等國深受其害；既有國家邊界備受衝擊、形同虛設，包括敘利亞與伊拉克、敘利亞與土耳其、伊拉克與土耳其等的邊界，乃至形成所謂「敘拉克」現象；「伊斯蘭國」乘虛而起、野心勃勃、四處擴張，而參與「打伊」的各方要麼力不從心、要麼心不在焉、要麼口是心非。　　歐洲恐情內憂外患交織，自身安保「壓力山大」。其地緣上鄰近西亞北非，中東恐情外溢歐洲可謂首當其衝，難民潮洶湧澎湃。而「伊斯蘭國」中的歐洲成員眾多，其迴流作案易發多發。與此同時歐洲國家自身族群矛盾突出，穆斯林移民遭受歧視壓制，存在滋生極端主義的土壤，加之情報安防短板漏洞明顯，英國軍情六處前局長直指歐洲「恐怖威脅堪比冷戰」，法國反恐官員稱法正面臨前所未有的恐怖威脅，極端分子隨時可能對法發動新的襲擊。　　極端勢力蔓延危及中國周邊安全。「伊斯蘭國」被指針對聯軍打擊作出調整，重點向阿富汗等南亞國家擴張，美國被迫再度推遲從阿撤軍；同時也刺激中亞「三股勢力」重新發酵，引誘中國境內「東突」分子闖關、投奔境外所謂「聖戰」。　　其次，大國、中等強國之間的地緣戰略角逐複雜激烈，俄羅斯與美、歐圍繞烏克蘭乃至東歐持續較量，較量還延伸到了中東與中亞；同時俄羅斯與土耳其、沙特與伊朗角力，致使歐亞大陸的「中間地帶」動蕩不安，其作為「絲綢之路經濟帶」的必經之路可謂崎嶇不平。　　再次，東南亞與中亞一些國家的政局複雜多變，有關國家的朝野之爭與西方大國實施「顏色革命」的「衝動」相互疊加，其政局不穩、政策易變致使「絲綢之路經濟帶」變數增多。 出海通道受到美國及其亞太盟友干擾　　而建設「21世紀海上絲綢之路」在亞太及印太海洋方向亦有三大風險。　　其一，美國奧巴馬政府不顧烏克蘭危機與「伊斯蘭國」坐大所帶來的挑戰，「集中精力」持續推進「亞太再平衡」戰略，不斷強化亞太軍力部署，重點利用東亞海洋領土爭端，極力扶持盟友與拉攏夥伴，企圖「以鄰制華」、「困龍淺灘」、遏阻中國的「海洋崛起」。美國近來接連推出所謂南海、東海「新政」，明顯加大軍事介入力度，刻意偏袒盟友，蓄意刁難乃至冒犯中國，或明或暗干擾挑戰中國的「海上絲綢之路」。美國不僅宣稱《美日安保條約》「適用於」釣魚島、為日本對華逞強打氣撐腰；更公然派軍艦、戰機擅闖中國南沙島礁的臨近海空域，以所謂「維護航行自由」為「遮羞布」，企圖喧賓奪主、維持亞太海洋霸權。　　其二，亞太海洋領土爭端加劇，中國維護海洋領土主權和海上通道安全均面臨嚴峻挑戰。日本妄圖長期侵佔中國領土釣魚島；菲律賓一面挾美自重和與越南相互勾聯，一面「惡人先告狀」、對中國倒打一耙；印度竭力強化對馬六甲海峽西出印度洋的安達曼海制海權，意欲「主導」印度洋。　　其三，「伊斯蘭國」等極端組織極力滲透東南亞，泰國、印尼、馬來西亞等恐情醞釀，同時菲律賓等有組織犯罪猖獗，致使中國海外人員的安全不時遭遇不測。 沿線國家安全指數可分三類　　「一帶一路」沿線共有六十多個國家，中國與沿線國家開展經濟合作需要「具體國家、具體分析」，可將這些國家按其對華政策及安全係數劃分為上（友好和風險適中）、中（搖擺和風險較大）、下（不友好和風險大）三類，並相應的以「優先、其次、靠後」來對待，以下各舉一例說明。　　「上類」如巴基斯坦：中巴關係已被提升為「全天候戰略合作夥伴關係」，「中巴命運共同體」也是中外雙邊關係中第一個被冠以「命運共同體」稱呼的，加之巴正好處在「一帶」與「一路」的結合部，巴政府與社會對中國的「一帶一路」寄予厚望，兩國正在穩步推進「中巴經濟走廊」，巴將成為「一帶一路」的重點國家，相關建設也將成為樣板工程。同時也需提防的是，巴恐怖襲擊多發，政局也有一定的不穩定性，中國的對巴投資與建設面臨比較嚴峻的安全環境。　　「中類」如斯里蘭卡：作為印度洋的樞紐國家，儘管中斯關係已在2013年被提升為「真誠互助、世代友好的戰略合作夥伴關係」，但該國政局易受印度強勢影響，對華政策易變。　　「下類」如菲律賓：菲當局現在完全與美國綁在一起，成為美推進「亞太再平衡」的「馬前卒」，在南海問題上一再狐假虎威、挑戰中國底線，其頑固反華立場短期難改，可謂中國推進「一路」的「絆腳石」。加之菲國內暴力與有組織犯罪、民族宗教矛盾突出，中國對菲投資、旅遊等面臨高風險。 既要統籌，又要區別對待、突出重點總體而言，強化統籌、提升安保、穩中求進是拓展我海外利益的重要原則。　　首先，統籌中央統一指揮調度和重點發揮沿邊、沿海省份的積極性，同時適度帶動中部省份，有效防止個別地方一哄而上、盲動冒進、無的放矢、急功近利。　　其次，對「一帶」與「一路」既要統籌、又要區別對待。相對而言，前者更重要（利益更多、友邦也更多），後者更困難（對手更多亦更強）。應以前者為優先，以後者為其次，既要同時推進、又要更多著力於前者，不可混為一談、平均使力，對此務必心中有數。　　再次，突出外交重點，爭取廣結善緣。「一帶」要多與俄羅斯、歐盟等溝通，爭取與俄「歐亞經濟聯盟」、歐「容克計劃」實現「對接」；「一路」要多與東盟、南盟、海合會、非盟等協調，爭取與之「對接」。　　同時，亦是最緊迫的一點是，系統推進中國海外利益安保能力建設，為「一帶一路」保駕護航。包括：加大情報工作投入，針對重點國家與高危地區開展風險評估預警；打造立體化的戰略投送能力，加快海外安全力量布建，穩步增加海外補給站點，爭取第一時間反應到位；大力拓展與沿線重點國家的反恐、情報、執法、救援合作，紮實預防恐襲等風險。

全面提升中國反恐戰鬥力

剛過去的2015年，全球反恐形勢異常嚴峻。極端組織「伊斯蘭國」、阿富汗塔利班武裝、索馬利亞「青年黨」等在全球各地製造恐怖事件，埃及、法國、馬里都未能倖免。而在國內，儘管我國政府對暴恐組織持續採取了嚴打高壓的態勢，但惡性暴恐案件仍時有發生。　　深入分析當前國內外恐怖活動的新特點，積極應對我國反恐工作未來面臨的新挑戰，相應調整我國反恐怖工作策略與部署，全面提升我國反恐戰鬥力，對於在新形勢下全面深化改革，維護社會穩定具有十分重要和迫切的意義。 反恐工作面臨五大挑戰　　2015年10月31日，一架俄羅斯客機在埃及西奈半島墜毀，「伊斯蘭國」在西奈半島的分支機構宣稱對墜機事件負責；11月13日晚，法國巴黎遭受恐怖襲擊，至少129人死亡，352人受傷，其中99人重傷，「伊斯蘭國」宣稱對此事件承擔責任；11月20日，馬里首都巴馬科市中心的麗笙酒店發生恐怖襲擊，恐怖分子劫持了170名人質，宣稱負責的是與「基地」組織有關係的「納賽爾主義獨立運動」。　　總結這一年發生的恐怖襲擊事件，就會發現反恐已呈現出新的特點：　　首先，從全球反恐總體形勢上來看，國際性的恐怖組織與地區性的恐怖組織形成了共存共生，或彼此競爭，或結盟擴張的局面。事實上，「9·11」後，「基地」組織一家獨大的局面就已被打破。隨著「伊斯蘭國」勢力的迅速擴張，或大或小的恐怖組織造勢心切，這些恐怖組織之間或者彼此聯盟、或者彼此競爭，極力瓜分「全球聖戰」資源。　　其次，從全球反恐的熱點地區看，已從「9·11」後的少數個別熱點地區擴展到全球多個熱點地區，從南亞、中東的個別國家，擴展到包括非洲和歐洲在內的更廣大地區。如果說恐怖主義是個癌症，那麼，這個癌症已經從最初的原發部位擴展到全球多個部位。此次巴黎恐怖襲擊，更凸現了最新的動向，就是在發達國家，恐怖襲擊的風險增加，全球反恐熱點地區將會擴散到發達國家的大城市。巴黎恐怖襲擊之後，「伊斯蘭國」在「推特」上發文叫囂稱，倫敦將是下一個目標，羅馬與華盛頓也在劫難逃。　　第三、從恐怖主義的思想動因看，宗教極端主義與民族分裂主義正成為當代恐怖主義的精神內核。根據有關資料統計，儘管20世紀60年代到70年代，國際恐怖主義十分活躍，但那時沒有一個恐怖組織其核心思想是宗教極端主義的。但近些年來恐怖組織中宗教極端傾向愈來愈明顯，宗教極端主義與民族分裂主義相結合，日益成為國際恐怖主義的核心思想基礎，而這也是恐怖主義在本世紀最顯著特徵。　　此外，從恐怖組織的戰術上看，恐怖組織積極適應新環境要求，善於利用新技術和新手段，廣泛開展宣傳鼓動、招募成員、溝通聯絡、籌集資金等工作，表現出高度專業化、靈活性的特點。當前，以「伊斯蘭國」為代表的國際恐怖組織則適應web2.0時代的技術特點，積極利用社交媒體或其他技術手段開展廣泛的宣傳、動員、籌資、策劃等工作。　　當前國際反恐鬥爭的新特點給我國反恐工作提出了新挑戰。這些挑戰主要表現在五個方面：恐怖襲擊手段升級的速度超過了我們思想觀念更新的速度；情報研判和預警能力難以適應恐怖組織迅速變化的形勢；反恐維穩戰鬥力難以滿足大數據時代反恐工作的新要求；國家安全領導體制的總體設計與當前反恐體制與機制改革不同步是制約反恐戰鬥力提高的關鍵原因之一；法治反恐、綜合反恐、持久反恐的新思維凸現傳統反恐措施的出位或缺位。 提升反恐戰鬥力的六大要點　　在當前反恐鬥爭的新形勢下，科學規劃反恐工作的總體思路，全面設計反恐工作的戰略體系，合理部署反恐工作的措施，成為中國應對各種非傳統安全威脅的重中之重。　　首先，更新理念，轉變傳統反恐工作思維模式。在傳統的反恐工作思維模式中，缺乏全局觀念，一些人認為國內反恐只限於少數地區、國際反恐與己無關；缺乏法治觀念，一些措施臨時性、應急性較強，法律依據缺位，只管當前效果，不管長期效果；缺乏協作意識，一些部門各自為政，缺乏協作精神，導致在綜合防範、情報共享、應急協同等方面單打獨鬥的現象仍然存在。　　對此，我們應當在反恐工作思維模式上確立法治反恐、綜合反恐、持久反恐等新思維，並建立相應的反恐工作新模式與新機制。　　第二、遵守法律，確立新型反恐工作原則。在依法治國的總體原則指導下，應當明確依法辦事、依法反恐是開展反恐工作部署的基本要求，並以此確立未來我國反恐工作的各項原則。評價反恐工作措施設計得好或不好的尺度應當是法律。　　第三，整合體制，打造國家反恐工作綜合體系。在這一體系中，既要突出國家反恐情報信息平台的基礎與核心作用，同時也應當強化反恐指揮、處置、防範、善後等環節在橫向、縱向兩個維度的聯動、協作作用，應徹底消除部門間橫向協作的屏障、消除上下級之間溝通聯繫的障礙，構造能迅速橫向協作、縱向貫通的「無縫式」國家反恐工作綜合體系。　　第四，研發並應用新技術，全面提升反恐戰鬥力。反恐戰鬥力關鍵是發現恐怖分子可疑行為、監測與預警能力，要在恐怖襲擊發生之前挫敗恐怖分子的陰謀。恐怖分子無論藏身在哪裡，都離不開周圍的環境。他們要出行，就有行動路線、就有交通工具；他們要搞暴恐活動，就有組織策劃、前期準備（資金、襲擊手段與工具、襲擊目標等）。他們這些行為不是發生在真空中，而是發生在現實的環境中，因此，要加大研發並運用新技術、新手段及時發現他們的這些犯罪行為，做到全面防範、準確監測、及時預警。　　第五，組建隊伍，強化反恐專業力量建設。在警力人數不能無限度增加的情況下，要提升反恐戰鬥力，就要使得現有編製中的每位人員都是精選、優秀、專業的。十位諸葛亮和十位臭皮匠發揮的作用有很大不一樣。應當根據反恐鬥爭的特殊規律，選拔、培養反恐專業力量。反恐專業人才的類型應當涵蓋反恐情報、反恐偵察、反恐指揮、反恐戰術、反恐國際合作等方面。可以從刑偵、國保、禁毒、網路安全等部門選拔優秀人才，補充進入反恐專業隊伍。但是，應當讓他們熟悉、掌握反恐工作的特點與規律，不能簡單套用原有的工作經驗，完全套用刑偵、禁毒等部門的經驗開展反恐工作，很難行之有效。　　第六，規範流程，優化國家反恐風險管理機制。反恐風險管理涉及風險識別、風險干預、危機預警、現場處置、善後康復等環節。反恐工作應當強化對恐怖風險全過程的管理，圍繞「誰牽頭、誰參與、誰承責、怎麼辦」等核心問題，建立全過程反恐風險管理流程。應當認真總結我國在2008年奧運會、國慶六十周年慶典、上海世博會、2015年首都北京慶祝抗日戰爭勝利70周年等重大活動中的安保工作經驗，規範對危險因素的識別、評估、防範與管理，提高在新形勢下進行社會治理、確保公共安全的能力與效率。　　當前，國際國內反恐形勢嚴峻複雜，反恐鬥爭面臨諸多新型挑戰，我們應當認真學習貫徹習近平總書記關於反恐怖工作的指示精神，以總體國家安全觀為指導，充分發揮我國政治與社會體制優勢，在各級黨委、政府的堅強領導下，確立正確的反恐工作原則，科學規劃反恐戰略，合理部署反恐措施與資源，徹底消除恐怖主義的威脅，為國家安全與社會穩定、為實現「中國夢」提供堅實的保證。