歐盟的決策機制：機構、許可權與程序

［摘要］歐盟的決策機制是指歐盟在決策過程中各機構之間形成的協同制約關係。歐盟由歐共體、共同外交和安全政策以及司法與內務合作三大支柱組成，它們分別實施不同的決策機制。本文詳細介紹了三大支柱各自的決策機構、決策許可權、決策程序，分析了歐盟決策機制的特點，認為歐盟決策機制的演變反映了歐洲一體化的歷史進程及歐盟本身獨特的組織范型。同時，本文也指出，歐盟決策機制的運作受政府間會議和各種委員會等非決策機構的影響很大，歐盟的決策實際上是決策機構和非決策機構共同參與的結果。　　［關鍵詞］歐盟；決策機制；歐共體　　［中圖分類號］C934［文獻標識碼］A［文章編號］1006-0863（2008）02-0095-05　　所謂歐盟的決策機制，是指歐盟決策過程中各機構之間形成的協同制約關係。歐盟由歐共體、共同外交和安全政策以及司法與內務合作三大支柱組成，它們共同使用一套機構，在不同的支柱內實施不同的決策機制。考察歐盟的決策機制既有助於理解這個區域性國際組織的獨特性，也對我國的決策科學化有一定的借鑒意義。　　一、歐共體的決策機制　　歐共體是歐盟的第一大支柱，也是歐盟的核心，包括歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體三個共同體，目的是最終實現經濟一體化。　　半個多世紀以來，從關稅同盟到統一大市場的完成、再到經濟貨幣聯盟的建設，歐盟機構出台了一系列的共同政策和共同體政策。由於目標和任務各不相同，歐盟機構依照建立三個共同體各個條約的規定實施不同的決策機制。成員國將一部分主權讓渡給歐盟機構，通過條約授予歐盟機構在一些特定的領域擁有某些超國家的決策權。　　首先，歐洲煤鋼共同體的主要決策機構為歐委會。　　歐洲一體化之初，讓·莫內計劃的核心在於把聯營後的煤鋼工業置於一個超國家機構的控制之下。因此，煤鋼共同體的決策權集中在由技術專家組成的歐委會手裡。其特點是：　　第一，歐委會向諮詢委員會和理事會諮詢後作出決策。歐委會可在其認為合適的一切情況下向諮詢委員會諮詢，但是，在條約規定必須諮詢的情況下，歐委會必須諮詢。當歐委會向理事會諮詢時，理事會在磋商過程中可無須議決。歐委會的決策分為決定、建議和意見三種。其中，決定的各個部分均具有約束力；建議中所確定的目標具有約束力，但建議的接受對象有選擇方法的自由；意見沒有約束力。　　第二，理事會議決歐委會的動議。理事會的主要職責在於協調歐委會與成員國之間的行動，敦促歐委會採取必要的行動。如果條約規定理事會必須就歐委會的動議提出意見，理事會以簡單多數、特定多數與全體一致三種方式進行議決。　　第三，歐洲議會只有監督權。歐洲議會可以討論歐委會提交的總報告，還可以以三分之二的多數對歐委會進行彈劾。　　其次，歐洲經濟共同體與歐洲原子能共同體的主要決策機構是理事會。　　建立歐洲經濟共同體與歐洲原子能共同體的時候，一體化的形勢發生了變化：一方面，歐洲民族主義的興起制約了超國家主義的發展勢頭；另一方面，成員國也不可能把更為廣闊的經濟領域置於一個類似歐委會的超國家機構的控制之下。因此，理事會取代歐委會掌握決策大權，歐委會則主要行使執行職能。理事會、歐委會和歐洲議會依據一定的決策程序，制定規則（Regulations）、發布指令（Directives）、做出決定（Decisions），並提出建議（Recommendations）或發表意見（Opinions）。其中，規則具有普遍意義，它的各個組成部分都具有約束力並直接適用於所有成員國；指令所要求達到的目標對所指成員國具有約束力，但是成員國可以自行選擇執行的形式和方法；決定的各個組成部分對其接受對象都具有約束力；建議和意見不具有約束力。　　這兩個共同體的決策機制幾經修訂補充，現包括三種主要決策程序：　　第一，一般決策程序。　　一般決策程序即《羅馬條約》原有的決策程序。此程序包括動議、諮詢和議決三個主要環節。動議權屬於歐委會，即共同體立法的提案必須有歐委會提出，而且它可以在立法過程中隨時修改提案。在條約規定的場合，歐委會的立法提案在提交理事會的同時，必須徵詢歐洲議會或經社委員會或地區委員會的意見。但在此程序下，它們的意見對歐委會或理事會均沒有約束力。作為一個特例，《羅馬條約》規定，有關歐洲聯盟公民在各成員國內遷徙與居住的立法，需要取得歐洲議會的同意。　　議決權屬於理事會，它以簡單多數、特定多數與全體一致三種方式議決。至於哪些事務以哪種方式議決，條約在有關的條款中有明確的規定。簡單多數議決的一般僅限於程序性問題。根據《羅馬條約》規定，從過渡期的第三階段開始，特定多數議決應成為共同體的基本決策程序。但是，1966年的「盧森堡妥協」以保護成員國的「至關重要的利益」為由，明確提出有分歧的事務必須取得成員國的一致同意（consesus）之後才能施行，事實上擱置了此程序的實施，直至1987年的《單一歐洲法令》才重新恢復使用並擴大了實施範圍。　　由於合作程序和共同決定程序的引入，原來意義上的特定多數議決現只適用於有限的一些場合，主要是農業與貿易政策上。在許多重大決策上，包括有關領域的政策性立法以及締結國際協定等，理事會必須全體一致議決，即成員國不分大小均有否決權。需要指出的是，全體一致並不意味著所有成員都得投贊成票。《羅馬條約》第148條規定：「理事會成員本人或其代表的棄權，不妨礙理事會通過需要以全體一致議決才能通過的法令」，這種既不贊成又不否決的表決方式被稱為「積極的棄權」。但是，任何理事會成員或其代表的缺席，卻意味著理事會無法通過需要以全體一致議決的議案。在一般決策程序中，歐洲議會僅就決策中的事項提出意見，基本上是起主要諮詢機構的作用。　　第二，合作程序。　　這一程序包括一讀和二讀兩個流程。一讀中，理事會收到歐委會的立法提案後，即送歐洲議會徵詢意見和按條約要求徵詢經社委員會或地區委員會的意見，並在此之後以特定多數議決達成共同立場，送交歐洲議會進行二讀。二讀中，歐洲議會有三個月時間審議理事會的共同立場並形成其決議：如果議會以簡單多數通過共同立場，理事會可依據達成的共同立場通過此立法提案；如果議會未能形成任何決議，理事會也可以依據達成的共同立場通過此立法提案；如果議會以絕對多數對理事會的共同立場提出修改，則歐委會可以在一個月內重新審議和修改其提案，但如果它拒絕議會的修改意見則必須說明理由。理事會可以在三個月內以特定多數議決經過歐委會修改的提案，或以全體一致議決接納未被歐委會接受的議會修改意見或做出自己的修改意見，並就此通過該立法提案。　　如果議會以絕對多數拒絕理事會的共同立場，理事會仍可以在三個月內以全體一致議決、依據已經達成的共同立場通過該立法提案。但如果在三個月內理事會沒有或不能達成一致，則此立法提案應認為被擱置，歐委會必須起草新的提案，重新發起立法程序。　　合作程序的引入擴大了歐洲議會參與共同體立法的權力，它一般適用於有關禁止以國籍為由的歧視、運輸的跨國經營規定、監控成員國的宏觀經濟政策、確定工人的勞動保護標準、社會基金的管理與使用、制定職業培訓措施、建立跨歐基礎設施網的措施、地區基金的管理與使用、制定科技研究與發展規劃、實現環保目標的措施、制定對外發展援助規劃等方面的立法。　　第三，共同決定程序。　　共同決定程序包括從一讀到三讀三個流程。一讀的過程與合作程序完全相同。在二讀中，歐洲議會依然有三個月時間來審議理事會的共同立場並形成其決議：如果議會以簡單多數通過理事會的共同體立場，理事會可依據達成的共同立場通過此立法提案；如果議會未能形成任何決議，理事會也可以依據其共同立場通過此立法提案；如果議會以絕對多數拒絕理事會的共同立場，理事會可以召集由理事會成員與相同人數的議員代表組成的「調解委員會」會議，進一步解說其立場。但如果調解失敗，議會堅持拒絕理事會的共同立場，則歐委會應在一個月內重新審議其提案或者對歐洲議會的修正案提出意見，對此，理事會可以有三種選擇：一是以特定多數議決接受議會的意見，修改其共同立場並通過立法提案；二是在歐委會表示反對議會修改意見的情況下，以全體一致議決議會的修改意見，修改其共同立場並通過立法提案；三是拒絕議會的修改意見，開始三讀。　　在三讀中，理事會輪值主席與議會議長應協議召集前面提及的調解委員會會議，在歐委會代表的參與下，共同修改該立法提案：如果調解委員會在六個星期內取得諒解，並以理事會成員的特定多數和議會代表的簡單多數達成了該提案的共同修改文本，則在之後的六個星期內，可以以議會的絕對多數和理事會的特定多數共同通過該項立法；但如果有一方拒絕了修改文本，則該提案應認為已被擱置；如果在此六個星期內調解委員會未能達成修改文本，則該提案應認為已被擱置。　　共同決定程序可以認為是合作程序的延伸，它在擴大歐洲議會立法權上走出了重要一步，即它可以整個地否決立法提案，可以在調解委員會內參與提案的修改，這與初期純粹的諮詢議會相比是重大的發展。但另一方面，從此程序的流程來看，歐洲議會所擁有的還只是參與立法權，而非通常意義上的立法權；從此程序的實施範圍來看，歐洲議會的參與立法權也還十分有限。　　共同決定程序適用於有關保障工人自由流動、保障自由設業、相互承認教育與職業資格、協調旨在保證內部市場正常運轉的立法、促進教育與職業培訓合作、促進文化合作、促進醫療衛生合作、加強消費保護、發展科技合作、制定環保總規劃等方面的立法。　　二、共同外交和安全政策的決策機制　　共同外交和安全政策是歐盟的第二大支柱，其目標是：根據聯合國憲章的原則捍衛聯盟的共同價值、根本利益及獨立和完整；使用一切手段加強聯盟的安全；根據聯合國憲章和赫爾辛基最後文件的原則以及巴黎憲章所制定的包括外部邊界原則在內的目標，維護和平和加強國際安全；促進國際合作；發展和鞏固民主與法制，尊重人權和基本自由。為此，聯盟通過採取以下行動追求上述目標的實現：制定共同外交和安全政策的原則及基本指導方針，決定共同戰略，採取共同行動，制定共同立場，強化各成員國間在執行政策方面的制度化合作。　　第二支柱的決策機制是由《馬斯特里赫特條約》（簡稱《馬約》）規定的。雖然1997年的《阿姆斯特丹條約》（簡稱《馬約》）修改了《馬約》有關該政策的條款，突出了歐盟機構特別是理事會在決策程序中的主導作用，但是，由於第二大支柱實際上是從20世紀70年代初形成的歐洲政治合作機制演變而來，成員國之間的合作具有明顯的政府間合作的形式，歐洲理事會制定包括防務內容在內的共同外交和安全政策的原則及基本指導方針。當各成員國在某個領域有共同的重大利益時，歐洲理事會制定適用於該領域的共同戰略並由聯盟負責實施。共同戰略中應確定其目標、期限和可供聯盟及各成員國使用的手段。在重大的國際問題上，歐盟尚未做到完全用一個聲音說話。所以，現行的決策機制依然是一種政府間合作機制。　　首先，理事會是主要的決策機構。　　第一，動議權屬於理事會。在此環節中，理事會應根據歐洲理事會的基本指導方針，作出旨在制定和實施共同外交和安全政策的必要決定。理事會就共同戰略問題向歐洲理事會提出建議並通過特別是採取共同行動和共同立場的方式實施歐洲理事會制定的共同戰略。理事會應確保聯盟行動的統一性、連續性和有效性。　　理事會制定共同行動方案。方案中應提出能證明聯盟採取軍事行動必要性的具體情況。共同行動方案應確定共同行動的目標、範圍和可提供聯盟使用的手段，必要時應確定共同行動的期限和完成此項行動的條件。如果情況的變化對適合於採取共同行動的事項產生了實質性的影響，理事會應重新審查共同行動的原則和目標，並作出必要的決定。在理事會作出上述必要決定之前，共同行動應繼續進行。共同行動對各成員國所採取的立場和所進行的活動起約束作用。理事會可要求歐委會提出有關共同外交和安全政策的任何適當提案。　　當成員國為實施共同行動而擬議制定國家立場或採取國家行動時，該成員國應在能保證必要時的理事會內部事先磋商的時間內向理事會通報其計劃。此項事先通報的義務不適用於那些僅是理事會決議翻版的國家措施。當由於情況變化而需要採取緊急措施時，如果理事會未能作出決定，成員國可在考慮共同行動基本目標的情況下，緊急採取相應措施。有關成員國應立即將其措施通報理事會。當成員國面臨重大困難而不能實施共同行動時，該成員國應將此項困難提交理事會。理事會應對此進行討論並尋求適當的解決辦法，但此項解決辦法不得與共同行動的目標相抵觸，也不得有損於共同行動的效力。　　理事會制定共同立場。共同立場應提出聯盟對某項特別的涉及區域性或主體性的事項所採取的解決方法。各成員國應保證其國家政策與共同立場保持一致。各成員國在理事會內部就任何涉及全體利益的外交和安全政策的事項互通情報並彼此磋商，以確保通過其一致行動儘可能有效地發揮聯盟影響。　　第二，議決權屬於理事會。共同外交和安全政策的決定原則上由理事會以全體一致議決。親自到會或委派代表到會的成員的棄權票不妨礙上述決定的通過。任何一個打算投棄權票的成員國均應向會議提交正式的聲明以取得棄權資格。在這種情況下，該成員國可不承擔執行決定的義務，但應承認此項決定對聯盟有約束力，其他成員國也應尊重該有關成員國的棄權立場。如果具有棄權資格的理事會成員國超過了建立歐洲共同體條約第148條所指加權票的三分之一，有關決定不得予以通過。　　不過，理事會可以以特定多數議決採取以下行動：制定共同行動、共同立場或根據共同戰略做出的其他決定，制定共同行動或共同立場的實施措施。前提是，如果理事會的某個成員國發表聲明，該成員國打算反對以特定多數議決通過某項決定，那麼，表決程序將不予進行。在此情況下，理事會可以特定多數議決要求有關事項提交歐洲理事會以全體一致同意作出決定。　　程序問題由理事會以其成員的多數議決做出決定。為實施條約規定而需要同一個或幾個國家或國際組織締結協定時，理事會可以全體一致議決授權輪值主席適當時在歐委會的協助下為此目的舉行談判。上述協定由理事會根據輪值主席的建議以全體一致議決締結。　　其次，歐委會和歐洲議會只有建議權。　　歐委會應完全參與共同外交和安全政策方面的工作，但是，它（以及成員國）只是「可以」或應理事會的要求提出建議。輪值主席應就共同外交和安全政策的主要方面和基本選擇等問題，同歐洲議會進行磋商並保證充分考慮歐洲議會所提出的意見。輪值主席和歐委會應定期向歐洲議會通報聯盟的共同外交和安全政策的發展情況，歐洲議會可向理事會提出問題或向理事會提出建議。歐洲議會應每年就執行共同外交和安全政策的進展情況舉行辯論會。　　最後，歐盟機構擁有執行權。　　理事會應負責保證各成員國對上述原則的遵守。輪值主席代表聯盟處理共同外交和安全政策領域的事務，負責實施依照條約所做出的各項決定並以此身份在國際組織內和國際會議期間原則表達聯盟的立場。輪值主席由理事會的秘書長給予協助。理事會秘書長行使共同外交和安全政策高級代表的職責。輪值主席為完成上述任務應在必要時由繼任輪值主席的成員國予以協助。當遇到需要快速做出決定的情況時，輪值主席或者根據其自己的倡議，或者根據歐委會或成員國的請求，應於四十八小時內召集理事會特別會議。如情況緊急，則應在更短的時間內召集理事會特別會議。理事會可在其認為必要的任何時候，任命一名被授權處理有關特別政策問題的特別代表。　　此外，一個由各國外交部政治司司長組成的「政治委員會」在該政策事務上行使相當於常任代表委員會的職能。政治委員會應密切關注共同外交和安全政策領域的國際形勢，它或者根據自己的主動行動，或者應理事會的請求向理事會提出意見，並以此為制定政策建言獻計。在不影響輪值主席和歐委會所擔負的責任的情況下，政治委員會還應監督政策的實施。　　三、司法與內務合作的決策機制　　司法與內務合作是歐盟的第三大支柱。雖然在歐洲一體化中起步最遲［1］，但它是統一大市場建設的邏輯延伸。該支柱包括民事和刑事兩個部分，前者指成員國之間的人員跨國流動、移民與難民等民政事務的協調，後者指罪犯引渡、反走私、反毒品及武器控制等刑事事務的合作。在《阿約》把民事方面的內容從《馬約》的第六編轉移到第一支柱（《歐共體條約》第四編）之後，第三支柱只剩下刑事方面的內容。　　第三支柱的基本職能是對第一支柱的事務進行補充與支持。成員國通過理事會內部交流而協調行動，也可經由一致同意而採取共同立場或共同行動。同共同的外交和安全政策相比較，司法和內務合作似乎對成員國來說更容易因為「外部效應」而達成共識，但它們在這一領域的合作依然十分敏感。因此，第三支柱的決策機制屬於成員國協商機制，類似於第二支柱的政府間合作機制。首先，歐委會（以及成員國）享有動議權。　　歐委會完全參與該領域的工作，它通過其常任代表組成的委員會處理歐盟司法與內務合作的有關問題。常任代表委員會可以向理事會發出採取共同行動的倡議，定期向歐洲議會通報關於該領域工作情況的討論情況，參與由各國高級官員組成的協調委員會的工作，並在協調委員會內享有觀察員地位。歐委會和成員國分享提案權，歐委會應審查成員國提出的、要求歐委會向理事會提出提案的任何申請。　　其次，理事會行使議決權。對於歐委會（以及成員國）的動議，理事會分別以全體一致、特定多數和簡單多數三種方式議決。由各國有關部門的高級官員組成的協調委員會向理事會提出意見，根據理事會的請求負責理事會在此領域的準備工作。　　各成員國內務和司法部長應在理事會內部就有關各項工作內容互相通報並彼此磋商以協調其行動,建立政府有關部門間的合作。理事會根據歐委會（以及成員國）的倡議，以全體一致議決採取以下行動：制定旨在明確聯盟對某一特別事項的態度的共同立場；通過旨在使成員國的法律和法規接近一致的框架性決定；通過旨在實現該領域（除要求各成員國法律和法規接近一致以外）的其它任何目的的決定；制定該領域的公約並規定各成員國按其各自的憲法規定予以批准。《尼斯條約》修改了《阿約》所指的刑事方面的司法合作，理事會以全體一致同意採取以下措施，鼓勵通過歐洲司法局進行合作：使歐洲司法局在順利協調成員國負責追訴的國內當局方面發揮作用；在歐洲警察局的框架內對嚴重的跨國犯罪的偵察提供幫助；有利於歐洲司法局和歐洲司法網路的緊密合作，以便委託調查的執行和引渡請求的實施。　　對於旨在實現該領域（除要求各成員國法律和法規接近一致以外）的其它任何目的的決定，理事會以特定多數議決制定在歐盟一級實施此類決定的必要措施。如果理事會被要求以特定多數議決，其成員應按照規定的加權票進行表決。對於成員國在該領域締結的公約（必須有半數成員國批准才能有效），其實施措施可在理事會中以締約國成員的三分之二多數議決。此外，程序問題由理事會以其成員的多數議決作出決定。　　再次，歐洲議會只有建議權。理事會在制定有關決定之前，應同歐洲議會進行磋商。歐洲議會可在理事會所規定的不得少於3個月內提出意見。如果歐洲議會在此期限內沒有提出意見，理事會可作出決定。輪值主席和歐委會應定期向歐洲議會通報關於該領域的工作討論情況。此外，歐洲議會可向理事會提出問題或者建議，並應每年就該領域的工作進展情況舉行辯論會。最後，歐盟機構履行監督權。條約明確規定，理事會在此領域內作出的基本決定對成員國具有約束力，但不具有直接效力，即除了要求達到的目標外，成員國自行選擇實施的方法。因此，該領域的執行權歸各成員國的有關機構，歐盟機構行使的主要是監督權。　　四、歐盟決策機制的特點　　縱觀歐盟的決策機制，它至少具有以下幾個特點：　　首先，歐盟決策機制的演變反映了歐洲一體化的進程。作為一個獨特的區域性國際組織，歐盟無疑是一個發育成熟的經濟共同體，並且逐步朝著政治共同體邁進。從根本上說，歐洲一體化進程就是歐盟機構與成員國之間管轄權博弈的過程。歐盟機構和成員國之間的管轄權分為三大類。［2］第一類是歐盟獨享的管轄權，或稱「專屬管轄權」（exclusivecompetence）。在這一領域，只有歐盟機構才有權制定有關的法律法規，成員國只能制定相關的實施歐盟法律法規的實施細則。第二類是歐盟與成員國共同分享的管轄權，或稱「混合管轄權」（sharedcompetence,mixedcompetence）。在這一領域，歐盟機構與成員國政府都有權制定法律法規，有的以成員國法律為主，有的以歐盟法為主。第三類是屬於成員國的管轄權（nationalcompetence）。在這一領域，歐盟機構只能支持、協調成員國的行動。實際上，前兩個領域主要是經濟一體化的內容，屬於第一支柱的決策範圍，並且是歐洲一體化的基礎；後一個領域主要是政治一體化的內容，屬於第二支柱和第三支柱的決策範圍，也是歐洲一體化深化和擴大的結果。因此，歐盟決策機制的演變鮮明地反映了一體化的歷史進程。　　其次，歐盟決策機制的多元化表明歐盟是一種獨特的區域性國際組織范型。　　關於歐盟的組織性質至今沒有定論，學者們主要有超國家組織論、國家擬比論和功能聯邦論等等觀點。不過，值得注意的是，相互爭論的各種解釋都存在一個共同的立足點：它們都會選擇歐盟的決策或者決策過程作為比較分析的核心問題。的確，相對於傳統的國際組織和主權國家而言，歐盟決策機制的多元化無疑凸顯了其組織性質的獨特性。　　如上所述，第一支柱的決策機制具有強烈的超國家性，第二支柱和第三支柱的決策機制又帶有明顯的政府間合作性質。表面上看，這似乎是一個悖論，即一體化的深度和廣度越高，歐盟決策機制的超國家性卻越來越減弱。其實，決策機制的多元化不僅顯示了歐洲一體化巨大的開放性和包容性，而且表明歐盟這種兼具超國家和政府間合作雙重性質的區域性國際組織是一種獨特的范型。最後，歐盟決策機制的運作受各種非決策機構的影響。　　歐盟按照三權分立的架構建立了一系列主要機構。［3］其中，歐委會、理事會和歐洲議會是歐盟的共同決策機構。［4］理事會成員作為各成員國政府的代表，在歐盟決策中反映本國立場和維護本國利益；歐委會和歐洲議會則代表歐盟的共同利益。前者承擔了決策創議和政策實施的重要角色，後者是歐盟體制中唯一的民選機構，雖然距離一個真正意義的議會還有遙遠的路程，但是它已由最初的諮詢權逐步獲得了一定的民主監督權和決策參與權。　　然而，歐盟的這些決策機構受到政府間會議和各種委員會等非決策機構的強烈影響。政府間會議分為兩種，定期的政府間會議即歐洲理事會，由各成員國國家元首或政府首腦及歐委會主席組成，雖然不是歐盟的正式機構，但它是歐盟的政治中心。歐洲理事會除了確定歐盟根本性的決策路線以外，還經常處理理事會無法解決的決策問題。［5］歐盟每隔幾年還召開一種不定期的政府間會議討論重大的原則事務。此外，歐盟還有大約1500個各類委員會或者專家組，大致可以分為立法起草階段委員會、審議批准階段委員會和實施法律階段委員會三種，這些歐盟的隱形機構也在歐盟的決策過程中發揮著各自的作用。在某種意義上說，歐盟決策機制的運作實際上是決策機構和非決策機構共同參與的結果。　　(作者單位：安徽師範大學社會學院，蕪湖　241000）
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