許文鴻：美歐對俄金融制裁的影響及若干思考

許文鴻

美歐對俄金融制裁的影響及若干思考

所謂「制裁」，是制裁發起國通過某種懲罰性手段造成被制裁國的「痛感」（某方面的損失），削弱其對抗能力從而迫使其「改變行為」（接受制裁發起國的政治意願或政治條件）。制裁根據參與國家的多少可分為一國單獨制裁和多國集體制裁兩種；因所採取的方式不同，有外交制裁、經濟制裁、軍事制裁、體育制裁、環境制裁等。其中，「經濟制裁」是制裁發起國通過有意斷絕與被制裁國間的經濟往來達到其改變被制裁國政治、經濟行為的目的，採取的措施涉及金融、財政、貿易等領域。

一、金融制裁成為大國博弈的首要選擇

西方最早的經濟制裁起源於伯羅奔尼撒戰爭期間的「墨伽拉法令」；近現代史上，1892—1894年期間的國際和平會議中，比利時國際法教授亨利·拉方丹提出使用「制裁」的方式解決國際爭端；1919年凡爾賽會議期間美國威爾遜總統開始倡導把「經濟制裁」作為戰爭的「替代手段」，「國際聯盟成員國不得和侵略國家進行貿易、交流及從事商業活動」；日本偷襲珍珠港之前，美國就曾對日本實施包括資產凍結、貿易禁運在內的經濟制裁。可見，經濟制裁最初被作為軍事制裁的輔助手段，主要是通過打擊或削弱被制裁國家的經濟基礎從而削弱其對抗能力，最終迫使被制裁國家接受制裁發起國的政治意願。

相對於軍事制裁，經濟制裁具有制裁方式比較集中、成本較低但制裁效果比較明顯等特點。戰後，經濟制裁就被當作美蘇兩大陣營戰略博弈的重要方式。並且經濟制裁的重要性逐步上升，逐步代替軍事制裁成為處理國家間政治、經濟等方面矛盾的首要選項。

經濟制裁逐漸成為處理國際爭端的首選是有特定背景的：二戰後，美國藉助建立戰後國際體系之機，在全球建立了以聯合國為核心的國際政治體系，以國際貨幣基金組織（IMF）為核心的國際金融體系，以世界貿易組織（WTO，1995年前為「關貿總協定」）為核心的國際貿易體系，加上其遍布全球的軍事基地和領先全球的高科技等優勢，確立了自身在全球經濟領域內的霸主地位。同時，世界經濟的金融化、國際金融的美元化、美國在高科技領域的影響力和美國市場的吸引力使得美國對世界各國予取予奪，頻頻發起經濟制裁。一旦美國主導發起對別國實施經濟制裁，西方國家通常都會表示支持和參與，而被制裁國家幾乎沒有還手之力；別國（國際組織）發起的經濟制裁，若沒有美國的配合則不能取得所期望的效果；除美國外，其他國家不享有這種經濟霸權，也難以對美國發起經濟制裁，國際經濟領域的這種現實為美國頻頻發起經濟制裁創造了條件。

冷戰結束後經濟制裁出現了一些新的變化：一方面，隨著世界經濟金融化和國際金融美元化的趨勢，美國逐漸控制了國際支付和清算系統，美元成為國際支付與結算的主要貨幣，這意味著只要美國在全球經濟的支付或清算環節上採取某些制裁措施，就能使被制裁國家孤立於國際貨幣金融體系，從而遭受重大的經濟損失，取得明顯的制裁效果；另一方面，互聯網信息技術的發展使得追蹤、堵截跨境資金流動更加便捷，使用金融制裁成為美國打擊恐怖主義的高效益、低成本的重要手段之一。此外，金融制裁既可以有效地打擊對手，又可以避免因採取軍事手段遭受來自國際社會的批評。2000年之前的經濟制裁大都集中在貿易領域，2000年之後，則更傾向於實施金融領域的制裁予以「定向打擊」。

金融制裁是經濟制裁中更為精準的一個領域，強調有針對性地選擇制裁對象，並更多藉助國際金融市場的體系功能來加強制裁的效果，主要通過金融領域的制裁措施[通常包括凍結或沒收資產、中止提供金融服務、禁止或減少投融資活動、制裁相關的銀行系統、藉助「環球同業金融電信網路」（SWIFT）和「紐約清算所銀行同業支付系統」（CHIPS）切斷被制裁國家金融機構與國際金融體系的聯繫等]對被制裁國家的經濟活動予以打擊，因此又稱為「聰明制裁」。「9·11事件」開啟了美國實施金融制裁的新階段。2001年前後，在對伊拉克發起制裁時美國首先使用「聰明制裁」的方式。此後，美國還對朝鮮、伊拉克、利比亞、伊朗、敘利亞、俄羅斯、基地組織等多個國家或組織發起過金融制裁。到目前為止，美國是世界上發起金融制裁最多的國家。在美國的對外政策工具中，除了政治和軍事領域的措施外，金融領域的措施一直發揮著重要的作用，是美國實施予取予奪對外政策的主要工具之一。由此可見，金融制裁藉助國際貨幣金融體系的霸權和信息進步的成果，精選打擊目標，制裁方式集中，制裁效果非常明顯，因而逐漸成為大國博弈的首選工具。為達到更好的制裁效果，美國還通過對多方施加壓力、啟動多邊機制或其他措施來促使相關國家共同集體制裁以增強金融制裁的效果。

二、對俄金融制裁的具體措施和影響

2013年11月，烏克蘭時任總統亞努科維奇拒絕同歐盟簽署聯繫國協定，導致反對派走上街頭，由此引發了烏克蘭危機。隨著局勢不斷發展，2014年3月17日，克里米亞地區宣布脫離烏克蘭獨立並申請加入俄羅斯聯邦，俄很快將其納入，這一違反國際法的行為引發了周邊國家的緊張以及歐美與俄羅斯之間的對立。作為回應，2014年3月起，以美國為首的西方國家對俄羅斯發起了多輪制裁，這些制裁主要集中在金融、能源、國防等領域。其中金融領域的制裁主要採取在金融領域精確打擊的辦法，逐步加壓，觸及俄羅斯的直接經濟利益，美歐希望藉此迫使俄羅斯做出妥協。美國對俄金融制裁的具體措施由美國財政部所屬海外資產控制辦公室負責執行。OFAC的制裁措施分為兩類：針對個人的制裁—「特別指定國民名單」，對此類制裁對象，OFAC要求美國公民不得為其辦理任何業務；針對企業的制裁—「領域制裁名單」，對此類制裁對象，OFAC不要求美國公民凍結其資產，允許辦理相關清算類的業務，但是不得辦理期限30天（含）以上的投融資和股權（包括信用證、對外擔保、承兌等）業務。

美歐對俄實施的金融制裁是一個逐步升級、逐步加碼的過程，隨後又有多國參與對俄制裁，其主要包含三方面內容，具體措施詳見表1。第一，凍結俄羅斯相關人員的資產、資金或經濟資源，其本意在於緊緊盯住俄羅斯的寡頭和有影響力人物的資產，使得俄羅斯企業或個人的經濟活動被迫停止；

第二，封閉俄羅斯企業和金融機構從全球主要金融市場融資的通道，不向俄羅斯提供中長期的貸款，使得俄羅斯的許多融資併購項目被迫中斷；第三，國際支付系統停止向受制裁的俄銀行提供支付服務，使得俄羅斯與全球金融體系的聯繫受到嚴重影響。西方國家的這些金融制裁措施對俄羅斯經濟金融產生了巨大影響。

第一，對俄羅斯資本市場造成巨大衝擊。在2014年3月美歐對俄發起制裁之初，國際資本市場就對俄羅斯經濟的前景迅速做出反應，對制裁後果的預期和避險情緒使全球投資者競相逃離，據俄央行統計，僅2014年內就有1515億美元資金從俄羅斯撤出。2014年５月底，盧布匯率大幅貶值，俄羅斯股市迅速下跌。國際貨幣基金組織、世界銀行和俄羅斯央行紛紛下調俄羅斯經濟增長預期。

第二，2014年4月底，標準普爾又下調了俄羅斯的國家主權信用評級（此後，穆迪和惠譽也先後多次下調），使得俄羅斯在國際資本市場上借貸成本飆升，俄政府在短期內多次取消發債計劃；7月開始禁止俄羅斯國營金融機構參與歐洲金融市場交易，暫緩對俄金融支持，這對俄羅斯企業的償還債務能力、借貸能力造成打擊，流動資金短期出現緊張，資金鏈問題在短期內凸現。關閉俄羅斯在美歐資本市場的融資渠道使得高度依賴美歐資本市場中短期融資的俄羅斯公司在經濟上進一步受到打擊。

第三，國際支付系統維薩和萬事達停止向受制裁的俄銀行提供支付服務，使得俄羅斯的支付體系與世界體系隔離，俄羅斯和全球經濟體系的經濟往來受到嚴重影響。

第四，對俄羅斯能源領域造成衝擊。西方國家對俄金融制裁與能源領域的制裁相結合，通過削弱俄羅斯油氣企業在歐美市場的融資能力，使得對俄經濟制裁的效果大大加強。能源是俄羅斯經濟的支柱性產業，能源收入約佔俄羅斯國內生產總值（GDP）1/3，能源在對外出口總收入中的佔比高達70%。俄羅斯正在積極開發西伯利亞等地區的油氣資源，勘探、鑽井及鋪設管線需要巨額資金，而這些油氣企業大都嚴重依賴西方資本市場的融資渠道。由於美歐的制裁，俄羅斯能源企業被全球流動性最強的美元債券市場排除在外，不得不付出更高的融資成本尋找新的融資渠道，或者不得不削減成本或者停止項目，很多大型項目的開發拓展計劃因此受阻（如北溪2號天然氣管道項目），對俄羅斯經濟造成很大的打擊。

第五，歐美通過「長臂管轄」使得與俄羅斯有金融貿易往來的第三方也受到制裁的威脅。對俄金融制裁不僅僅局限於俄羅斯，還會擴大到與俄羅斯有貿易往來、金融結算的國家、公司、組織和個人。隨著美歐對俄羅斯金融制裁力度進一步加大，與俄羅斯在若干重要領域，包括金融服務、能源、金屬與礦產、工程及國防領域有相關貿易往來的第三方均受到西方金融制裁的影響。

通過上述制裁的疊加，西方對俄金融制裁的效果逐漸顯現。與俄羅斯開展業務的企業已經變得更加謹慎，多家跨國公司已經撤出俄羅斯市場，美歐對俄的金融制裁不能在短期內迫使俄羅斯屈服，但對俄羅斯經濟的中長期發展造成了一定的影響，尤其是金融制裁。

三、俄羅斯的反制裁措施及其影響

面對美歐在金融領域制裁的不斷升級，俄羅斯表現出不示弱的態度，並採取了一系列反制裁措施，俄羅斯與西方的制裁與反制裁對峙強度在逐漸增加。

第一，美歐的金融制裁引發了俄羅斯盧布貶值、資本外逃、股市大跌等，俄羅斯則採取了放任盧布貶值的做法；面對資本外逃，普京宣布大赦離岸資本，號召離岸資本返回俄羅斯；股市大跌，則由俄政府出資幫助一些大型公司。結果，盧布貶值反倒讓俄羅斯企業在能源出口等貿易中增加獲利，同時，由於俄羅斯購買力疲軟，歐美對俄出口的企業也將面臨困境。

第二，長期以來俄羅斯企業對歐美資本市場融資的依賴性很強。美歐資本市場對俄的融資渠道關閉後，俄羅斯公司因此出現了高達百億的融資缺口，為尋找替代融資渠道，俄羅斯開始轉向亞洲資本市場，到中國香港尋求人民幣融資等，導致亞太資本市場（香港）在對俄經濟中的地位凸顯。此外，俄還利用預算外國家資金來支持部分受制裁公司。

第三，美歐關閉維薩和萬事達等結算通道後，俄羅斯要求外國信用卡公司將業務移交給俄羅斯本土新創的支付系統，開始建立自己獨立的支付系統「MIR」。同時，俄積極與中國銀聯聯繫並加強合作，希望依靠中國減少西方金融制裁對俄羅斯的影響。中國銀聯在一定程度上成為俄羅斯的替代性選擇。

第四，俄羅斯也積極運用手中的能源武器，在歐美之間進行周旋。隨著國際能源價格的上漲，能源的作用凸現，俄羅斯開始把能源作為對外政策的王牌。歐盟各國所需的天然氣都依賴俄羅斯，俄羅斯的能源政策不僅能影響世界能源市場，而且影響歐盟對俄羅斯的制裁。2014年12月1日，俄羅斯通過叫停「南溪」有意在歐洲內部製造分歧，以分散受到的經濟金融制裁壓力。美歐在對俄制裁方面出現了許多分歧。由於歐俄之間的貿易額遠遠超過歐美之間的貿易額，歐盟國家對俄實施制裁措施的影響往往也波及自身。因而，歐盟各國對制裁的立場也非鐵板一塊。

第五，俄羅斯的黃金外匯儲備成為應對西方金融制裁的有效支撐力量。2013年10月31日，烏克蘭危機爆發前俄羅斯有5240億美元的外匯儲備，儘管在西方制裁背景下一年之內減少近1000億美元，但俄羅斯的這些「石油美元」成為抵禦西方制裁最堅強的經濟基礎。

第六，美歐對俄制裁對國際關係和貿易格局產生了一定的影響。在西方制裁的背景下，俄羅斯積極加強同以「金磚國家」為代表的新興市場與發展中國家的合作。俄羅斯不斷加強同中國、印度、巴西以及東南亞地區新興國家之間的聯繫，以尋求打破制裁。在與中國簽署的大額油氣資源協議與人民幣—盧布貨幣互換協議後，中俄能源方面的貿易與合作得到進一步鞏固；在2014年12月的印俄峰會上，俄羅斯與印度共同簽署了20項經貿合作協議，大大加強了同印度的經貿關係。俄羅斯尋求中國等國家的幫助和支持，以期渡過難關，從而使得俄羅斯與中國更加親近，中俄全面戰略協作夥伴關係更加緊密，這與美歐的利益相悖，一定程度上也使美歐不敢輕易採取更嚴厲的制裁措施。俄羅斯會採取各種手段進行反制裁，在經濟金融領域失去的會在其他地方找到補償。這也會使美歐意識到，經濟金融制裁最終也會危及自身的利益和安全。同時，美歐之間對俄制裁的動力不同，方式和力度也會分化，而這會減弱制裁的整體效力。

四、美俄金融制裁與反制裁的反思

與近現代國際關係史上的歷次制裁以及現在依然在進行中的諸多制裁相比較，此次美歐對俄經濟金融制裁的目標更明確、制裁方式更集中、打擊效果更明顯，這些特點造成了一系列的影響，通過這些影響，我們可以分析出國際關係中某些未來發展的趨勢：

1.金融制裁成為大國博弈的新方式。在以美元為核心的全球金融體系中，金融制裁最大的威力在於中斷資本流通渠道和封閉國際貿易結算通道來對受制裁國家的金融系統形成打擊，從而對受制裁國家的經濟造成直接的影響，迫使受制裁國家有比較明顯的「痛感」。在全球化和金融網路化的時代，各國相互依存程度的大大加深，金融領域的合作在國家關係中的重要性不斷上升，並且成為制定對外政策中的重要考量因素。不對稱的霸權，並在國際事務處理中直接使用這種霸權，金融制裁成為大國博弈的新方式。

2.金融制裁具有明顯的不對稱色彩。從美俄雙方在金融領域的制裁與反制裁措施可以看出，一方面，藉助美元在國際貨幣體系和國際金融體系中的霸權地位，美國可以以國內法為借口，在沒有聯合國相關決議授權的情況下單方面對別國發起金融制裁，因而，金融制裁具有明顯的單邊主義、霸權主義和權力不對稱的色彩；另一方面，隨著全球化進程發展，國家之間的相互依存程度加深，制裁與反制裁的雙方是利害與共的。俄羅斯經濟受挫，美歐也難免受到一定的衝擊。

3.金融制裁的期限有中長期化的趨勢。當制裁發起國與被制裁國頻繁發生衝突時，雙方已經有一定的預期，實施制裁的可能性由此增大；同時，被制裁國對與制裁發起國之間衝突越頻繁，具有了一定的慣性，做出妥協的可能性就越小，那麼實施制裁的一方就會通過延長制裁時間來取得成效。美俄作為戰略性的競爭對手，相互間的對峙與博弈已經持續了半個多世紀，俄羅斯不會輕易向美國的經濟金融制裁屈服，會通過反制裁來抗衡。所以，通常金融制裁的期限都是中長期的。

4.金融制裁措施與達成制裁目標之間並不存在直接聯繫。金融制裁的本意是通過金融領域內的精確打擊給被制裁國造成一定的損失，從而迫使其改變政策（行為）。但從迄今為止的多個金融制裁案例來看，金融制裁所造成的經濟損失與達成制裁目標之間並不存在直接聯繫。被制裁的對象（個人或公司）遭受經濟受損，是否直接導致國家政策或行為發生變化，存在不確定性；金融制裁對一些嚴重依賴國際金融體系的國家有顯著效果，但對自給自足能力強的大國的影響卻不會很大。彼得森國際經濟研究所的一份報告分析了戰後幾十年間美國發起的多次制裁，結果表明，總體而言，美國發起制裁的次數在增加，但制裁的效用卻在遞減。

5.加速全球「去美元化」的趨勢。美國頻繁將金融制裁作為武器制裁他國，將加速全球「去美元化」的趨勢。俄羅斯在美歐制裁的背景下開始採取一系列措施「去美元化」：如開拓新的融資渠道，建立本國獨立的支付系統等措施，給其他正在受美國制裁或將來可能會受美國制裁的國家樹立了反美國制裁的「榜樣」，美國的制裁加速了「去美元化」的趨勢。

6.崛起的新興國家成了大國博弈中的關鍵變數。以金磚國家為代表的新興國家，不僅在政治上成為傳統大國拉攏的對象，而且在金融領域也成為大國博弈時可以藉助的外力。在此輪以金融制裁為特色的美俄博弈中，新興國家成為美歐封閉對俄市場的替代市場。新興國家的崛起導致的全球權力分化，使得美國實施金融制裁的效果大打折扣，也成為影響此次美俄博弈的關鍵變數之一。

7.中俄戰略協作夥伴關係意外得到了加強。在歐美製裁俄羅斯的背景下，中俄在金融領域的合作得到了加強。中國沒有參與發起對俄羅斯的制裁；西方對俄羅斯的制裁併沒有經過聯合國相關機構的討論、批准和授權，因此，中國無須理睬；中國與美歐之間也沒有第三方協助制裁俄羅斯的協議，因而，儘管美歐在竭力制裁俄羅斯，中國依舊可以與俄羅斯開展正常的經濟、貿易以及投資活動，尤其是香港地區在美歐與俄羅斯的博弈中獲得了意外的發展機會。

小結

由烏克蘭危機引發的美歐與俄羅斯在金融領域的制裁與反制裁，已經演變為一場長期的戰略博弈，短期內將難以得到解決。美歐採取的金融制裁措施已經對俄羅斯經濟中長期發展造成了一定的影響。同時，俄羅斯也強硬地採取了一系列反擊措施予以應對。目前看來，烏克蘭危機的最終解決也將是一個長時間過程，美歐與俄羅斯的金融制裁與反制裁有長期化的趨勢。

隨著時代的發展，軍事制裁措施不再是國際社會解決分歧與爭端的優先選項，金融制裁逐漸成為大國角力的主要工具，美歐既不能採用軍事手段來解決危機，又不能對俄羅斯違反國際法的行為無動於衷，於是，金融制裁便成為一種替代性措施。而此次在美歐與俄羅斯的制裁與反制裁中發揮的主導性作用以及美歐在此基礎上的實踐，將進一步確立和鞏固金融制裁作為大國博弈中重要武器和工具的地位，這將對國際經濟關係、金融秩序以及國際關係和國際格局產生深遠影響。

（責任編輯李淑華劉陽）

來源：《俄羅斯學刊》2017年第5期

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