【重磅】「十三五」奶業規劃發布，多項政策標準獲突破，力保2020年奶源自給率大於70%（附奶業規劃全文）

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來源：農業部

本刊評論

　　1月9日，農業部網站刊發農業部、國家發改委、工信部、商務部、國家食品藥品監督管理總局五部委聯合印發的《 全國奶業發展規劃（ 2016-2020 年）》。奶業產業鏈條長，政府分段管理，在過去很長一段時間，部門之間認識不同，分歧較深，原先的奶業規劃在2013年到期後，國家並沒能及時出台新的規劃。本刊注意到，在2012年左右，國家發改委曾牽頭制定新的奶業發展規劃，但最終不了了之。經過多年醞釀，五部委聯合發布「十三五」奶業規劃，說明部門之間在很多關鍵問題、關鍵環節上都達成了一致，規劃中的政策也可謂真金白銀，對奶業構成了實質性利好。本刊認為，和以往奶業規劃相比，「十三五」奶業規劃有以下幾個突破。

一、明確要求奶源自給率大於70%

2008年「嬰幼兒奶粉事件」以後，進口大量增加增加，奶源自給率逐年下降，從95%左右下降至77.9%，且有進一步下降趨勢。規劃提出十三五期間奶源自給率大於等於70%，明確了底線。這對奶牛養殖業是重大的利好。同時，規劃還提出了奶牛100頭以上規模養殖比重達到70%、奶類產量達到4100萬噸、泌乳奶牛年均單產達到7.5噸、嬰幼兒配方乳粉行業收入超過 50 億元的大型企業集團數量達到3-5家等目標。

二、乳製品標準修訂獲得重大突破

　　我國乳製品標準體系大多在2010年制定，隨著我國養牛養殖水平的提升，國內外市場環境的改變，乳製品標準受到了很大爭議，主要有《生乳》國家標準相關指標設置過低，影響消費信心；液態奶標準允許甚至鼓勵使用原料奶粉，加劇進口對國產奶業的衝擊；復原乳檢測只有行業標準，沒有國家標準，且原標準有誤判、漏判。農業部雖然於2016年制定了新的行業標準，但需要進一步完善制定國家標準，才能真正對復原乳進行有效監管。另外，我國只有乳製品產品標準和原料標準，加工工藝標準缺失。

　　以上這些問題在「十三五」奶業規劃中都給出了明確的答覆，可謂實現重大突破，這是行業之幸，消費者之福。規劃明確提出「修訂《生乳》國家標準，進一步嚴格衛生要求，建立生乳分級標準體系引導優質優價。修訂滅菌乳等液態奶產品標準，對原料使用作出更加嚴格的規定。制定發布復原乳檢測方法食品安全國家標準，為復原乳監管提供依據。制定液態奶加工工藝標準，提升乳品質量安全水平。」

　　規劃還提出「要加強乳製品國際貿易監測，依法啟動貿易救濟調查，保護國內產業發展」。

三、五部委聯手大幅提高了奶業的戰略地位

　　規劃對奶業做了清晰的戰略定位。1、奶業是健康中國、強壯民族不可或缺的產業，把奶業作為建設健康中國必要前提和重要標誌；2、是食品安全的代表性產業，奶業的質量安全能反映全國食品質量安全狀況，是反映消費者信心的晴雨表；3、是農業現代化的標誌性產業，規劃指出，我國奶業有望在農業中率先實現現代化，引領農業現代化發展；4、是一二三產業協調發展的戰略產業。

四、實施十餘項奶業重大任務，

　　主要有：發展奶牛標準化規模養殖；推動乳製品加工業發展；加強乳品質量安全監管；加快推進產業一體化；打造國產乳品品牌；加強良種繁育及推廣；促進優質飼草料生產；推進奶牛糞污綜合利用；加強奶牛疫病防控。

全國奶業發展規劃

（2016－2020年）

　　奶業是現代農業和食品工業的重要組成部分，對於改善居民膳食結構、增強國民體質、增加農牧民收入具有重要意義。為促進奶業持續健康發展，保障乳品質量安全，根據《乳品質量安全監督管理條例》，制定本規劃。

一、奶業發展現狀

　　2008年以來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央國務院部署，以保障乳品質量安全為核心，全面開展乳品質量安全監督執法和專項整治，加快轉變奶牛養殖生產方式，推動乳品加工優化升級，奶業素質大幅提升，現代奶業建設取得顯著成績。

（一）奶業生產能力邁上新台階

　　2015年，我國生鮮乳和乳製品產量分別達到3870.3萬噸和2782.5萬噸，總體規模僅次於印度和美國，位居世界第三位。乳品市場種類豐富、供應充足，人均奶類消費量摺合生鮮乳達到36.1公斤，比2008年增加5.9公斤。奶業已成為現代農業和食品工業中最具活力、增長最快的產業之一。

（二）乳品質量安全水平大幅提升

　　奶業全產業鏈質量安全監管體系日趨完善，監管力度不斷加強。生鮮乳抽檢覆蓋所有奶站和運輸車，乳製品實行出廠批批檢驗制度。2008年以來累計抽檢生鮮乳15.1萬批次，清理整頓奶站11893個，奶站基礎設施、衛生、檢測等條件顯著改善。2015年，生鮮乳中的乳蛋白、乳脂肪抽檢平均值分別為3.14g/100g、3.69g/100g，均高於《生乳》國家標準，規模牧場指標達到發達國家水平；違禁添加物抽檢合格率連續7年保持100%。乳製品抽檢合格率99.5%，嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率97.2%。

（三）奶牛養殖方式加快轉變

　　大力發展奶牛標準化規模養殖，實施振興奶業苜蓿發展行動，推行奶牛遺傳改良計劃，奶牛養殖規模化、標準化、機械化、組織化水平顯著提高。2015年，100頭以上奶牛規模養殖比例達到48.3%，比2008年提高28.8個百分點。機械化擠奶率達到95%，提高44個百分點，規模牧場全部實現機械化擠奶。泌乳奶牛年均單產達到6噸，提高1.2噸。規模場全混合日糧飼養技術（TMR）普及率達到70%。奶農專業合作組織超過1.5萬個，是2008年的7倍多。

（四）乳製品加工加快轉型

　　產業結構逐步優化，嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組，淘汰了一批布局不合理、奶源無保障、技術落後的產能，乳製品企業加工裝備、加工技術和管理運營已接近或達到世界先進水平。2015年，規模以上乳製品企業（年銷售額2000萬元以上）638家，比2008年減少177家，嬰幼兒配方乳粉企業104家，比2011年減少41家。奶業20強（D20）企業產量和銷售額佔全國50%以上，2家企業進入世界乳業20強。

（五）奶業法規和政策體系日趨完善

　　2008年以來，國務院及有關部門先後頒布實施了《乳品質量安全監督管理條例》《奶業整頓和振興規劃綱要》《關於進一步加強嬰幼兒配方乳粉質量安全工作的意見》《乳製品工業產業政策》《推動嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組工作方案》《嬰幼兒配方乳粉產品配方註冊管理辦法》等20餘項規章制度，公布了《生乳》國家標準等66項乳品質量安全標準，出台了促進奶牛標準化規模養殖、振興奶業苜蓿發展行動、奶牛政策性保險、乳品企業技術改造、嬰幼兒配方乳粉質量安全追溯等重大政策，初步構建起覆蓋全產業鏈的政策法規體系。

二、奶業發展面臨的挑戰

　　（一）競爭力不強。與奶業發達國家相比，我國奶牛單產水平、資源利用效率和勞動生產率仍有一定差距。泌乳奶牛年均單產比歐美國家低30%；飼料轉化率1.2，低0.2左右；規模牧場人均飼養奶牛40頭，只有歐美國家的一半。農牧結合不緊密，奶牛養殖污染越發凸顯。產業一體化程度較低，養殖與加工脫節，缺乏穩定的利益聯結機制，產業周期性波動大。國產乳製品競爭力不強，品牌缺乏影響力。

　　（二）進口影響加劇。我國乳製品關稅低，只有世界平均水平的1/5，進口乳製品完稅價格大幅低於國內生產成本，導致乳製品進口量激增，從2008年的38.7萬噸增至2015年的178.7萬噸，我國乳製品新增消費的80%被進口所佔。隨著歐盟取消牛奶生產配額、中國-紐西蘭自貿區乳製品關稅繼續減讓和中國-澳大利亞自貿區協定全面實施，國際競爭壓力進一步加大。

　　（三）消費信心不足。消費者對國產乳製品，尤其是嬰幼兒配方乳粉還缺乏信心。同時，國外嬰幼兒配方乳粉價格明顯低於國內嬰幼兒配方乳粉價格。近年來，消費者到境外購買、郵購、代購嬰幼兒配方乳粉增多，乳製品消費外溢，國外品牌市場佔有率增加。2015年進口嬰幼兒配方乳粉17.6萬噸，是2008年的4.8倍。受此影響，國產乳製品消費增速放緩。「十二五」期間乳製品產量年均增長5.2%，較「十一五」下降5.3個百分點。

　　綜合來看，我國奶業發展既存在困難挑戰，也面臨重大機遇。從市場潛力看，我國人均奶類消費量僅為世界平均水平的1/3、發展中國家的1/2。隨著城鄉居民收入水平提高、城鎮化推進和二胎政策的實施，奶類消費有較大增長潛力。預計2020年全國奶類總需求量為5800萬噸，年均增長3.1%，比「十二五」年均增速高0.5個百分點。從生產發展看，經過八年的整頓和發展，奶業取得長足進步，已具備全面振興的基礎和條件，隨著產業政策的不斷完善和國際市場的不斷融合，通過轉型升級、創新驅動、提質增效、補齊短板，我國奶業將迎來更大的發展空間。

三、指導思想和發展目標（一）指導思想　　全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中和六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，以市場需求為導向，以優質安全、提質增效、綠色發展為目標，大力推進奶業供給側結構性改革，加快轉變奶業生產方式。強化標準規範、科技創新、政策扶持、執法監督和消費引導，著力降成本、優結構、提質量、創品牌、增活力，提升奶業規模化、組織化、標準化、品牌化、一體化水平，提高奶業發展的質量效益和競爭力，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的奶業現代化發展道路，為實現奶業全面振興、引領現代農業發展奠定堅實基礎。（二）戰略定位

　　1. 健康中國、強壯民族不可或缺的產業。一杯牛奶強壯一個民族，小康社會不能沒有牛奶。嬰幼兒配方乳粉是重要的母乳替代品。世界衛生組織把人均乳製品消費量作為衡量一個國家人民生活水平的重要指標之一。發展奶業是增強國民體質，尤其是改善青少年營養與健康的重要選擇，也是建設健康中國的必要前提和重要標誌。

　　2. 食品安全的代表性產業。奶業產業鏈條長，乳品質量安全保障是一項複雜的系統性工程，也是檢驗國家食品法規標準、質量監管、企業誠信等體系的試金石。乳品質量安全水平很大程度上反映了我國食品質量安全的整體狀況，備受消費者關注，是反映消費者信心的晴雨表。

　　3. 農業現代化的標誌性產業。奶牛養殖業是世界公認的節糧、經濟、高效型畜牧業，也是技術、資本密集型產業，奶業發展需要現代的物質裝備、現代的經營理念、現代的信息技術、現代的生產經營體系為支撐。農業發達國家的奶業現代化水平通常都較高。目前，我國奶業的現代化已具雛形，有望在農業中率先實現現代化，引領農業現代化發展。

　　4. 一二三產業協調發展的戰略產業。乳製品工業是我國改革開放以來增長最快的產業之一，也是推動一、二、三產業協調發展的重要支柱產業。發展乳製品工業對於改善城鄉居民膳食結構，提高國民身體素質，豐富城鄉市場，提高人民生活水平，優化農村產業結構，增加農民收入，促進社會主義新農村建設具有很大推動作用；對於帶動畜牧業和食品機械、包裝、現代物流等相關產業發展也具有重要意義。

（三）發展原則

　　1. 突出質量安全，健全監管體系。把乳品質量安全放在優先地位，建設以安全為核心的法規標準體系，落實「四個最嚴」要求，強化質量安全監管措施，消除產業鏈各環節監管漏洞，建立公平有序的市場秩序。

　　2. 突出利益聯結，促進產業融合。完善利益聯結機制，密切奶農和乳品企業聯繫，穩定產銷關係，實現風險共擔、利益共享。前伸後延產業鏈，發展種養加一體、一二三產融合的新業態。

　　3. 突出市場主導，加強政策支持。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，強化企業市場主體地位，鼓勵兼并重組，優化資源配置，增強發展活力。大力發展嬰幼兒配方乳粉產業，培育國產優勢品牌。更好發揮政府在政策引導、宏觀調控、支持保護、公共服務等方面作用。

　　4. 突出綠色發展，加快提檔升級。因地制宜，合理布局種養業，以加帶養，以養帶種，草畜配套，促進奶畜糞便資源化利用。堅持科技和體制創新，優化產品結構，推進節本增效，提高奶業綜合生產能力，推動生產生態協同發展。

（四）發展目標

　　到2020年，奶業現代化建設取得明顯進展，現代奶業質量監管體系、產業體系、生產體系、經營體系、支持保障體系更加健全。奶業供給側結構性改革取得實質性成效，產業結構和產品結構進一步優化，供給和消費需求更加契合，消費信心顯著增強。奶業綜合生產能力、質量安全水平、產業競爭力、可持續發展能力邁上新台階，整體進入世界先進行列。

四、主要任務

（一）優化區域布局

　　根據市場需求、資源環境、消費習慣和現有產業基礎等因素，鞏固發展東北和內蒙古產區、華北產區，穩步提高西部產區，積極開闢南方產區，穩定大城市周邊產區。重點提升奶畜品種質量，加強優質飼草料生產，推進標準化規模養殖，加快養殖小區牧場化改造和家庭牧場發展；合理布局加工企業，依法依規淘汰落後產能，優化調整乳製品結構，大力發展液態奶，加快乳酪等干乳製品生產發展，促進奶源基地建設和乳製品加工協調發展。

（二）發展奶牛標準化規模養殖

　　堅持良種良法配套、設施工藝結合，提質增效並重、生產生態協調，建立健全標準化生產體系。支持養殖場改擴建、小區牧場化改造和家庭牧場發展，重點建設標準化圈舍、糞污處理、防疫、擠奶設施及飼草料基地等，支持企業自有自控奶源基地建設，引導適度規模養殖。開展奶牛養殖標準化示範創建，創建300家標準化示範場，引領帶動生產技術水平提高。加大牧場物聯網技術、智能化技術設施設備的應用，提升奶業生產機械化、信息化、智能化水平。

（三）提升嬰幼兒配方乳粉競爭力

　　嚴格執行嬰幼兒配方乳粉法規標準，根據食品安全國家標準的制修訂情況，適時修訂《粉狀嬰幼兒配方食品良好生產規範》和《嬰幼兒配方乳粉生產許可審查細則（2013版）》，嚴格行業准入。加大嬰幼兒配方乳粉質量安全監管力度，實施嬰幼兒配方乳粉產品配方註冊管理制度。加強農業投入品使用監管，實行奶源奶站、運輸車全覆蓋抽檢，增加嬰幼兒配方乳粉抽檢範圍和頻次，嚴厲查處違法違規企業。支持乳品企業建設自有自控的嬰幼兒配方乳粉奶源基地，推動嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組。鼓勵研發適合中國嬰幼兒的產品、培育具有國際影響力和競爭力的國產嬰幼兒配方乳粉品牌。

（四）推動乳製品加工業發展

　　打造資源配置合理、技術水平先進、產品結構優化、具備國際競爭力的現代乳製品加工業。優化乳製品產品結構，因地制宜發展常溫奶、巴氏殺菌乳、酸奶等液態奶產品，適度發展乾酪、乳清粉等產品。修訂完善《乳製品工業產業政策》，嚴格奶源基地、加工布局、技術裝備、環境控制、質量安全等方面的要求。完善冷鏈儲運硬體設施設備，嚴管冷鏈流程，確保終端乳製品的安全與品質。鼓勵企業兼并重組，依法淘汰技術、能耗、環保、質量、安全等不達標的產能。鼓勵乳製品企業創新產品、節能減排。建立健全行業誠信體系，實現乳品生產經營者食品安全信用信息與人民銀行、國家稅務等徵信系統對接。

（五）加強乳品質量安全監管

　　實施乳品質量安全監測計劃，嚴厲打擊違法添加行為。開展乳品質量安全風險評估，及時發現並消除風險隱患，大力提升生鮮乳質量安全管控力度。強化奶牛養殖環節飼料、獸葯等投入品監管，對生鮮乳收購站和運輸車實行全覆蓋、動態化、精準化監控，加快推進生鮮乳質量安全追溯試點工作。加強獸葯殘留綜合治理工作，加大監測力度，實施陽性樣品追溯監管。加強復原乳監管，嚴格落實標識制度。督促和指導企業建立質量安全追溯體系，落實企業主體責任。

（六）加快推進產業一體化

　　發展龍頭企業、家庭牧場、奶農專業合作組織等新型經營主體，提高組織化程度和風險抵禦能力。支持加工企業自建、收購、參股、託管養殖場，提高自有奶源比例，促進一二三產業融合發展。推行《生鮮乳購銷合同（示範文本）》，督促嚴格履行購銷協議，建立長期穩定的購銷關係，實行訂單生產，逐步形成奶農與乳品企業利益共享、風險共擔的長效機制。在奶業主產省開展生鮮乳質量第三方檢測試點，促進優質優價。積極發展社會化服務，提升奶牛養殖場繁育、飼養管理等專業化、規範化水平。

（七）打造國產乳品品牌

　　啟動國產乳品品牌營造行動，樹立優質品牌，重塑奶業形象，提振消費信心。辦好D20峰會，做大做強D20品牌，示範引領國內乳品企業增強品牌意識，提升品牌影響力。加大奶業市場研究與開發力度，適應消費需求變化，開發新型產品。創新流通方式，發展「互聯網+」等新型營銷模式，滿足乳品便捷、個性化的消費需求。加強奶業宣傳引導，發布乳品質量檢測信息，大力宣傳乳品質量安全狀況和奶業監管工作成效，展示國產乳製品良好品質。開展奶業公益宣傳，普及牛奶營養知識，倡導科學健康消費，為奶業發展創造良好的輿論環境。

（八）加強良種繁育及推廣

　　深入實施《中國奶牛群體遺傳改良計劃（2008－2020年）》，健全奶牛生產性能測定、種牛遺傳評定和種公牛後裔測定體系，開展中國荷斯坦牛品種登記，推廣優秀種公牛冷凍精液，增強自主培育種公牛能力。創新育種模式，支持建立奶牛育種聯盟，探索市場化運營機制。加強高產奶牛核心群建設，推進青年公牛全基因組選擇工作，提高種源質量和供種效率。提高種用奶牛進口技術要求，推動引進國外優質奶牛和奶山羊，支持引進國外優秀奶牛胚胎。加強奶水牛、奶山羊等種質資源的開發利用。

（九）促進優質飼草料生產

　　繼續實施振興奶業苜蓿發展行動，新增和改造優質苜蓿種植基地600萬畝，開展土地整理、灌溉、機耕道及排水等設施建設，配置和擴容儲草棚、堆儲場、農機庫、加工車間等設施，配備檢驗檢測設備，提升國產優質苜蓿生產供給能力。在「鐮刀彎」地區和黃淮海玉米主產區，擴大「糧改飼」試點，推進全株玉米等優質飼草料種植和養殖緊密結合，扶持培育以龍頭企業和農民合作社為主的新型農業經營主體，提升優質飼草料產業化水平。

（十）推進奶牛糞污綜合利用

　　堅持「源頭減量、過程式控制制、末端利用」基本思路，推進種養結合農牧循環發展。因地制宜推廣種養結合、深度處理、發酵床養殖和集中處理等糞污處理模式。在奶牛養殖大縣開展種養結合整縣推進試點，根據環境承載能力，合理確定奶牛養殖規模，配套建設飼草料種植基地，促進糞污還田利用。支持規模養殖場建設干清糞等糞污處理設施，提高糞污處理配套設施比例。支持社會化服務組織和專業公司在奶牛養殖密集區建設糞污集中處理中心或有機肥加工廠，推進奶牛糞污儲存、收運、處理、綜合利用全產業鏈發展。

（十一）加強奶牛疫病防控

　　加快實施國家中長期動物疫病防治規劃，加大防控工作力度，切實落實各項防控措施。按照國家口蹄疫和布病防治計劃、奶牛結核病防治指導意見要求，全面推進口蹄疫防控和布病結核病監測凈化工作，統籌抓好奶牛乳房炎等常見病防控。加強奶牛場綜合防疫管理，健全衛生消毒制度，不斷提高生物安全水平。

五、保障措施

（一）加強組織領導

　　建立奶業工作部際聯席會議制度，加強部門協調配合，暢通信息溝通渠道，形成推動奶業發展的合力。落實《乳品質量安全監督管理條例》，強化屬地管理責任。建立乳品質量安全事件應急處置預案，提升有效防範和處置重大乳品質量安全事故能力。奶業主產省（市、區）應當根據資源狀況、消費能力等制定本地區奶業發展規劃，促進區域奶業協調發展。

（二）完善法規標準體系

　　根據《食品安全法》的規定，修訂《乳品質量安全監督管理條例》，明確部門職責，完善生產加工、質量監管、消費引導等規定。修訂《生乳》國家標準，進一步嚴格衛生要求，建立生乳分級標準體系引導優質優價。修訂滅菌乳等液態奶產品標準，對原料使用作出更加嚴格的規定。制定發布復原乳檢測方法食品安全國家標準，為復原乳監管提供依據。制定液態奶加工工藝標準，提升乳品質量安全水平。

（三）加大政策扶持和市場調控力度

　　整合優化現有資金項目，加大政策扶持力度，重點支持乳品質量安全監管和可追溯體系建設、優質奶源基地建設、高產優質飼草料種植、嬰幼兒配方乳粉企業兼并重組等。加大奶業金融支持力度，鼓勵社會資本投資建設現代奶業，支持奶業企業上市直接融資。加強奶業生產市場信息監測，及時發布預警信息，探索開展生鮮乳目標價格保險試點。充分發揮行業協會組織作用，引導各類經營主體自覺維護和規範市場競爭秩序。加強乳製品國際貿易監測，依法啟動貿易救濟調查，保護國內產業發展。

（四）統籌利用國內國際兩個市場兩種資源

　　　順應奶業國際化的大趨勢，堅持「引進來」和「走出去」相結合，促進資本、資源、技術等優勢互補，提升奶業國際競爭力。學習借鑒國際先進的技術和管理經驗，加強與奶業發達國家在奶牛養殖、乳品加工、牧草種植加工和質量管控等方面的交流和合作，提升奶業生產水平。堅持國內供給為主，進口調劑為輔，滿足乳品多元化消費需求。

（五）強化科技支撐與服務

　　依託畜牧獸醫技術推广部門、科研院所和大專院校，圍繞種、料、病、管等關鍵環節開展集中攻關研究，著力破解制約奶業發展的技術難題。推進建立以企業為主體、科研院所為支撐、產學研結合的奶業科技創新體系。推動加工領域的重大科技攻關，科學設定風險指標，開展乳製品關鍵共性技術研究、集成與示範。加強社會化服務體系建設，強化從業人員培訓，提高奶業生產加工技術水平。

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