王守傑:NGO從傳統恩賜向現代治理的轉型
一般而言,在現代社會,隨著市場經濟、民主政治和公民社會的發展,公司、政府和非政府部門成為社會發展保持動態平衡的三大支柱。故而如何在經濟社會快速發展的同時,大力發展現代民間社會組織就成為世界各國或地區普遍關注的重大問題。
一、非政府組織的地位與功能
從形態上看,慈善組織在國外被看作是除政府、市場部門之外的第三部門,而從功能上則被稱為緩和收入差距、平衡社會矛盾的第三次分配。改革開放促進了中國大陸社會慈善組織的大發展,從1989年的4446個發展到2007年的38萬個,年均增長速度為34%,加上未註冊的草根民間組織可達800多萬個[1]。但是,在與國際慈善事業相比較,中國大陸慈善事業的發展還顯得不足,每萬人擁有的民間組織數量為1.45個,而法國為110.45個,美國為51.79個;在美國和日本,慈善機構掌控著約佔GDP的8%~9%的慈善資源,而中國大陸主要慈善組織每年募集到的慈善款物只相當於當年GDP的萬分之五[2](P105)。因而有學者指出,中國社會還沒有形成第三次分配,當代中國的民間社會組織與國際上的差距不僅在於量上的差距,而且還缺乏發達國家非政府組織的社會、經濟功能。非政府組織的功能主要是服務功能、經濟功能、政治功能與社會整合功能。
11社會服務功能
現代公益組織的功能就是通過提供不同性質的服務滿足社會的不同需要,實施公益服務、社會福利服務、互助服務。這種服務同政府和企業提供的服務有所不同。政府提供的服務具有強制性,企業提供的服務具有營利性。非政府組織則既不謀求權力,也不謀求經濟利益,對於非政府組織本身而言,服務就是目的本身。非政府組織作為與政府、市場並存的「第三部門」,得到了公眾越來越多的認同。據薩拉蒙的調查,歐美非營利組織的活動主要集中在福利服務領域,非政府組織就業人數的2/3集中在社會服務領域,其中教育領域佔30%,衛生保健領域佔20%,社會服務領域佔30%[3]。
21經濟發展功能
長期以來,國際上對非政府組織的評價基本上是以其社會服務功能為主,但自1950年代以來,隨著經濟結構的調整和第三產業的發展,非政府、非營利組織在職業化分化中越來越顯示出它的獨立性,非政府、非營利部門不但成為一個龐大的就業領域,而且創造了數量可觀的經濟價值。在美、英等八個發達國家,1990-1992年,公民社會部門的業務開支相當於這些國家國內生產總值的5%;1980年代以來,德國、法國和美國在非政府部門就業的人數佔總就業的6%,占就業增長的13%,其中美國則占就業增長的29%[3]。
31政治動員和政治參與功能
在歐美國家非政府組織具有一定的政治功能,雖然它不以政治活動為宗旨,但都具有某些特定的政治傾向。一般而論,它以三種形式發揮著或強或弱的政治功能:第一,某些非政府組織具有明顯的政治傾向,它們宣傳自己的政治主張,表示對現行政策的不滿。第二,一些非政府組織通過社會服務機構的社會活動發現社會中的一些問題,向政府提出修改社會政策的建議,以研究報告的方式、同政府協商或直接抗議的形式向政府表達自己的政策主張。第三是非政府組織以組織成員的共同利益和互利為目標,獨立於政府之外而實行自治。
41社會整合功能
社會整合功能是指在現代社會高度分化的情況下促成社會各部分協調一致的機制和狀況。大多數非政府組織是從事社會公益事業的,以促進社會公眾利益為目的,在社會公益的實現過程中,增強了社會成員的社會認同感。那些以提供社會福利服務為己任的非政府組織通過向社會弱勢群體提供福利服務,可以緩解社會矛盾和社會衝突,減少社會風險,促進社會整合。由於中國大陸慈善組織尚處於從傳統向現代的過渡階段,因而還不完全具備上述功能。
二、傳統恩賜式慈善組織向現代公益組織轉型
發達國家在其慈善發展早期,慈善事業的一個重要前提是社會是不平等的、分等級的,慈善是富人對窮人的恩賜。目前,在中國大陸慈善仍是一種施恩和恩賜行為,是家庭式的或者個體式的。而現代公益則是通過一定的社會組織助人與自助。
11共同體家族式慈善組織向現代公益慈善組織轉型
西方近代以前的傳統慈善、公益事業除技術上的落後特徵(活動領域狹小,主要限於救濟孤兒、施捨醫藥等等)外,在觀念上過分依賴宗教意識,被看作是一種單方向的「賜予」,活動局限於狹小的群體,以地緣、血緣為紐帶,而且往往被納入傳統共同體的束縛-保護關係中,施捨者與被施捨者間形成了一種人身依附紐帶關係。而中國的傳統慈善行為多發乎善心,基本上是自發的,情感的,非職業化和非專業化的。如儒家認為人性固有的惻隱之心、羞惡之心、辭讓之心、是非之心是引導人們揚善避惡、樂善好施的內在動力。而現代公民的公益意識、社會責任意識是公民從事公益活動的內在驅動力,公益捐款的法律、條例及相關的稅收減免則是公益事業發展的法律制度保障。現代公益事業是由專門的公益組織策劃和實施的有組織、大規模、規範性及經常化的社會事業,作為一種行業,它內在地包含著一種普世化價值觀念,救助不是以個人恩賜的方式直接給予受助人,而是通過一定的社會公益機制(如各類基金會或慈善組織)間接地到達受助人手上,而接受幫助則是現代社會中困難群體「應得」的基本權利[4]。這種以公益組織為中介,使捐贈與受贈分離的慈善捐贈,免除了感恩與求回報的心理,培育了現代人道主義精神和人人平等的理念。因此,現代公益文化超越了施捨與恩賜的狹隘觀念,凸顯了現代公民社會更加註重尊重人的人本價值觀和權利觀。
21傳統恩賜式慈善向現代職業化、專業化科學慈善組織轉型
傳統慈善行為多發生在家庭、家族、朋友的圈子內,即在熟人社會中進行,救濟講求的是排序原則,如老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼,是根據血緣關係、地緣關係標準以及由親及疏、由近及遠的慈善原則確定實施慈善的對象,故而缺乏對與己無關的陌生人的人道主義、普世主義關愛。同時,從實施慈善的目的來看,國人常常把善行與個人前途、子孫報應等觀念相聯繫。這與基於公民社會責任意識的現代公益理念形成了顯著的差異。現代公益跨越了熟人社會的界限,遵循普遍、普世、平等原則,是在更為開放的陌生人社會中進行,通過社會互助讓人們感受到社會的真實關愛,讓公民更好的融入社會、回報社會。公益行為特別講求助人者和受助人的平等權利,不會存在施恩一方要求知恩圖報,也不存在被救濟一方對施恩方受人點滴之恩必以湧泉相報的狹隘報恩行為。現代公益組織通過經濟、社會救助,創造增強受助者生存與發展能力的條件,維護弱勢群體基本的公民權利,如生存權、發展權和獲得幸福的權利。近代思想家鄭觀應在比較中西社會救濟模式不同時指出,一方面西方民眾的宗教觀是其慈善機構特別發達的思想基礎;另一方面西方社會具有一種公共精神,樂於為社會奉獻。相比之下,中國雖然富翁不少,但缺乏公共精神,只想將財產留給子孫,為子孫奠定一份基業,使後代免受飢餓之苦[5](P526)。
現代公益組織的另一個特點是內部管理職業化、規範化、制度化,並由此在職業管理方面越來越科學化、專業化。如美國一些歷史悠久的基金會經過兩三代發展後,家庭的影響淡化,專業化加強。特別是1969年稅法對基金會加強控制後,私人基金會運作更加規範,財務更加公開,制度化更強。
31傳統恩賜式救濟慈善向現代治理式社會組織轉型
當前,貧困問題、環境污染、教育公平等等重大全球性社會問題已遠遠超過收入差距而成為現代社會面臨的重大問題,而單純以解決貧困問題為己任的傳統慈善組織已不能適應現代社會的發展,因而現代公益組織越來越強調科學慈善和制度治理,以促進社會的可持續發展。
非政府組織的基本主旨是實現經濟社會的可持續發展,從制度入手,促進人人參與,形成社會治理的制度環境。並希望創造一種人人參與的制度環境,在各國和全球範圍內結成非政府組織聯盟,促進位度和結構變革。如綠色和平組織從歐美國內的環境保護開始,到全球範圍內的結盟,一直在從事環境保護領域的活動,目前正在促成全球範圍內環境保護協議、規則與制度的構建。現代公益的另一個重要活動領域是教育。隨著公民社會──民族國家二元結構的形成,以市場規則運作的教育產業和國家主辦的教育事業同時勃興並排擠了傳統時代以教會、村社為主角的共同體教育。但教育產業與官辦教育事業之間仍有很大的空缺需要第三種力量來填補,這是工業化時代教育成為最重要的公共產品之一的結果,因此也正是在這一領域較早興起了新的公益組織形式。在19世紀末的英國,出現了一大批關注教育的慈善基金,有的基金甚至擁有數千捐助人,它們均從事對學校和對學生的教育資助。據當時一份調查顯示,在英國主流教育系統共1184萬所學校中,有4100多所學校的學生共16.5萬人受到這類基金的全額資助[6]。時至今日,歐美各國的基金會的資金很多仍投向教育領域。
二、社會組織轉型的若干動因分析
正是由於傳統慈善與現代公益的諸多差別,才導致社會轉型期的中國慈善與公益並存,諸多傳統慈善觀與現代公益的共存及衝突。因而從個體到社會,從直接救濟窮人到為窮人充權,從個體性救濟到制度性救濟等一系列的衝突,反映了當代中國社會從傳統慈善向現代公益轉變的特有社會現象,也反映了中國社會從身份社會向契約社會,從臣民社會向公民社會,從熟人社會向陌生人社會轉型的社會變遷圖景。
11傳統慈善組織受現代市場經濟的衝擊
儘管中國傳統文化倡導樂善好施、扶貧濟困的觀念與慈善救濟活動,但中國歷史上真正純民間非宗族性的公益事業並不發達,而宗族慈善的主要目的並非純粹的濟貧,而是為了維持家族的生命延續與社會聲望。同時,由於家族慈善制度涉及的受益人有限,其意義便主要在於宗族制度的發展,而不在於發展廣義的社會福利[7](P93-97)。民間的慈善活動帶有濃厚的鄉里和親族情結,具有封閉性、狹隘性與內斂性特點,與基於現代公益理念基礎上的社會化、制度化、規模化、開放性和廣泛性的公益事業不可同日而語。現代市場經濟社會最主要的特點就是建立在平等基礎上的交易,需要協商、談判、妥協,這與傳統的等級宗法社會的順從觀是不相容的。
正如當年歐美傳統社會受市場經濟的衝擊一樣,舊的道德、價值觀必然為新的市場經濟價值觀所取代。馬克思在《共產黨宣言》中評論市場經濟對傳統道德的衝擊時說,資產階級在它已經取得了統治的地方把一切封建的、宗法的和田園般的關係都破壞了。它無情地斬斷了把人們束縛於天然尊長的形形色色的封建羈絆,它把宗教虔誠、騎士熱忱、小市民傷感這些情感的神聖發作,淹沒在利己主義打算的冰水之中。它把人的尊嚴變成了交換價值,用一種沒有良心的貿易自由代替了無數特許的和自力掙得的自由。它把醫生、律師、教士、詩人和學者變成了它出錢招雇的僱傭勞動者。資產階級撕下了罩在家庭關係上的溫情脈脈的面紗,把這種關係變成了純粹的金錢關係。一切固定的僵化的關係以及與之相適應的素被尊崇的觀念和見解都被消除了,一切新形成的關係等不到固定下來就陳舊了。一切等級的和固定的東西都煙消雲散了,一切神聖的東西都被褻瀆了,人們終於不得不用冷靜的眼光來看他們的生活地位、他們的相互關係[8](P253)。
在市場經濟的衝擊下,以身份主導為特徵的傳統封建宗法制度解體了,而以契約法治為主導的法治社會逐步建立。於是,在歐美慈善事業從傳統向現代轉型過程中,市場經濟衝擊了傳統的慈善觀,因而需要新財富觀、新價值觀的重構,為市場經濟和合法致富掃清觀念上的障礙,歐美的文藝復興、新教革命隨之興起,因信得救、商人光榮、合法致富等新價值觀在商業革命、工業革命和市場革命中逐步確立起來,傳統的等級式的慈善為現代平等的社會救助觀與公益觀所取代。
21以往國家對慈善意識形態的批判導致傳統慈善組織瓦解、現代公益組織發育不足
從中華人民共和國成立到1994年中華慈善總會成立的四十餘年間,慈善一直受到國家力量的批判與抵制。對於民國時期的慈善救濟事業,官方評價是,帶有很大的偽善性和欺騙性,是為帝國主義的政治、文化和經濟侵略以及鞏固國民黨反動統治服務的。與此同時,國家對國民黨時期遺留下來的慈善機構全部進行了接收和改造。而對於外國宗教組織在中國舉辦的慈善事業,一律判定是傳教士披著宗教的外衣,為帝國主義的侵略活動提供幫助。在意識形態上,「慈善」被視為是與社會主義事業不相容的。在1994年中華慈善總會成立之前,「慈善」從中國官方的話語體系中消失[9]。國人對慈善漸近陌生。在計劃經濟體制時期,國家壟斷了幾乎全部的經濟和社會資源,從而確立了國家在社會保障制度中的絕對支配地位,形成了「強國家---弱社會」的模式。
在這種模式下,國家直接面對民眾,中間緩衝層面缺失,社會自治及自發組織能力受到剝奪和抑制。在這種社會結構之下,包括慈善組織在內的民間社會公益團體的生存空間被壓制到了最低限度,從而建立在現代公益制度基礎之上的公益文化的發育受到了極大的抑制。
31政府職能轉變滯後導致現代公益組織發展滯後
現代公益要求政府與民間公益部門有一個合理的分工,而新中國成立後到改革開放前,國家與集體承擔了全部的社會福利和社會保障職責,民間慈善組織發展處於停頓狀態。1990年代初,中國慈善組織開始陸續成立,到2007年已發展到38萬個。但這些慈善組織絕大部分直接依託於各級政府的民政部門,慈善組織的負責人和工作人員直接來自於政府部門。因此,有學者認為,中國的慈善部門淪為「二政府」[9]。從慈善事業的組織管理,到資金支持、人事安排以及募捐方式,也都是政府在起主導作用。同時,大部分民間捐款仍被作為政府的關懷和救助而發散於受助對象,或者納入官方救災濟貧事業經費而直接分配。因此,中國大陸的慈善組織帶有較強的官辦色彩,慈善組織缺乏應有的獨立性與自主性,這就削弱了其社會影響力,也減弱了社會公眾參與社會捐助的熱情和責任感。有問卷調查顯示,超過半數以上的被調查者誤認為慈善事業屬於政府的救濟行為;絕大部分被調查者雖然參加過捐款捐物活動,但主要是通過工作單位、學校、居住街道被動捐贈。「經常主動捐贈」的人數很少;大部分公民對慈善事業以及慈善機構不了解,甚至從未聽說過[9]。可見,由政府統包統攬社會福利而排斥民間社會慈善的做法,擠壓了民間慈善組織的必要生存空間,抑制了現代公益觀念的發展。
三、傳統慈善組織的傳承與現代公益組織的重構
具有現代公益理念的慈善文化的孕育是一個不斷積累與長期發展的過程,也是一個對傳統慈善觀與現代西方公益理念的不斷揚棄與吸收的過程,中國現代公益觀的重構必須處理好與傳統慈善觀及現代公益理念的傳承關係。
11批判地吸收中國傳統文化中的慈善資源
中國傳統慈善文化起源於家庭,推及於社會,主張通過仁者愛人來實現少孝、中愛、老慈,進而達到齊家、治國、平天下[10]。這些慈善思想與精神財富,在今天的慈善事業發展中應該加以繼承和發揚。但是,也應該看到,在中國傳統文化中缺乏必要的現代慈善理念和公益文化基因。實際上,中國傳統的慈善僅表現為零星的、個別的、偶然的和隨機的事件,而且真正純民間的公益活動並不發達。因此,為了培育當代中國現代公益文化,一方面,我們要繼承和發揚中華民族的慈善文化傳統;另一方面,又要揚棄傳統慈善思想中親疏遠近的慈善原則以及施捨、圖回報的理念,樹立現代公益觀,把對弱勢群體的幫助看作是現代公民的一種社會責任和義務,形成全社會同舟共濟、相互關愛、誠信合作的文化氛圍。
21批判地吸收互惠主義公益理念
在市場經濟的衝擊下,人們的價值觀從傳統的奉行集體主義、大公無私等比較單一的價值觀念逐漸趨向追求個人價值的自我實現等多元化的價值觀念轉變。現實社會中慈善捐獻者的動機也參差不一,有學者把其歸納為八種:無私奉獻型、同情弱者型、互助友愛型、塑造形象型、經濟謀劃型、政治需要型、沽名釣譽型和最終利己型[11]。而如果從這些捐贈動機的道德基礎來劃分,大體上主要可分為三種類型:利他主義、互惠主義、利己主義。應該說純粹的利他主義在現實的社會中確實存在,但那只是少數人能夠達到的精神境界,而互惠主義與現代慈善的關係比較普遍,美國著名政治學家帕特南區分了兩種互惠,普遍化互惠是「短期利他與長期利己的結合」,均衡互惠則追求的是「短期利他與短期利己的結合」[12](P202)。而均衡互惠由於更注重自己眼前所獲得的利益,這種均衡互惠一旦不受制度環境的約束,則可能導致對個別集團或個別人有短期好處,而對整個社會是極具毀滅性的短期集體利己主義。因而我們所要倡導的慈善道德觀應是基於利他與利己相結合的普遍化的互惠。
31發展現代公民社會,培養公民的社會責任意識
公共精神是指孕育於現代市場經濟和公民社會之中,位於最深的基本道德和政治價值層面,以全體公民和社會整體的生存和發展為依歸的一種價值取向,它包含著對民主、平等、自由、秩序、公共利益和責任等一系列最基本的價值目標的認可與追求。帕特南認為,它的核心價值具體包括公民的社會參與、政治平等、社會團結、信任和寬容[12](P100-101)。它體現了具有公共精神的公民作為具有獨立主體人格和平等權利義務的個人,自覺主動參與社會公共生活,關心他人利益和公共利益並勇於維護自身正當利益的一種積極態度和精神風貌。公民社會的形成和公眾「公共精神」的培育,一方面要不斷推進慈善組織規模的擴大和自治化發展,政府要調整轉變職能,取消對非營利組織的制度限制與束縛,形成政府與慈善組織之間的良性互動合作關係;另一方面,要求非營利組織增強自律性與社會監督,這對非營利組織成員及公眾的公共精神的塑造具有更重要的作用。
41營造良好的制度空間,為公益組織的孕育和發展提供製度支撐
當代中國公益事業的發展和慈善文化的培育都有賴於政府在社會職能上的轉變。一方面,政府必須由對非營利組織限制過多的控制性管理改變為服務性管理,強化慈善組織的自治性、民間性;另一方面,政府在財稅政策上要進行相應的調整,鼓勵企業與富豪捐贈。根據目前中華慈善總會的統計數據,他們所獲捐贈的70%來自於國外和港台地區,內地企業家和富豪的捐贈不足15%。工商註冊登記的企業超過1000萬家,有過捐贈記錄的不超過10萬家,即99%的企業從未參與過捐贈[13]。有學者認為,中國企業家慈善捐贈不活躍的主要原因是慈善捐贈環境不好。而要鼓勵企業慈善捐贈需要有以下三種制度作保證:第一,稅收鼓勵;第二,捐款資金監管透明,捐助者自主決定資金使用;第三,大力發展個人基金會,由基金會理事會自主決定基金的使用[14]。因此,為了鼓勵企業捐贈,在稅收及財政政策上就要對慈善事業有所傾斜,利用稅收槓桿,通過對慈善公益捐贈減免稅收,以實現對公益事業參與者的稅收照顧和優惠。同時,加強對慈善組織的社會監督和行業自律制度建設,提高其社會公信力。
總之,大力培育公益文化,倡導人本權利觀、公民公共意識與社會責任觀等基本價值觀,對於增進社會資本,消除社會彌散的仇富、炫富情結,加快推進以改善民生為重點的社會建設,完善社會保障體系,構建和諧社會,均具有重要現實意義。
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