預演算法修訂背後的權力配置之爭

專家稱，預演算法規定國家機關之間的權力配置，修訂過程體現各方博弈

2014年05月13日 星期二 新京報

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　　4月底提交全國人大常委會三審的預演算法修正案草案，沒有延續「三審通過」的慣例。此前的爭議焦點，國庫管理權是歸央行還是財政部、如何強化人大預算監督、地方債「防火牆」怎樣設置等，仍是三審的核心問題。

　　預演算法修正案草案三審焦點

　　人大監督

　　三審稿提出，全國人民代表大會可以改變或撤銷全國人民代表大會常務委員會關於預算、決算不適當的決議。

　　國庫管理

　　現行預演算法規定，中央國庫業務由中國人民銀行經理。三審稿刪除了這一條款，規定「國庫的管理辦法由國務院規定」。

　　預算公開

　　對於預算公開，三審稿規定「涉及國家秘密的內容除外」。

　　預算年度

　　鄧秀新委員建議，是不是可以把自然年度和財政年度分離，從人大批准國家預算以後開始財政年度，即4月1日到第二年3月31日。

　　地方舉債

　　三審稿擬適度放開地方政府舉債的許可權，但同時設立多道「防火牆」規範政府舉債行為。專家認為，允許地方政府舉債應慎重，應細化條款設計，防範地方債有可能失控的隱患。

　　轉移支付

　　任茂東、蘇曉雲等委員認為，法案應明確設定一般性轉移支付與專項轉移支付之間的比例。

　　預演算法修訂過程

　　1994年現行預演算法審議通過

　　2004年最早《預演算法》修訂案被擱置

　　2009年重啟預演算法修訂

　　2010年全國人大預工委和財政部「拼出」雙方認可初稿

　　2011年預演算法修正案草案初審

　　2012年修正案草案二審

　　2013年修正案草案三審延期

　　2014年修正案草案三審

　　4月23日，全國人大常委會分組審議預演算法修正案草案時，全國人大財經委副主任委員尹中卿說：「這次提請審議的三審稿，還沒有完全達到大家對預演算法修改的期待，難以令人滿意。」

　　現行預演算法於1994年通過，但三年後就有修法動議。從2004年正式啟動修訂算起，預演算法修訂已經跨越十年、歷經三屆人大。其間，不論是徵集意見的數量、持續近十年的國庫管理權之爭，還是起草機構的兩度「重建」、兩度擱置，在近十年都很鮮見。

　　多次參與預演算法修訂研討會的中國政法大學財稅法研究中心主任施正文對新京報記者說，預演算法規定了國家機關之間的權力配置，牽涉到人大與政府的關係、中央與地方的關係、政府部門之間的關係，修訂過程體現各方利益的艱難博弈，「修訂過程雖然一波三折，但這正體現出立法機關的審慎態度和各界對預演算法這個『經濟憲法』的重視。」

　　目前，預演算法在修改當中。

　　糾結的修訂

　　最早的修正案因國務院有關部門抵制被束之高閣

　　「一方面人大是想要給財政部的權力戴『緊箍咒』；另一方面，財政部卻是要給自己『寬鬆的衣服』」，復旦大學經濟學院教授韋森如此形容預演算法修訂的糾結。

　　據韋森回憶，最早的《預演算法》修正案，由人大財經委負責起草，「強調了對政府部門財政收支預算及執行的限制和監督，但招致國務院有關部門的質疑和抵制，被束之高閣」。

　　2009年第十一屆全國人大重啟預演算法修訂，「這次重啟預算修法，與上次有很大不同，先由全國人大預工委和財政部分別起草一份草案，最後在2010年『拼出』一個雙方共同認可的初稿」，韋森稱。

　　2011年12月，這部雙方共同認可的草案提交全國人大常委會初審，未在中國人大網站上公開徵求意見，審議過程也沒有對外公開。直至一年後的6月二審時，草案才在中國人大網站上「亮相」，但隨即就遭遇學界「拍磚」。

　　韋森、施正文、中央財經大學財經研究院院長王雍君、天津財經大學經濟學院教授李煒光等九所高校的10多名著名財經學者向全國人大常委會提交了10餘條修改建議，其中最主要的建議就是「強化人大預算審查監督權。」

　　施正文、王雍君等受訪專家都對新京報記者說，二審稿最大的問題之一，就是寫有「由國務院另行規定」字樣的「授權立法」條款過多，達15條，「預演算法必須是部『控權法』，約束、控制政府特別是財政部門的財政行為」。

　　誰來主導立法？

　　專家稱一、二審財政部主導，三審是全國人大主導

　　一位參與修訂討論的學者對新京報記者說，「授權立法」條款多是因為當時是財政部在主導立法，「一審、二審時，向全國人大常委會作預演算法修訂報告的，都是當時的財政部部長。該位學者注意到，草案三審時，向全國人大常委會作預演算法修訂報告的，是全國人大法律委員會副主任委員李飛。對於三審稿的出台過程，李飛稱，就草案的主要問題，與財經委、預算工委、國務院法制辦、財政部交換意見，共同研究。」可見，三審稿是全國人大在主導修法。對比此前的草案，三審稿在預算公開、人大監督等關鍵環節，都有很大突破。

　　施正文、王雍君以及被稱為「中國申請預算公開第一人」的公共預算觀察志願者吳君亮都認為，三審稿對於人大監督的設計，還應強化。

　　「一些『授權條款』還要細化」，施正文舉例說，「比如轉移支付，三審稿提出『中央對地方稅收返還或者轉移支付的具體辦法，由國務院規定，報全國人民代表大會常務委員會備案』。現實中轉移支付的問題比較多，應該單獨制定法規。在目前單獨立法條件不成熟的前提下，可以先授權國務院，但不能無限期授權，應該明確時限」。

　　「此前學界多次提出，人大不批准預算怎麼辦？三審稿還是沒有涉及這個問題」，吳君亮說。

　　尹中卿也認為，應賦予人大預算修改權和調整權，「現在我們的預算草案審查也好、批准也好，一個字都不能動，所有的發言等於白說，最終體現在表決上，表決又是一攬子表決，贊成就是贊成，不贊成就是不贊成，法律對預算沒有被批准怎麼處理也沒有規定」。

　　國庫誰管？財政部OR央行

　　「經理」制和「代理」制，是持續了近十年來的爭議焦點

　　4月23日分組審議時，全國人大常委會委員許振超說，「剛才財政部同志給我們解釋的情況，我感到不太能接受，你們為什麼對『經理』和『代理』糾結得那麼厲害？」「為什麼你們還要加上『國庫的管理辦法由國務院規定』？這個不符合常理」。

　　許振超所說的「經理」制和「代理」制，是預演算法修訂以來，一個持續了近十年來的爭議焦點。

　　所謂的「經理制」是現行預演算法的規定，「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」

　　但三審稿刪除了上述條款，延續二審稿的「代理制」規定，「國庫管理的具體辦法由國務院規定」。

　　對於「經理制」改「代理制」，王雍君解讀說，「也就是說，央行失去了對國庫的監督權，財政部門可以在不經人大批准和央行國庫授權的情況下，在國庫體系之外開設財政專戶」。

　　該位參與修訂討論的學者對新京報記者說，究竟是「經理制」還是「代理制」，也就是國庫的管理權是歸央行還是財政部，此前十年已幾經反覆，「第一次徵求意見稿是『代理』；第二次徵求意見稿中改為『經理』；二審稿又改回『代理』，三審稿延續二審稿的規定」。

　　南方周末和財經雜誌都曾披露，財政部意圖取消央行的國庫經理職能由來已久。早在2010年3月，財政部就曾致函中編辦，提出因修改預演算法，中央國庫業務由人民銀行「經理」恢復為「代理」，並陳述了央行監督職能與人大和審計署重疊、央行經理國庫有「越位」現象等四點理由。經國務院有關部門、中編辦等部門的協調，為了使《預演算法》修正案儘早出台，央行最後同意了草案中「國庫管理的具體辦法由國務院規定」的表述，但仍堅持「經理」體制不變。

　　2012年6月二審至今，央行官員的公開表態以及其主管的金融時報發表的文章，都表現出央行的堅持。

　　二審後，央行國庫局局長劉貴生接受媒體採訪稱，「國庫監督被弱化現象值得引起高度重視」。2013年3月，央行副行長潘功勝公開表示：「央行經理國庫制度的基本理念是職責分離和權力制衡。更通俗地說，財政是政府的會計，而人民銀行則是政府的出納。」

　　與此同時，王雍君等學者都在金融時報發表文章，論「中國為何需堅守國庫經理制而不是代理制」。

　　財政部財政所副所長劉尚希等也發表文章，稱「國庫管理主體只能是財政」。他表示，具體看管國家「錢袋子」的只能是國家財政，「道理很簡單，國庫管理屬於財政管理，如果以制衡監督的名義，對國庫管理設置兩個責任主體，讓其他部門參與，其結果會是扯皮、低效，協商成本高」。

　　「筆戰」和爭論一直持續到4月23日的分組審議。除了許振超，認為應保留央行國庫經理權的委員近10人。

　　委員史蓮喜直陳，「誰來管理國庫現金，現在爭議很大。我了解，這裡有管理機制問題，也有利益問題」。

　　全國人大財經委副主任吳曉靈也表示，「財政想把在人民銀行沉澱的資金，為了獲取利息到商業銀行去擺布，這完全是可以的，但是賬戶集中再由財政部門擺布和不經過集中管理，自己在外面擺布，迴避集中統一管理是兩個概念。由人民銀行經理國庫是財政公開透明，防止內部腐敗非常重要的舉措。根據政府『法無授權不可為』的理念，中國人民銀行在財政預算管理中的地位必須在預演算法中予以明確」。

　　還要經歷幾審？

　　「三審稿相當於一部新草案，沒通過很正常」

　　4月底是三審預演算法修正案草案，也是新一屆全國人大的第一次審議。

　　三審前，就有媒體提出，本屆政府組建以來強調全面深化改革，新任財政部長樓繼偉也向來被認為是「改革派、市場派」。預演算法修訂是有限修改，還是推倒重來，對於本屆政府和財政部而言，都是挑戰和考驗。

　　除了上述國庫管理權爭議、人大預算監督權如何強化，分組審議時，委員們的討論焦點至少還有：適度放開地方政府舉債的許可權後，「防火牆」條款怎樣設計？預算公開是否應按「經濟分類」公開等。

　　他認為，由於國庫管理權仍難定奪，地方債「防火牆」關乎國家財政安全，所以接下來預演算法修正案不僅會有四審，乃至於五審、六審，「越是重要的法律，越應該審慎，預演算法修訂不必求快。而且，越是爭議大的法律，越應該加大公開的力度，建議三審稿也能公開徵集意見」。

　　本版采寫/新京報記者王姝

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