改革開放以來中國行政體制改革趨勢研究
作者：潘小娟 呂芳
2011-11-17 來源：國家行政學院學報 文字大小：【大】 【中】 【小】
回顧和總結中國改革開放以來的行政體制改革實踐，我們可以發現，總體而言它呈現出以下幾個發展趨勢：
一、從以精簡機構人員為重點轉向以科學配置政府職能為核心
1982年機構改革，國務院機構從100個減為61個，省一級從60個左右減為40個左右；國務院各部門工作人員從5.1萬減為3.83萬人，省級機關人員從18萬減為12萬。1988年機構改革，國務院機構從72個減為68個，部門內設司局機構減少了約20%。在國務院66個部、委、局中，有32個部門共減少1.5萬多人，有30個部門共增加5300人，增減相抵，機構改革後的國務院人員編製比原來減少了9700多人。1993年機構改革，國務院機構由68個調整為59個，省級機構由平均76個調整為65個，各級機關人員約減少200萬，占行政編製的23%。1998年機構改革，國務院機構由59個減為52個，部門內設機構減少了200多個，大約精簡了四分之一。改革後，行政編製由原來的3.23萬名減至1.67萬名，精簡了47.5%。[1]
但是，由於國家的整體管理體制沒有發生大的變化，政府職能沒有發生重大轉變，因此幾次改革後政府機構和人員均不同程度地出現了反彈(見表1)。1992年，中國政府明確提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。此後，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，政府與市場、企業關係的逐步明晰，行政體制改革的重點就不再是政府機構數量和人員編製的增減，而是政府職能的合理配置。
2003年的機構改革明確提出政府的職能為經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務。改革的重點，一是加強宏觀調控職能，完善宏觀調控體制、金融監督體制等；二是改革政府管理方式，規範政府行為，進行行政審批制度改革，加強政府執法隊伍建設。2008年機構改革的主要任務在於，全面梳理和科學配置政府各部門職能，並第一次明確闡釋了經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項政府職能的重點。2003年和2008年的改革，雖然中國政府沒有對機構和人員精簡提出具體的比例和數量要求，但由於政府職能配置相對合理了，政府機構的總體格局保持了穩中略降，國務院行政編製總額沒有突破。
二、從主導經濟發展轉向注重社會管理
在1986年進行的中等城市機構改革試點過程中，中國政府首次提出轉變職能概念，之後的歷次行政體制改革都始終圍繞轉變政府職能展開。中國政府的職能轉變首先從裁減專業管理部門和綜合部門內設的專業機構入手，減少專業部門對企業的干預，改變政府對經濟活動的微觀管理。在此基礎上，又進一步推進計劃、投資、財政、金融等領域的管理體制改革，著重進行了政府宏觀經濟管理職能的調整，主要包括宏觀調控、金融監管、流通管理、食品安全和安全生產監管等方面的體制調整，將綜合經濟部門的工作重點轉到宏觀調控上來。經過一系列的改革，政府經濟管理職能基本實現了從微觀管理向宏觀管理的轉變，市場在資源配置中的基礎性作用日益明顯，政府、市場、企業三者的關係逐漸理順。然而，雖然政府經濟管理職能有了較為明顯的轉變，但政府的社會管理職能還比較薄弱，公共產品的供給能力嚴重不足。因此，隨著經濟的發展和市場經濟體制的完善，政府職能開始從主導經濟發展向注重社會管理和公共服務轉變。2003年機構改革明確規定政府的職能為經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務四大類，政府的社會管理職能開始凸顯。與此相配套，在財政支出結構上，經濟建設支出的比重逐年下降，而社會文教支出的比重則逐年上升，並於2003年開始逼近經濟建設的費用，於2006年超過經濟建設的費用(見圖2)。2008年改革更是明確地將保障和改善民生，加強社會管理和公共服務列為改革重點。進入21世紀後，中國政府加快了社會改革進程，在推進教育、衛生、就業、環保、扶貧、社會保障等社會事業發展方面採取了許多積極有效的措施。例如，2003年新型農村合作醫療制度試點工作在全國部分縣(市)展開，至2008年基本覆蓋了農村居民，據統計，2011年，全國參加新農合人數為8.32億人，參合率超過96%。[2]2006年農村義務教育實現了全免費，2008年秋城市義務教育實現了全免費。[3]2007年城鄉統籌綜合改革啟動，以解決城鄉二元結構的突出矛盾，推動基本公共服務均衡化發展。2009年農村社會養老保險制度開始試點，預計2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。[4]民生問題已成為各級政府工作的重心。
三、從管制轉向服務
為了實現這一轉變，中國政府首先從行政審批制度改革突破。2001年以來，國務院先後分五批取消和調整了2095項行政審批項目，取消和調整的幅度達到50%以上，涉及發改委、民政部、公安部、科技部等諸多政府部門(見表3)。對500項確需保留的行政審批項目，國務院設定了行政許可。[5]各級地方政府及其工作部門也加大了行政審批制度改革的力度。各省(區、市)合計取消行政審批項目1925項、下放行政審批項目2116項。[6]在大力推進行政審批制度改革的同時，全國各級地方政府開始積極探索新的公共服務方式，建立綜合行政服務機構，推行「一站式辦公、一條龍服務、並聯式審批、陽光下作業、規範化管理」的運行模式，簡化了審批程序，減少了辦事環節，大大提高了行政效率和社會效益。據統計，目前全國各地已建立不同層級的行政服務機構3300多家，幾乎覆蓋了全國所有縣、市。[7]
四、從結構調整轉向機制建構
行政體制改革大致可分為結構性變革和程序性變革兩大類。結構性變革更多地表現為機構調整，而程序性變革大致可以概括為「運作管理改革」。[8]改革開放之初，中國行政體制改革的主要任務是結構性變革，即機構的設立、合併、撤銷，重點是機構和人員的精簡。而近些年，改革的著力點則逐步向建立和完善運行機制轉移，民主決策制度、政務公開制度、政府採購制度、行政問責制度、政府績效管理制度、公民參與制度、專家諮詢制度等正在逐步建立和完善。其中一些制度已經制定為法律法規，如《中華人民共和國政府採購法》(2003年1月1日)、《國務院工作規則》(2004年)、《中華人民共和國政府信息公開條例》(2008年5月1日)，等等。此外，國務院各工作部門和各級地方政府也依據本部門、本地區的實際情況，制定了部門規章和地方性法規，建立起相關的制度，如民政部建立起專家諮詢制度，哈爾濱市出台了我國第一個政府績效管理條例，即《哈爾濱市政府績效管理條例》等。但是，毋庸諱言，這些制度中有許多才剛剛開始試點，還沒有真正建立，更談不上有效運行；而且機制的建立涉及對權力行使的限制和規範，進而會影響到既有的利益，必然會遭遇較大的阻力。因此，中國行政運行機制有待完善之處還有很多，改革的空間還很大，任務還很艱巨，下一步的行政體制改革應該也必將在這方面有更大的作為，行政體制改革會更多地從「硬體建設」向「軟體建設」轉移。行政改革的最終目的在於提升公共部門的管理能力，而完善的行政運行機制無疑有助於促進公共部門管理能力的提升。
五、中國行政體制改革發展趨勢的邏輯
綜上所述，我們可以看到，中國行政體制改革是一個由表及裡，由淺入深，由易到難，相互銜接的漸進過程。改革的總體發展趨勢既與中國的經濟社會發展現實相契合，又與行政管理的學理相一致，是現實和學理的有機統一。
第一，從經濟社會現實層面分析，中國的行政體制改革始終服務並服從於中國經濟社會發展的需要，並隨著經濟社會發展不斷向前推進。例如，改革開放之初，中國社會面臨的是經濟癱瘓，百姓溫飽問題，中國政府不得不以「經濟建設為中心」大力發展經濟。因此，前四次改革主要以適應經濟體制改革和經濟建設的進程為主要目的，具有明顯的經濟體制改革的內容。經濟發展導致了利益多元，社會分化，社會問題日益突顯，社會矛盾日益突出，社會公平問題也就必然提上了議事日程。因此，後兩次改革在繼續強調加強宏觀調控的同時，更多地著眼於保障和改善民生，加強社會管理和公共服務。由於行政管理體制改革受到政治、經濟、文化等諸多因素的制約和影響，其改革的力度在很大程度上取決於經濟體制、政治體制改革的深度和廣度。因此，行政管理體制改革必須與之配套進行，過於超前和滯後都會增加改革的阻力，帶來管理上的真空和不必要的動蕩，影響改革和各項事業協調健康的發展。
第二，從行政管理層面分析，一方面，機構和職能是行政管理體制的兩個核心要素，它們互為表裡。如果說機構是外殼，那麼職能就是內核，兩者只有統一協調，行政機器才能有效運轉。改革開放之初，中國的許多政府機構都是為解決老幹部的安排問題設立的，因人設事，部門林立，效率低下。因此，行政體制改革就必須也只能從精簡機構入手。而政府機構調整後，行政體制改革就必然會進一步提出轉變政府職能的要求，否則不僅機構改革的成果難以鞏固，而且改革也將失去意義。因為，政府職能是政府一切活動的出發點，行政體制改革最終必須落實到政府職能的合理配置上。另一方面，結構性變革和程序性變革都是行政體制改革的有機組成部分，兩者缺一不可。結構性變革具有較強的顯見性和突擊性，且相對比較獨立，因而能夠在較短的時間內取得成效，以此為突破口易於帶來較大的示範效應和擴散效應；但其改革空間相對有限，無法大規模地持續進行。而程序性變革具有持續性和非突顯性，其改革空間相對廣泛，且更多地受到政治、經濟、社會、文化等諸多因素的影響和制約，需要適時調整和不斷完善，是一個長期持續的過程。
第三，從行政價值層面分析，效率和公正，孰是行政管理的核心價值，長期以來一直是行政學界爭論的焦點。行政改革就是要在保證社會公正的基礎上，不斷尋求公正和效率的合理平衡。需要指出的是，這種合理平衡是一種動態的平衡。換言之，它不是一成不變的簡單的居中，而是要根據兩端「砝碼」的不同，在不同發展階段、不同境況下有所偏重。改革開放之初，中國政府行政體制改革更多地是強調效率，如精簡機構和人員等，改革主要服從並服務於經濟發展的需要。而近一階段的行政體制改革更加關注民生問題，強調社會公平。這是因為，一方面社會問題的解決需要一定的物質基礎，而一定程度的經濟發展就為推進社會管理體制改革提供了必要的物質保障。否則，社會公平問題的解決就只能是一張「空頭支票」，至多是低水平的平均。從這個意義上，我們認同美國著名公共管理學家古利克提出的有關行政效率的觀點。古利克曾經明確提出，「在行政科學中(無論公共行政，還是私人行政)，基本的『善』就是效率。……效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理。」[9]另一方面，社會公平問題的有效解決，有利於社會穩定和社會和諧，進而有利於促進社會發展和社會進步。反之，則將帶來嚴重的社會問題，激化社會矛盾，致使發展成果喪失殆盡。
［參考文獻］
[1]張志堅.中國行政管理體制和機構改革［M］.中國大百科全書出版社，1994.27-30.
[2]中華人民共和國衛生部.6月10日衛生部例行新聞發布會實錄，2011.6.10，wwwmohgovcn，最後訪問時間2011年6月21日.
[3]鄭晉明.教育強國不是夢［J］.光明日報，2010.11.7.
[4]國務院辦公廳：《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發[2009]32號)，wwwgovcn，最後訪問時間2011年6月21日.
[5]中華人民共和國國務院：《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令2004年第412號)，2007年7月1日。
[6]資料來源：《行政審批制度改革取得新成果》，載於人民網2010年7月14日，http：//politicspeoplecomcn/GB/1026/12147085html.
[7]資料來源：《行政服務中心》，http：//baikebaiducom/view/795419htm，最後訪問日期2011年6月21日。
[8]周志忍.深化行政改革需要深入思考的三個問題［J］.中國行政管理，2010.1.
[9]陳振明.從公共行政學、新公共行政學到公共管理學——西方政府管理研究領域的「範式」變化［J］.政治學研究，1999.1.
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