學術前沿 | 國家治理現代化與公共政策創新的前沿議題

2016年10月22-23日，由武漢大學政治與公共管理學院、美國公共管理學會、中國行政管理學會聯合主辦的「武漢大學行政管理專業創辦·中國（大陸）公共管理學科高等教育人才培養30周年慶典」暨「國家治理現代化與公共政策創新」國際學術研討會在武漢大學成功舉行。

本次國際學術研討會共收到投稿論文385篇，入選會議論文126篇。會議設置了大會開幕式、主旨演講、大會報告和8個平行論壇。在主旨演講階段，英國南安普頓大學政府與國際關係學系羅茨（Rhodes）教授、中國行政管理學會高小平研究員、韓國首爾大學公共管理研究生院任道彬（TobinYim）教授、武漢大學政治與公共管理學院丁煌教授分別就「治理的理論與實踐：未來的發展」、「中國行政管理制度創新的軌跡和邏輯」、「政府競爭力排名及其對中國的意義」、「推進國家治理體系和治理能力現代化——基於公共管理理論發展的思考」發表了主旨演講。北京大學政府管理學院俞可平教授在武漢大學珞珈講壇作了題為「中國傳統社會的政治學分析」的專題演講。來自境內外10個國家和地區的300多位嘉賓和代表圍繞國家治理與公共政策創新領域的重大基礎性命題和重要前沿問題展開了跨學科、跨領域深度探討，現將會議研討內容綜述如下。

一、國家治理的理論探討

什麼是國家治理？中國國家治理理論與西方治理理論有什麼樣的不同？中國國家治理應當依據什麼樣的理論邏輯？圍繞這些國家治理研究中的基礎理論問題，與會學者進行了深度交流，提出了多樣化的理論觀點。有學者從傳統公共行政到新公共管理再到現代公共治理理論，系統評析了公共管理理論的發展歷程，認為中國國家治理現代化需要從現代公共治理理論中吸取有價值的養分，關鍵是要解決如何理解國家治理體系和治理能力，為何以及如何推進國家治理體系與治理能力現代化的問題。最早提出並長期研究治理理論的英國學者羅茨教授詳盡回顧了治理理論發展的三波浪潮，即網路治理、元治理和去中心化治理，在此基礎上，他進一步分析了治理理論在實踐中遇到的困境，並探討了治理理論未來的發展方向。

對於西方治理理論，國內一些學者進行了分析和反思。有學者從形式公共性與實質公共性角度分析了西方國家治理現代化進程中治理價值的裂變問題，認為中國不能僅僅從治理方式和手段等技術化、形式化方面照搬西方治理框架進行頂層設計，而應該從「管理型國家治理」切實轉變到「合作型國家治理」，從而建構起形式公共性與實質公共性相統一的國家治理價值體系。在如何實現合作的問題上，有學者從共同目標與組織目標的差異、合作主體權力的不對等，以及個體利益與共同利益的張力等方面分析了協同治理的內在矛盾，認為協同治理模式的成功取決於參與各方在高階目標上共識的擴大、權力的相互賦予以及包容性利益的創造。關於治理的工具理性與價值理性的緊張關係，得到其他學者的呼應，但有學者試圖超越合作治理或協同治理，認為系統治理才是中國共產黨在現代化過程中的實踐訴求，學界亟待構建由系統治理哲學、系統治理學和系統治理實踐組成的完整的系統治理學科體系。

一些學者探討了中國國家治理體系中的科層制問題，認為科層制在權力結構、合法性基礎和內趨化等方面存在諸多弊端，科層制單一核心的權力結構會使對權力運行的監控呈現「近勤遠怠」（空間距離制約權力監督的效用）和「燈下黑」（越接近監督者受到監控越少）兩大規律。另一些學者從政府與公眾二元視角區分了四種基本的國家治理績效類型，分別為倫理型績效、願景型績效、功利型績效和法治型績效。還有學者基於2006-2016年CSSCI期刊論文整理了國內關於國家治理研究的知識圖譜。

二、國家治理與政策制定創新

如何有效推進國家治理體系和治理能力現代化，是當代中國面臨的重大現實問題和當前學界亟待研究的重大學術命題，也是本次國際學術研討會的核心議題。對此，與會學者形成的首要共識，是以公共政策創新和政府創新推進國家治理體系和治理能力現代化。

公共政策創新的首要方面是立足中國國情，以科學化、民主化方式制定符合當前國家治理需要的公共政策。與會學者普遍認為，公共政策科學化是實現國家治理現代化的重要保障和內在要求，而實現公共政策科學化，需要具備規範合格的政策主體、適度有序的政策參與、合法化的政策過程以及選擇科學合理的政策工具。有學者從決策過程是否開放和如何互動兩個維度，把決策模式區分為科層模式、集體領導模式、多元模式和共識模式四種類型，在此基礎上比較了多元模式與共識模式的異同，並以中國醫療改革的政策制定為案例，探討了中國式共識型決策模式的參與結構和互動機制。一些學者從政策制定的知識途徑探討了通往優質公共政策的基本路徑，即基於「知識不完備」假設來研究政策制定，通過改善政策制定過程來處理多種多樣的「知識問題」，以利於各種知識的運用。

作為支撐知識創新、推動治理創新的科研經費管理政策，得到與會學者的關注和研討。一些學者分析了國家科研經費管理政策的演進邏輯與未來走向，主張以推進國家創新治理體系現代化為導向優化科研經費管理政策。另有一些學者探討了網路政治參與對精英決策模式的挑戰、政策制定中智庫與決策者的關係模式、政策議程過程中的民主參與、協商決策模式的構建途徑，以及大數據時代的政策評估等有關政策制定創新和政策評估改進領域當中的重要學術問題和實踐問題，提出了一些富有創造性的對策建議。此外，有學者通過比較中美智庫的發展邏輯及其不同的文化傳承，為中國專業智庫建設提出可行路徑；還有學者系統檢視了近二十年來西方學界在政策能力領域的研究進展，挖掘了西方政策能力研究對中國政策制定創新和具體政策實踐的啟示。

三、國家治理與政策執行創新

與政策制定創新相對應，公共政策創新的另一個重要方面是政策執行創新，即以穩健有效的政策執行推進國家治理現代化。一些學者關注到近年來政策制定和執行過程引發的社會衝突問題，對於政策過程中的潛在風險及其識別問題展開了研究。有學者構建了用於評估政策過程風險的AHP（層次分析法）-CIM（控制區間和記憶模型）綜合模型，並用北京、陝西兩地數據對模型的適用性進行了實證檢驗，認為兩地政策過程的高風險因素主要集中在風險溝通、政策問題認知差異、政策主體不清、配套政策不到位等方面。一些學者以專車改革為例，從風險社會視角構建了一個整合「利益-風險」維度的政策變遷分析框架，探討了中國公共政策變遷的動力因素與演進過程。還有學者分析了我國重大工程社會穩定風險評估制度在推行過程中產生的「制度文本」與「制度執行」之間存在差距的「制度墮距」問題，認為其原因在於政府執行能力與意願不足、穩評制度本身不完善以及政治環境制約三個方面。

在政策執行過程中，政策「懸浮」是當前中國政策過程中的一個常見困境。有學者基於宅基地退出政策的傳播效果，探討了中國農村的政策「懸浮」問題，認為由於幹群關係疏離、意見領袖「位移」、基層政策傳播者缺位等原因，文本性的政策內容傳達到基層及基層幹部後呈現「懸浮」狀態，難以下沉，從而影響到底層受眾的政策認同度與支持度。另有學者以「千億風車基地停擺」為實證案例，剖析了碎片型政策網路的運行障礙，並提出了構建整體型政策網路的基本對策。還有一些學者就中國環境保護政策、公共住房政策的運行過程和執行困境進行了交流。

四、國家治理與政府創新

在推進國家治理現代化進程中，除了實現政策創新之外，還要求以政府創新提升政府治理能力，與會學者圍繞如何推動政府創新問題進行了研討。有學者系統回顧了改革開放以來中國行政管理制度創新的基本軌跡，即通過組織制度改革促進職能轉變、通過運行制度改革打破封閉的體系、通過工作制度改革強化服務功能；在此基礎上闡述了新一屆國務院在推進行政管理制度改革創新方面的重點領域，如改革行政審批制度、推廣政府和社會資本合作制度、改革商事制度、實施基本公共服務均等化制度、強化權力清單和信息公開制度等，認為下一步中國行政管理制度將圍繞治理體系現代化、大數據科技應用、生態管理制度等方面繼續推進創新。另有學者指出，政府創新是推進國家治理現代化的必經之路；推進政府創新，既要明確目標，找准問題及根源，也要解放思想，完善制度環境，還要增加創新動力，革新政府治理技術；只有沿著民主法治軌道，才能正確推進國家治理的現代化。總體上講，構建開放透明型政府、創新創業型政府和有治理能力的政府成為本次研討會的初步共識。

在開放透明型政府方面，一些學者以佛山市南海區為經典案例研究了中國基層政府開放數據的地方實踐，認為應該從數據開放的戰略規劃、數據安全、數據提質和社會參與等方面完善地方基層政府數據開放建設。有學者建立了縣級政府網上信息公開評估指標體系，在對124個樣本縣級政府門戶網站實施評估後，就政府網上信息公開存在的問題及對策建議進行了研討。一些學者以武漢電視問政為例，探討了電視問政在助推多元主體協同治理方面存在的問題及其可行路徑。另有學者基於中國220個地級市樣本的數據資料，研究了地方政府對於社會組織的嵌入行為及其影響，認為科層嵌入與領導嵌入都會促進社會組織數量的增長和社會組織增加值的提升，地方政府在政府與社會組織關係中佔主導地位。還有學者探討了地方政府如何建立權力清單制度的問題。

在創新創業型政府方面，一些學者通過對地方政府創新實踐的觀察，認為已有研究和地方實踐顯示，自主探索式創新和設計實驗式創新構成了地方政府創新的主旋律，但在十八大以後，地方政府創新衍生出了「請示授權」這一新機制，並分析了地方政府創新發生這種演變的原因。另學者認為，在工業化和信息化社會並存且逐步走向完全信息化社會的背景下，中國應該打造具備前瞻性政府、服務型政府和有限政府理念的，與互聯網生態結合併且將創新與變革常態化的創業型政府。

在構建有治理能力的政府方面，有學者分析了我國政府治理創新存在的障礙，提出要從提升政府資源整合能力、政府自身的機制運轉能力、對現代化工具的使用能力和責任調控能力等方面提升政府治理能力。有學者運用2015年中國城市政府能力綜合調查數據，分析了城市政府行政層級對城市政府發展能力的影響，發現中國城市政府的發展能力與其所處行政層級緊密相關。另有學者專門探討了地方政府的文化治理能力問題，建議從法制建設、管理機制、多元合作和現代文化服務手段等方面實現地方政府文化治理能力的現代化。還有學者從政府績效評估、地方政府規章實施效果評估以及大部制機構整合等方面探討了政府治理能力提升問題。

此外，與會學者還探討了通過政府機構改革和職能轉變推進政府創新的問題。政府職能轉變事關如何根據國家治理需要正確處理好政府、市場、社會多元主體的職能邊界及其相互關係，因而也是國家治理和政府創新當中的核心議題。有學者通過分析政府機構改革情況並評估政府職能轉變效果，發現中國政府職能轉變的成就舉世矚目，但這些成效與幾輪機構改革之間的關係尚難以確立，這要求我們重新思考中國政府機構改革的戰略定位和實施方式。政府職能轉變的一個重要制度體現是行政審批制度改革。一些學者著力探討了行政審批制度改革當中存在的兩套截然不同的邏輯，即中央政府主導的「頂層邏輯」和由地方政府自發推動的「屬地邏輯」，認為行政審批制度改革成功與否取決於兩套改革邏輯能否互補。

五、國家治理與社會治理創新

以政策創新和政府創新推動國家治理現代化，其根本落腳點是通過改善社會治理來化解社會矛盾，通過提供優質公共服務來保障社會民生。因此，改善社會治理和保障社會民生是推進國家治理現代化的題中之意。

在改善社會治理方面，如何實現社會治理模式創新成為本次研討會的焦點問題。一些學者主張以智慧城市建設或信息化建設推動社會管理創新。在他們看來，智慧城市建設以其信息技術優勢滿足了日益複雜的社會管理創新需求，它在理順社會關係、提升服務水平和完善管理機制方面的優勢功能，也成為推動和創新社會管理的重要切入點與可行路徑。以現代信息技術推動社會管理創新，一方面要完善信息技術支撐，健全社會管理信息化平台；另一方面要著力建設信息化數據共享整合機制，完善信息化風險防範體系。一些學者著力探討了以網格化管理創新實現社會治理精細化的問題，認為我們應當克服「木桶短板」效應，以精細化理念代替粗放式管理，通過構建網格化協同治理新機制推進社會治理精細化。當然，也有學者分析了網格化管理政策在擴散過程中存在的問題，認為當前地級市政府採納社區網格化管理通常忽視了公眾需求，存在「懸浮式採納」現象，據此，中央政府或上級政府在推廣一項政策創新時，要變「懸浮式採納」為「契合式採納」或「回應式採納」。此外，還有學者分析了基層政府與社會之間的互動困境，認為社會治理創新需要從「維穩」技術中解脫出來，走向國家主導的基層政府、地方企業、地方精英與民眾的合作治理。

社會治理面臨各種複雜的社會問題，治理模式的創新也要突破傳統思維的禁錮，吸收來自基層和民間的智慧以及來自域外的經驗。為此，一些學者探討了農民工市民化、鄰避衝突、項目制治理模式以及街頭攤販治理等方方面面的社會治理難題，也有學者研究了少數民族地區在生態旅遊治理模式創新方面的經驗舉措，還有一些學者總結分析了台灣地區食物銀行在跨部門協作模式下的節約扶貧經驗和法國地方政府通過市鎮改革走出「碎片化」困境的治理經驗。

六、國家治理與民生服務保障

在保障民生服務方面，本次研討會著重探討了公共服務供給模式創新、醫療保障體系改革、有效實施精準扶貧及社會救助等方面的重點和難點問題。圍繞公共服務供給模式創新，一些學者通過測算瀋陽經濟區基本公共服務均等化的差異程度，發現地區間財力差異、政府合作機制不完善等因素會直接導致基本公共服務供給總量不足及結構失衡，認為應該基於協同治理理論推進基本公共服務均等化。有學者專門研究了公共文化服務效果評價的結構特徵與影響因素，認為居民對公共文化服務效果的評價呈現出城鄉差異與層級倒掛現象，而影響效果評價的因素主要有居民的需要強度、參與情況，以及需求彙集制度和評價監督機制的建立實施情況；另一些學者則探討了公共文化服務供給的動態特徵及其均等化路徑。

在初步進入老齡化社會背景下，如何切實有效供給符合老年人需求的多樣化、差異化養老服務，是本次研討會在公共服務領域討論的一個重點熱點問題。一些學者主張基於治理現代化視角推動養老服務改革創新，認為應當從治理體制、治理能力和治理體系三個層面完善促進養老服務現代化的政策措施，實現養老服務供求的優化匹配。針對當前養老服務與醫療服務分離問題，有學者立足中國醫養融合的實踐模式及其局限，著力探討了推進醫養融合的可行路徑。也有學者實證分析了農村社區居家養老服務供給水平及其影響因素，就如何提升農村社區居家養老服務水平提出了相應對策。還有學者研討了國外在異地養老方面的治理經驗及其對中國政府治理異地養老的有益啟示。此外，一些學者主張，企業年金制度是未來多支柱養老保障體系的重要補充，他們通過建立企業與員工之間的動態博弈模型，分析討論了企業年金繳費水平對員工的激勵影響以及企業的最優繳費水平。

如何改革當前中國醫療保障體系，提供優質醫療服務，也是與會學者討論的熱點難點問題。有學者基於羅爾斯公平正義理論，試圖重構中國醫療保障體系，對醫療保障體系中各種醫療保險制度的銜接方式進行了探索。一些學者對中國基本醫療保險的制度效果展開了評估，分析了當前中國醫療保險制度運行中存在的問題及其原因，認為應當以醫療、醫保、醫藥「三醫」聯動為助力，實現從「全民醫療保險」到「全民健康保障」的轉變。有學者剖析了分級診療的實施現狀及難以推進的原因，主張運用「互聯網+」相關技術平台實現醫療服務供給模式的重構與創新。為使縣級醫院更好承接分級診療體系建設的任務，還有學者基於SWOT分析方法探討了如何提升縣級醫院服務能力的問題。

七、國家治理與推動政治發展

改善社會治理和保障社會民生，有賴於政策創新和政府創新，而政策創新和政府創新，需要有力的政治支撐和有效的制度供給。推進國家治理體系和治理能力現代化，從根本上講需要有序推動政治體制改革，加強執政黨建設，實現政治體系的現代化。對此，與會學者從適合中國的治理理論、可持續政治穩定、新賢能政治和民主政治等方面討論了以國家治理現代化為目標的政治發展問題。

在適合中國的治理理論方面，一些學者認為，西方的公共治理理論具有一定的中國適用性，但它本身也存在治理失敗的風險，而且它難以解決中國政治轉型面臨的核心問題，因而需要評估西方公共治理理論的有效實踐範圍和適用限度。另有學者詳盡梳理了國內外學界圍繞社會公平正義的實現機制所展開的系列研究及其學術理路，認為共享發展的政治實現途徑主要可以概括為政府善政和國家善治兩類觀點，而與政府善政觀相比，多元合作治理的國家善治觀更具有理論構建力，但仍存在有待破解的理論和操作難題。在可持續政治穩定方面，有學者認為，國家治理現代化提出的邏輯起點是保證國家長治久安和實現可持續政治穩定，而國家能力、法治、民主的優化及其平衡有助於並且支撐著可持續政治穩定的實現。

國家職能和政府職能的履行需要具備治理能力的賢能幹部，如何選拔賢能官員也是國家治理當中面臨的重要課題。有學者提出，幹部選拔制度是新賢能政治的基礎制度，而新賢能政治是中國共產黨治國理政的寶貴經驗；改善和優化新賢能政治需要實現幹部選拔的科學化、民主化和法治化，而幹部選拔民主化的優選之路是要著力實現選拔與選舉兩套制度體系的有效銜接與深度融合。另有學者研究了村幹部公職化管理的優勢和局限，認為推進村幹部公職化管理需要處理好公職化與官僚化、合法性與可行性、統一性與地方性、行政推動與民眾基礎等方面的關係。還有學者分析了當代中國政治發展中政治精英更替的歷史變遷過程與邏輯演變特徵，把學界關於中國政治精英更替路徑的研究主要歸納為四類，即政績路徑、關係路徑、履歷路徑和個人能力稟賦路徑。

在民主政治方面，一些學者考察了廣東省村民自治的新形式和實踐經驗，認為其實質是把村民自治有機整合到以黨政體製為基礎的國家治理體系中，以實現「三元統一」，即將政黨執政的權威性、國家治理的有效性和村民自治的參與性有機統一於中國共產黨在鄉村執政的合法性。在他們看來，尋求「三元統一」對村民自治的現實成長具有重要意義。有學者梳理了參與式預算的發展進程及影響參與式預算實施的相關因素，並對台灣參與式預算的實踐模式、存在爭議的問題以及參與式預算的民主治理價值進行了總結分析，認為參與式預算開放參與的教育意義和溝通效果遠大於實質主導預算資源分配的意義。還有學者研討了綠色發展、民間信仰中的政治合法性，以及山區鄉村治理中的空間政治問題，等等。

八、全球治理與跨域治理

本次研討會還專設全球治理與跨域治理分論壇，與會學者圍繞極地治理、比較治理和跨域治理當中的一些重大問題進行了研討。在極地治理方面，有學者探討了中國參與北極治理的身份定位問題，認為「北極利益攸關者」比「近北極國家」更適合中國的參與身份，有助於更好地說服國際社會認可中國在北極治理中的參與角色及其相應權益，促進中國在北極的國家利益。另有學者從合作治理視角研究了北極環境治理問題，主張北極環境問題的相關主體之間應當在對話、合作基礎上共同行動，充分利用北極環境變化的積極意義，有效應對北極環境變化的消極影響，而在北極環境問題的合作治理當中，中國既有責任也有義務作為重要的主體參與治理。

在比較治理方面，債務危機、族群衝突、反恐問題、氣候變化與氣候治理等是當前全球治理面臨的重大而緊迫的現實問題與研究課題。有學者從政策偏差視角分析了歐洲國家主權債務危機的政治經濟根源，認為歐債危機是危機國慷慨福利政策和自由放任經濟政策長期不當組合的經濟結果，兩類政策的長期不當組合即「政策偏差」根源於這些國家的選票至上型交易式民主政治體制，政策偏差和交易民主是隱含在歐債危機背後的政治泡沫。有學者通過研究比利時六次國家結構形式改革，探討了比利時如何實現對多族群社會的有效治理問題，認為比利時通過不斷分權與調整實現從單一制向聯邦制轉變並不斷鞏固聯邦制，而聯邦制的分權設計契合了比利時的多族群治理需求，但聯邦制是否有效維持了國家統一卻暫無清晰答案。另有學者圍繞「9·11」事件探討了危機後美國的應對之策並對其效果進行了評估，認為美國「9·11」之後對外推行的反恐戰略並未實現其預定目標，因而總體上是不成功的。還有學者在梳理人類和平思想基礎上，著力考察了湯因比的和平觀及其對亞洲的現代意義。

氣候變化帶來的氣候治理難題是全球性和跨域性的。對此，有學者分析了英國氣候變化「安全化」政策的演進過程和機制部署，認為英國的氣候變化「安全化」政策的理念及進程很大程度上代表了未來國際社會應對和適應氣候變化的走勢，但也面臨諸多挑戰。還有學者以京津冀PM2.5空氣污染治理為例，考察了PM2.5這一空氣治理指標的生成、下放、監督和考核過程，在此基礎上反思了指標治理模式的有效性和局限性，認為指標治理在面對空氣污染這類跨域性治理問題時，表現出明顯的效果失靈。可見，對於跨域治理尤其是全球性跨域治理問題，還需要更多的政治智慧。