領導決策參考

在土地資源日益稀缺、保護耕地面積的警戒線存在被突破危險的情況下，天津市「以宅基地換房」的開發模式，正吸引著許多地方政府的興趣。據載，天津市「以宅基地換房」的開發模式正要陳列到上海市世界博覽會展覽。但究其實質，它是地方政府與開發商合夥吞噬村莊，對此必須十分警惕。

城市化建設中地方政府與開發商合夥牟利

在近二十年各地城市舊區改造和城市化建設中，城市居民舊的住宅大片拆遷，新建的居民樓區到處拔地而起。從外表看，每個城市的面貌都煥然一新，一批批城市居民從原來的平房搬進了高樓，生活的重要內容之一——居住條件大為改善。

誠然，居民們住進新樓房，許多家庭的住房面積擴大，並使用現代化的衛生設施，他們的生活方式有明顯的改善。尤其是對於那些原來居住條件特別差的居民來說，從危舊房，從潮濕、陰暗、狹窄的小屋，搬進寬敞明亮的居民樓，更是如此。但是，對於大多數原來居住相對不很擁擠的平房住戶而言，他們失去了院落的自然環境和互相關愛的鄰居，而搬進各種不同方形的、極為有限空間的水泥盒子中，變得窒悶和孤單。這部分家庭的居住條件是改善了，還是變差了，還值得研究。只有權貴富豪們，才可以居住到環境優美的別墅式的小院中，真正能享受生活的美味。

不過，這些還是社會生活的表象。城市舊居民區的「改造」中，隱藏著深層的社會內涵。

地方政府往往或直接招引，或從自身機構原有的成員中，旁生斜長出一支支房地產開發商隊伍。開發商們，在政府的支持下，以改造舊城的名義，從城市繁華地區開始，圈定地盤，成片拆遷原住民的房屋，投資（用的是政府的銀行貸款）建設居民樓。如果是政府和開發商看中了要移作別用的地盤，原住戶們只能遠遷他處，即或原住民回遷原地區，都需要支付相當大的一筆款項，向開發商購買住宅。雖然，對舊宅建築作了折價（盡量壓低），並補償搬遷費用，但居民們要為住進新居付出相當的代價。而開發商由政府為他們開路，大賺一把。隨著滾雪球的效應，房地產開發商們的腰肚越來越粗，越來越肥了。

地方政府也是很大的獲益者，城市面貌改觀是他們的施政形象，房地產業的發展以及帶動其他產業的發展，ＧＤＰ高增長，稅收增長。不斷擴張、不斷提價的土地轉讓費，成為政府的巨大財源。總之，財源茂盛，政績昭彰。

當然，除了原居民住宅拆遷外，地方政府不斷擴展城市規模，佔用市外郊區農田，招商引資，進行產業和房地產開發。

於是，在城市改造和擴大建設的過程中，地方政府與開發商結成了相互依存、利益與共、相得益彰的聯盟關係。不管原住民是否願意，一旦政府出面徵用，則可強迫拆遷，城管執法，警察出動。對原住宅估價的中介機構，多半是改頭換面的政府分支機構，或者說，是開發商暗中操縱的傀儡。為城市拆遷，發生了多少矛盾糾紛和上訪事件？分散的居民怎麼可能勝過有政府撐腰的開發商？

搏弈多年之後，終於有了拆遷必須徵得原住民同意的規定，有的地方，矛盾有所緩和。不過，城市中還能拆遷的舊居也微乎其微了。

「宅基地換住房」模式的巧妙偽裝

當城市擴張受到土地資源剛性約束的情勢下，地方政府和開發商的眼睛睃巡到鄰近城市郊區的村莊。

中國本來人均耕地面積很少，多年來，由於佔用原有的農田發展經濟，中國耕地面積的危機，已到了警戒點。去年全球金融危機，中國政府為保GDP繼續大幅增長，加撥投資，刺激經濟，但繼續外延性增長方式，遇到了土地資源約束的矛盾。舊城改造多年，原居民住宅拆遷的餘地已經越來越小了。在這一背景下，「宅基地換住房」的模式，喬裝打扮，正從天津等地迅猛登場。

據報道，天津市自稱：在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自願的原則，農民以其宅基地換取小城鎮中的住宅，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現耕地總量不變、占補平衡。這是「推進農村城市化」，自上而下的「農地流轉改革」，「在不增加農民負擔和不減少耕地的基礎上，實現人口向城鎮集中、工業向小區集中、耕地向種田大戶集中，農民由一產向二產、三產業轉移。」

這種辦法多好呀！農民不花錢，住進了樓房；村莊的土地，一部分作復墾，保障了耕地面積，一部分用於新的開發，保障經濟增長。真是一舉多得呀！這是多麼美妙的景象呀！

而實際情況是，房地產開發商在城鎮的樓盤由於房價畸高滯銷，政府可提供給開發商的土地日蹙，於是在農民城市化的外衣下，讓農民從祖輩居住的村莊，搬遷到城鎮，變成城鎮居民，而經過政府之手，將村莊（農民的住宅、家園，村莊的場院、各種建築、設施等）的土地拿到手中，成為繼續開發的土地資源，牟取暴利。

地方政府則以村莊宅基地征為國有，說是三分之一的土地給農民蓋樓，三分之一的土地給開發商開發，以此收益為農民蓋房，剩下的三分之一政府自用，比如建開發區招商引資等等。這樣下來，政府用不著掏錢，只管將農民趕出村莊。而大筆大筆的土地轉讓金滾滾而來，開發商對政府感激涕零。地方政府還不肥了又肥嗎？

像魔術師變魔術，這種「農地流轉改革」，是先把土地從農民的手裡（所謂農村集體所有制）奪過來，轉變為政府所有（所謂國家全民所有制），農民失去祖祖輩輩賴以生存的土地，真的成了無產者，而政府和開發商共同分享這色香俱全、豐盛美味的盛宴。

據《投資者報》記者調查和分析得出結論，以天津華明鎮貫庄為例，農民宅基地90%以上的土地增值收益都被政府和開發商所侵佔。地方政府既獲得了土地流轉和建設新農村的美名，又獲得了巨大的土地升值權益，名義上的受益者農民卻有可能成為最大受害者。

農民從宅基地換房中得到的「好處」：永遠失去土地

農民從宅基地換房中得到什麼好處呢？農民真的願意聽從這樣的擺布嗎？

有些農民用小算盤算賬，以宅基地換房，現行規定的「置換標準」是，主房可以一比一對換，附房則是兩平米換一平米，院落空地不算。按華明示範鎮換樓房的折算辦法，165平方米的小院，一戶平均才能換75平方米的住房面積。按另一種演算法，華明鎮的貫庄村1910戶，共有宅基地2142畝，平均每戶749平方米(含村辦企業、道路、辦公樓等公共建設用地)，即使按照政府、開發商和村民各佔三分之一來計算，每戶實際也應該得到249.3平米的住房面積。如此演算法，僅換房面積上農民就吃了大虧。戶均住房75平米，僅為原村莊土地戶均749平米的十分之一。而如從土地市場估價來看，75平米的樓房按照每平米4000元的均價，價值總額近30萬元；而749平方米的宅基地，摺合1.12畝，貫莊周邊的土地掛牌出讓價格為300萬到400萬，農民自己將一畝宅基地出售給市場，至少將獲得300萬元收益，那是宅基地換房收益的10倍。

農民們說：貫庄代代相傳的村落，怎麼轉眼就縮水了90%，「若是以房換房，那我們的宅基地哪裡去了？」宅基地哪裡去了？那是天津市地方政府與開發商合演的魔術嘛！

其實，地方政府早就使用手法掠奪農民的土地資源，從土地轉讓中攫取利益。據載：2003年以來，天津市東麗區以「土地整合」的方式拿走了部分村莊的土地，僅一個赤土村，就失去了全部土地5萬畝，換來的只是人均10萬元的受益款，當年的補償標準為每畝地平均2萬元。農民們原以為，「整合」就是把土地集中在一起管理，「整合」以後還是咱自己的土地，哪裡知道是以「整合」的名義變相賣地！而賣地的價格呢？天津近郊的土地每畝上百萬元，土地掛牌出讓價格現在最高已達每畝三四百萬元。出讓土地過程中，農民的財富成百倍地損失。請看地方政府變魔術的技巧多麼高明！

回憶失去的耕地，有的農民說：「一畝地只得到2萬塊錢的補償，我們的子孫後代再也沒有土地了。」據不完全統計，近十年來，東麗區農民以各種形式失去的土地近20萬畝。農民相繼失去土地，失去多少土地財富啊！

廉價放棄耕地的教訓，已經使一些農民開始意識到，不能再輕易放棄自己棲身的宅基地了。他們呼籲：我們要收回土地使用權！不錯，政府曾許諾過搬遷的農民，諸如「薪金、租金、股金、保障金」等給予失地農民的補償。但是，農民們想的是，「沒有了土地，我們的子孫後代怎麼辦？」覺醒的農民認識到，還是守著土地，才能對得起自己的後代。

地方政府強迫農民搬遷的行徑

貫庄村所在的華明鎮，從2005年開始，成為天津「宅基地換房」的首批試點鎮。這裡的農民在6年之前已經開始失去了耕地，現在，他們正面臨著失去居住在農家小院中的權利。天津市東麗區華明鎮貫庄村在內的天津市272個村莊，正在以「宅基地換房」的名義消失。

農民不願改變既有的生活方式和生活環境。農民們自發產生了抗拒情緒。

名義上，地方政府宣稱：「以宅基地換房」，充分尊重農民意願，不強迫搬家。實際情況不然。天津市華明街道黨委書記張長河說：目前還有4千多人沒搬進來，可以原地一直住下去，但是一旦土地被徵收徵用，那就得強制拆遷。

據報道：華明街道辦事處2008年曾經先後多次專門出台文件敦促搬遷，並對沒有在限定日期內選房搬遷的相關人員，處以停職停薪、停止工作等處罰措施。在2008年5月4日的文件中，華明街道要求街村企業領導幹部、中層幹部和黨員，以及各村工作人員，要在換房搬遷工作中起模範帶頭作用。8月16日，華明街道委員會發布專門針對貫庄的拆遷文件——《關於強勢推進貫庄村整體搬遷工作的決定》，文件要求：與貫庄未搬遷戶有親屬關係的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫庄村兩（黨支部、村）委會成員、黨分支書記、企業負責人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發獎金及相應福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一個星期之後，華明街道轄區內的天津市國際溫泉高爾夫俱樂部有42名職工受到停職處理，房信房產物業也有29人被停職。一位不願搬遷的農民的兒子，也因此失去了做物業保安的工作崗位。

請看，這就是所謂尊重自願原則，「充分尊重農民意願」！

據報道：2008年5月開始，華明鎮貫庄村866戶、3368名村民委託了北京市農權律師事務所，欲起訴貫庄村委會、華明鎮政府和東麗區政府；提起同類訴訟的還有華明鎮的赤土村。到目前為止，天津市各級法院尚未受理此案。

有關「宅基地換房」的一篇法律研究報告說，村民與村集體簽訂換房協議，村集體與政府簽訂換房協議，這一過程把集體用地實際轉化為國有用地。隨後，政府擁有了土地出讓、土地劃撥的權力，而開發商跟政府簽訂總體協議並出資，「前提是，村民必須自願放棄宅基地。」

宅基地換房模式蔓延之勢值得注意

由於18億畝耕地警戒線不能超越，於是打起了「農村宅基地換房」的主意。據載，國土資源部曾支持這一作法。該部發文要求，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地（即拆舊地塊），和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊），共同組成「建新拆舊」項目區，通過「建新拆舊」和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批准，成為第一批試點。 「宅基地換房」項目由此獲得政策支持。天津市已經有272個村莊以「宅基地換房」的形式消失。

　　據統計，包括宅基地在內的農村建設用地，佔全國總建設用地的4/5，在中共十七屆三中全會明確了農村土地流轉的原則思路後，農民的宅基地正在成為各方力量爭食的「金礦」。

天津濱海新區納入國家總體戰略發展布局後，天津正借勢擴大佔用土地資源，以成為帶動區域經濟發展的「強大引擎」。宅基地換房試點於天津，而有逐步在全國鋪開之勢。現在，北京和很多省市都在準備學習天津的宅基地換房經驗，有的地區正在以集中居住等名目開始置換和「整合」農民的宅基地。因系地方政府部門出手，侵害農民權益，由此激發了部分群眾上訪上訴。

房地產開發程序是，一塊農地若要轉為房地產開發，首先政府將按照基準地價徵用土地，進而將農地轉為開發用地儲備。之後，開發商通過拍賣方式以獲得對這塊農地的開發權。中間地價的落差，即構成了政府土地出讓金的凈收入。

在這種土地開發政策之下，政府一方面是農地徵用的唯一合法主體；另一方面，又是向房地產商提供開發土地的唯一供給者。據載：「國研中心」課題組的調查表明，在這種供給格局中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅佔5%到10%；地方政府拿走土地增值的20%到30%；開發商則拿走土地增值收益的大頭，佔40%到50%。南開大學經濟研究所對「宅基地換房」進行經濟學分析， 「不管是以房換房也好，以宅基地換房也好，在這個過程中，政府確實是存在補償不足的問題。」城鄉土地中的政府強制徵收的法律，以及城市規劃和公共服務都是政府為了獲取收益而進行的設租行為。政府與開發商（政府變臉而成）共同剝奪農民土地，賺取土地開發收益。

據報道：2005年11月份，國家發改委小城鎮改革發展中心在調研報告中建議，「天津的這項試驗在本地全面推開，也需慎重。」據《投資者報》獲悉，國土部擬在今年三、四月出台一個農村集體建設用地流轉的辦法，以此規範現行的宅基地換房等作法。而今年「兩會」前夕，民進中央有關人員專程赴華明鎮調研宅基地換房，雖然天津市高層熱情接待和推介，但調研組的最後意見結論只是簡單的幾個字：「無推廣價值」。

宅基地換房引發的思考

宅基地換房模式的推演，正在成為地方政府與開發商合夥吞噬村莊的活劇。它引發人們對一些關鍵問題的思考。

一、政府是否尊重農民在農村的主體地位？是否尊重農民對私宅和承包土地的處分權？政府是否有權越俎代庖，替農民處置自己的土地、房產，強迫農民按照自己的意志，離開祖輩賴以生存的土地，搬遷到城鎮水泥盒子樓房中？

二、政府權力在市場經濟中應處於什麼位置？它是應該採取中立立場，保障市場經濟的公正公平運行，還是在市場經濟運行中竭力進行自身尋租牟利，並支持市場交易中強勢的一方，與之勾結，欺壓侵害弱勢的一方？

三、中國人口眾多，人均耕地和宜居土地狹小，經濟發展是繼續粗放經營，濫用能源、土地資源，破壞生態、污染環境，還是堅決改走集約化經營的道路，節約能源和土地資源，保護生態平衡和環境安全？人們有未真正認識到生態資源的危機——中華民族已經到了最危險的時候？現在還允許不允許在保增長的口號下濫施浪費土地資源？

四、城市能否無限擴張，並且消滅郊區的村莊，以至冒著自我窒息的危險？消除城鄉差別，是城鄉居民都享受到現代化的生活服務，還是將全部鄉村人口都變成城鎮人口？

五、現代化是讓人類完全離開大自然，還是讓人類回到大自然的懷抱，盡情享受到大自然的美景美味，達到人類與大自然的和諧相處？

（作者：京 中 研究員）

（本文寫作參考了《中國新聞周刊》所載楊正蓮《天津：宅基地換房換來了什麼？》、《〈土地管理法〉修改，農民需要發言》，《投資者報》勾新雨《天津宅基地換房爭議調查》等文報道的情況和數據，謹致謝意。