菲律賓南海政策的調整：利益認知結構的轉變

目前，國內外學界普遍認為杜特爾特南海政策以及對華政策出現了一定的調整，但對這一政策調整到底能走多遠以及這一調整背後的動因仍在探討之中。本文將以此問題為主要關切，指出在菲律賓的認知邏輯中，南海仲裁案的裁決已經解決了中菲南海爭端中的島嶼領土主權爭議，這一認知結構的轉變為杜特爾特的南海政策轉向奠定了最為重要的基礎。

南海仲裁案與菲利益認知結構的轉變

（一）菲律賓南海仲裁案的主要目標：取消島嶼的法理屬性

2013年1月22日，菲律賓向聯合國海洋法法庭提出仲裁請求，2014年12月7日中國方面公布了《中國政府關於菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件》，這被仲裁庭認定為實際上構成了與此案件相關的抗辯，並要求菲律賓在特定問題上做出進一步的取證。尤其是，中國方面提到了菲律賓刻意不提南沙群島中的其他島礁，包括至今仍為菲律賓非法侵佔或主張的島礁，菲律賓還刻意將中國台灣駐守的南沙群島最大島嶼——太平島排除在「中國佔領或控制」的島礁之外等。

自此，在仲裁庭的要求下，菲律賓方面不得不對南沙所有島礁，尤其是比較大的島嶼，如太平島、中業島的法理地位進行取證，而這是菲律賓方面在早期刻意淡化的一個重要方面。因此，2014年底菲律賓的南海仲裁政策目標也有了一個微調:原有的否認中國所佔8個島礁的「島嶼」法理地位調整為否認太平島的「島嶼」法理地位，這直接關係到南沙群島所有島礁的法律屬性問題。

（二）菲利益認知結構的轉變：中菲島嶼主權爭議到菲專屬經濟區權利

在過去的三四年間，通過仲裁，菲律賓方面已經通過一種間接的方式解決了雙方關於島嶼領土主權以及劃界的爭端。雷切爾在庭審會上稱，「主席先生，底線是這樣：任何一個標誌物都不能維持人類居住或其本身的經濟生活。如果您如此裁定，所有的爭端都將塵埃落定。南中國海的南部將不會有重疊的專屬經濟區或大陸架，沿岸國家對這些標誌物12海里以外的生物和非生物資源的主權和管轄權都將不存在任何爭議。」以美濟礁為例，根據仲裁庭的認定，美濟礁和仁愛礁都屬於低潮高地，不僅沒有200海里的專屬經濟區權利，也沒有12海里的領海權，中國對其局域不能產生任何的海洋權利主張。

當然，對菲律賓而言，更為重要的是，爭議區域中排除了中國所佔島嶼的專屬經濟區權利，但爭議區域的絕大多部分將落入菲以群島基線為基點的專屬經濟區權利範圍之內。正如菲司法部長德利馬（De Lima）所指出的，「仲裁庭的裁定令人鼓舞地確認了我們的專屬經濟區權利。」菲律賓最高法院陪審法官安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）說得更為直接，在中菲38.1萬的爭議區域中，除了中國所佔幾個岩礁周圍的12海里飛地外，其他領域都屬於菲律賓的專屬經濟區範圍，這一寬闊領域對中菲而言是不存在法理爭議的。由此可以看出，仲裁庭的裁定，作為一個既定事實，已經對菲律賓的南海認知產生了深刻的影響，尤其是中菲之間關於南海島嶼爭端的零和博弈結構已經被解構。

菲南海政策的調整:捍衛專屬經濟區權利

仲裁前後，基於菲國家利益認知結構的轉變，菲在南海爭端中的政策目標也經歷了一個調整：仲裁前，菲的目標主要集中於與中國爭奪南海島嶼的領土主權，而在仲裁之後，菲的主要目標則集中於如何更好地捍衛專屬經濟區權利。

從學理上看，領土主權與專屬經濟區權利二者存在重大差異。領土主權是一國具有的對內的最高權利和對外的獨立地位，具有全面性和排他性。與領土主權相比，專屬經濟區內的權利與職權是有限的、具體的，而不是全面的，也不是排他性的。正是基於從排他性的領土主權問題到有限具體的專屬經濟區權利問題，杜特爾特的南海政策進行了一些調整。

首先，在阿基諾三世發起的仲裁案基礎上，杜特爾特堅定地維護仲裁庭的裁決，這一裁決「解決了」菲中之間的主權爭議，肯定了菲律賓的專屬經濟區權利，這構成了菲在南海問題上的最基本立場，也是杜特爾特政府堅持的一個不容忽視的底線，杜特爾特從未對此做出任何妥協，這涉及到是否違反菲國內憲法的問題。

其次，在如何維護菲律賓的權益主張方面，杜特爾特的政策呈現出一定的務實性，尤其是基於巨大的實力差距，首先排除了與中國發生戰爭的可能性，同時在不排斥多邊手段的同時，尋求與中國的雙邊對話也成為杜特爾特的外交選項之一。

再次，在杜特爾特的南海權利訴求中，「專屬經濟區權利」色彩越來越凸出。杜特爾特高度關注經濟資源問題，並在菲中關係中取得了一定的進展。杜特爾特還淡化了菲律賓對他國在該地區軍事活動的關注。據馬尼拉時報報道，杜特爾特在與中國領導人會晤期間，商討了雙方在黃岩島以及南海其他地區進行海岸警衛隊聯合巡邏的可能性。杜特爾特積極推動與中國共同開發合作的可能性。值得強調的是，共同開發政策是在堅持菲的專屬經濟區權利的前提基礎上開展的。菲國內卡皮奧法官認為，無論是阿羅約政府，還是阿基諾政府抑或杜特爾特政府，在這個問題上都沒有妥協的餘地，這涉及到是否違憲的問題。

結 語

對中國而言，這一研究的啟示意義在於它有助於我們對菲律賓近期的政策調整保持一個更為理性的認識。它是基於仲裁後新的南海爭端結構，對華政策採取了一個新的姿態，而不是在南海問題上完全倒向中國的產物。在菲方看來，這一地區已經不存在中菲關於島嶼的領土主權爭端，對中國而言，菲的新政策調整短期內有助於恢復並發展中菲關係，但從長遠看，更棘手的挑戰就在於如何在未來的談判中重新確立中菲之間「島嶼」的法理存在問題。其次，近期而言，菲下一步的南海政策目標將調整為如何更好地捍衛其專屬經濟區權利，這一認知意味著自然資源的開發與利用在中菲南海爭議中將佔據越來越重要的位置。而圍繞著自然資源的開發與利用，雙方出現合作與衝突都是有可能的。菲律賓將會在堅持自身對自然資源的所有權前提下，積極謀求與中國進行一定形式的共同開發。當然，對中國而言，最為重要的一點則是，菲律賓關於專屬經濟區的界定和認知，在很大程度上將淡化對中國在該地區軍事安全行動的關注，而這為正在崛起中的中國重塑南海地區秩序提供了一個重大的戰略空間，如何與菲方開展一定形式的軍事合作將成為中國需要認真思考的問題。

（摘編自《南洋問題研究》2017年第2期）

轉自南洋問題研究。

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