試論行政附帶民事訴訟的若干問題

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由於沒有明確的法律規定，學界也認識不一，人民法院對於行政爭議與民事爭議交織的案件處理方式形態各異。多數情況下，民事審判部門在 審理民事爭議過程中查明關聯有具體行政行為時奉行「先行後民」原則，如涉及房屋權屬糾紛案件，民事法官在審理中一旦查知一方持有房屋產權證便中止民事訴訟，告知當事人先行就房屋產權登記進行行政訴訟，待行政訴訟終結後再行恢復民事訴訟。也有在行政審判過程實行「先民後行」，如房屋行政登記訴訟案件中，行政庭法官查明當事人因作為房屋登記基礎行為的共有、買賣、贈與、繼承等民事法律關係存在爭議的，便終中止行政訴訟，告知當事人先行解決民事爭議。實踐中還存在分別裁判互不影響的情形，但這種模式存在裁判結果不一致或相互矛盾而使法院陷入被動的可能。行政訴訟和民事訴訟各有局限性，單純依靠任何一種訴訟程序解決法律關係相互交織、關聯的案件都難以達到理想效果。因此，尋找一種符合中國實際的解決辦法已成為亟待解決的問題，也就有了很多法院開始對行政附帶民事訴訟模式進行探索和嘗試。

二、（略）

三、行政附帶民事訴訟的概念界定及使用範圍

（一）行政附帶民事訴訟的概念界定

如何界定行政附帶民事訴訟的概念呢？筆者認為可以借鑒刑事附帶民事訴訟制度進行思考。刑事附帶民事訴訟是指司法機關在刑事訴訟過程中，在追究被告人刑事責任的同時，附帶解決因被告人的犯罪行為所引起的物質損失，由被害人提起請求賠償的訴訟活動。(1)同一行為可能觸犯刑法，同時也構成侵權，本屬於兩種不同性質的法律責任，在實踐中為提高訴訟效率而將兩個訴訟合併。附帶訴訟，是指人民法院在解決某一糾紛時，就案件事實所涉及的另一性質的法律關係同時予以解決的制度。是為了節約時間、增加效率、確保同類案件裁判一致性而進行的一種特殊訴訟形式。結合刑事附帶民事訴訟的定義和所表現的特徵，我們可以這樣界定行政附帶民事訴訟：在行政訴訟過程中人民法院根據當事人或利害關係人的請求，受理與被訴具體行政行為密切相關的民事爭議，將民事爭議與行政爭議合併處理的訴訟制度。(2)根據這一定義，實踐中仍然難以作為準確適用的標準，其外延仍不明確，其關鍵在於「密切相關」這一標準難以具體把握。由此，研究行政附帶民事訴訟的適用範圍和條件成為推廣這一制度的必需。

（二）行政附帶民事訴訟的適用範圍、條件

行政附帶民事訴訟有一定的範圍限制，由於缺乏統一明確的標準，司法實踐中對於適用行政附帶民事訴訟的範圍和條件各不相同。在理論界，對於行政附帶民事訴訟的範圍也存在不同的意見：一種認為應包括行政處罰和行政裁決案件；(1)一種認為僅包含行政裁決案件，而不包括行政處罰案件；( 2)一種認為行政頒證行為和行政裁決引起行政爭議的案件，而對於行政處罰案件只是選擇適用(3)。對於具體範圍的確定，各國法院方法不一，有的由法院判例確定，有的由法律規定。並且範圍的寬窄也不盡相同，窄到僅限於行政行為造成的損害賠償，寬則涵蓋所有與行政相關的民事爭議。參考大多數學者的觀點以及司法實踐中所累積的案例，筆者嘗試對行政附帶民事訴訟的適用範圍作如下匯總列舉：

1、行政處罰類案件。並不是所有行政處罰案件均可適用，只有存在侵權行為被害人的行政處罰案件方可適用行政附帶民事訴訟。被處罰的行政相對人的行為既違反了相關法律法規又構成民事侵權，既要承擔行政法律責任也要承擔民事責任，兩種責任基於同一行為產生。如被處罰人不服行政處罰決定和行政機關要求其承擔的民事責任而提起訴訟；或是受害人不服該處罰決定所涉及的民事賠償內容，要求增加賠償而提起訴訟；或是被處罰人和被害人均不服而提起訴訟。

2、行政裁決類案件。即一方當事人不服行政機關就民事爭議部分所作的行政裁決，在提起以行政機關為被告，請求法院撤銷行政裁決的行政訴訟的同時附帶提起以對方當事人為被告請求法院重新就民事爭議作出的行政裁決的民事訴訟。行政裁決不同於一般行政行為，需以存在民事爭議為前提，而行政相對人訴請撤銷行政裁決的本意在於解決其民事爭議，其中包括權屬糾紛裁決、侵權糾紛裁決、損害賠償裁決等。如甲乙兩村因土地權屬發生爭議，縣政府依申請作出裁決土地歸一方所有，另一方不服提起訴訟。其訴訟的本意並不在撤銷裁決，而意圖通過法院撤銷裁決並認可自己的土地權屬。

3、行政確認類案件。行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關係、法律事實等事項依據職權或者依當事人的申請進行判斷、甄別、並在此基礎上做出證明、認可、確定的一種具體行政行為。(1)當事人不服行政機關的確認決定，認為應歸屬於自己某項權利被行政機關確認給他人而提起的訴訟，另一方則要求獲得民事賠償的訴訟；或是一方當事人不服行政機關的確認決定，要求撤銷行政確認決定並責令對方當事人承擔民事責任的訴訟。

4、行政許可類案件。並非所有行政行可案件均可適用行政附帶民事訴訟，應限定於行政相對人實施行政機關已經許可的某種行為時，第三方認為其侵犯了自己的民事權益而產生爭議，而行政相對人以其行為經過行政機關許可為抗辯的情形。如規劃管理部門許可甲在某處建房，乙得知後認為影響其通行而阻止甲建房，並提行政訴訟並要求解決保護其通行權利或甲在乙提起行政訴訟時以排除妨礙為由向法院提起民事訴訟，人民法院均可一併審理。

通過對實踐中適用行政附帶民事訴訟制度案例的積累，利用歸納方法匯總，筆者嘗試性的推導出行政附帶民事訴訟制度的一些特徵和適用條件：首先需以行政訴訟成立為前提。行政訴訟是主訴訟，行政訴訟不成立，就不存在附帶民事訴訟之說，當事人就只能提起單獨的民事訴訟。第二必須具有關聯性，既指行政訴訟與民事訴訟之間存在關聯性，也指行政爭議與民事爭議之間存在關聯性。關聯性是行政附帶民事訴訟的本質特徵，然而對其把握應在實踐中視具體情況嚴格審查。第三必須是民事爭議當事人在一審中提出。民事爭議當事人可自主選擇是否提起行政附帶民事訴訟，若不選擇附帶訴訟方式，則應充分尊重其訴權。附帶民事訴訟只能在一審中提起實際是保護的當事人對附帶民事部分的上訴權，若在二審中提起則有可能因二審終審而造成附帶民事部分一審終局。

四、審判實務中適用行政附帶民事訴訟中的具體問題

審理行政附帶民事訴訟案件在適用法律和遵循的法律程序上具有雙重性，除適用行政訴訟法有關規定，遵循行政訴訟法的基本原則外，還要適用民事訴訟法，遵循民事訴訟法的基本原則。然而二者對於訴訟規則的規定不盡相同，在發生法律衝突時，我們不得不思索如何才能在保護當事人的訴訟權利、維護程序正義等方面處理得當。筆者列舉以下問題略作分析。

1、主體問題。行政訴訟部分的當事人是明確的，附帶民事訴訟部分的當事人只能是民事爭議的主體雙方，即行政訴訟附帶民事訴訟只能由行政訴訟的原告或者第三人提起，行政機關不能作為附帶民事訴訟部分的一方當事人。附帶民事訴訟本質仍是民事訴訟，應當嚴格遵循「不告不理」的原則，如果民事爭議的當事人在行政訴訟過程中並沒有提出民事訴訟請求，則法院不能依職權主動對民事爭議加以審理並作出裁判。民事爭議當事人對於是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只對行政爭議做出裁判，這是基於對當事人訴權的尊重，也是民事權利自由處分原則的體現。

2、提起訴訟的時間問題。行政附帶民事訴訟是在行政訴訟的本質還是屬於行政訴訟，涉及民事爭議部分的訴訟應處於從屬地位。同時，既是附帶訴訟，意即是需在同一訴訟程序中進行。那麼民事爭議應在何時提起更為合理？有學者認為民事爭議當事人可以在行政訴訟的一審判決作出前提起附帶民事訴訟。(1)筆者以為可參照《民事訴訟法》關於反訴、第三人參加訴訟的相關原理，將提起附帶民事訴訟的時間限定在審理終結前，具體操作則應明確為庭審辯論終結之前。之所以這樣規定，目的在於便於人民法院將兩個訴訟合併審理，而行政附帶民事訴訟本旨亦是如此，因此將在行政訴訟中提起附帶民事訴訟的事件限定在一審法庭辯論終結之前是符合訴訟法原理的。而對於是否可以在二審中提出附帶民事訴訟，可參照民事訴訟中關於在二審程序中提出反訴或增加訴訟請求的規定，針對民事爭議進行調解而不宜徑行判決，若能達成調解則完全可能一併化解行政爭議，節省司法資源。若調解不成，則告知當事人另行提起民事訴訟。

3、審理的問題。雖然行政訴訟在很多方面借鑒了民事訴訟的規定，但究其本質還是兩種性質不同的訴訟，在某些具體方面的規定也是不盡相同的，也就不可避免的會出現具體規則相衝突的問題。如舉證質證及期限、審判組織、審理期限、審理方式、是否適用調解方面均存在或多或少的規則衝突。

首先是證據問題，行政訴訟與民事訴訟對於舉證責任的規則明確，可按照既定規則運行。在舉證期限方面，民事訴訟的舉證期限一般明顯長於行政訴訟，筆者認為在具體操作中應視具體情況區別處理，即若在開庭之前提出附帶民事訴訟，在法院給予合理舉證期限的前提下，民事爭議當事人應在庭審開始前或庭審中提供證據；若在庭審開始後提起附帶民事訴訟，則應遵從民事訴訟關於民事訴訟舉證期限的規定，或由當事人協商，或由人民法院指定，但此期限不宜過長，否則可能因此違背合併審理提高程序效益和效率的初衷。

其次是審判組織問題。《民事訴訟法》規定民事案件可以審判員、人民陪審員組成合議庭審理，也可以由審判員獨任審理。《行政訴訟法》僅規定了合議庭審理的模式，排除了簡易程序獨任審理的適用。實踐中，人民法院正逐步推行行政審判適用簡易程序獨任審判的嘗試性工作，因此在行政附帶民事訴訟中逐步嘗試簡易程序的適用並非絕無可能。隨著行政訴訟程序的日益完善，行政附帶民事訴訟在審判組織的問題上可以隨著簡易程序在行政審判領域的適用而迎刃而解。

第三是審理方式問題。附帶訴訟的審理方式一般有三種：一是一併審理、一併判決；二是分開審理、一併判決；三是分開審理、分開判決。筆者認為對於行政附帶民事訴訟不必太過拘泥於某一種審理方式，可以視具體情況而定：對於事實清楚、關係簡單的可以一併審理和裁判，而對於案情和法律關係複雜的案件可以分開審理和裁判。靈活運用審理方式既可提高效率，也可以準確解決爭議。

第四是審理期限，即人民法院從案件受理到作出裁判的法定期間。《行政訴訟法》規定人民法院應當在立案之日起3個月內作出判決，《民事訴訟法》規定適用普通程序的案件審理期限為6個月，簡易程序的審理期限為3個月。對於行政附帶民事訴訟，應統一遵循行政訴訟的審理期限，統一適用3個月的審理期限。否則難以達到構建行政附帶行政訴訟提高訴訟效率、徹底化解糾紛的最初目的。而對於審理期限的延長，應分別適用對應的訴訟法律的規定。

第五是裁判方式。行政附帶民事訴訟的裁判可結合審理方式作出，除開必要分開審理分開判決的，均製作行政附帶民事訴訟判決書一併判決，只是在判決書中分開對行政和民事爭議部分進行論敘。對於附帶民事部分可依照《民事訴訟法》進行調解，經調解達成協議的，可就附帶民事部分製作調解書，不能調解的則與行政部分一併判決。

4、上訴問題。一審作出行政附帶民事判決作出後，當事人對行政或民事任一部分不服均可提起上訴，二審法院則應統一由行政審判庭進行審理。若當事人僅對行政或民事部分上訴，說明其已自動放棄了對另一部分的上訴權，對此人民法院無需再進行審理。但而二審法院均應當對全案進行審查，發現確有錯誤的應通過審判監督程序予以糾正。

5、執行問題。行政附帶民事判決全部生效之後，由人民法院執行局分別依據《行政訴訟法》和《民事訴訟法》進行執行。若當事人對行政或民事部分上訴，應分別處理：僅對民事部分上訴則可先行執行行政部分；僅對行政部分上訴則宜等待二審最終裁判後再執行。

五、結語（略）

參考文獻（略）