制度的隱蔽邏輯——《官僚制》讀後

制度的隱蔽邏輯——《官僚制》讀後

未之園

在描述，解釋一種制度的現狀及其變遷時，人們通常採取文化，歷史的向度。在「經濟學帝國主義」的時代里，經濟學則為制度變遷提供了一個新的解釋路徑。而在閱讀完《官僚制》一書後，筆者以為官僚制度也能在結構和功能主義的視角中為整個制度解釋提供一把鑰匙，也應該在制度解釋中佔有一席之地。

《官僚制》一書的作者畢瑟姆是英國利茲大學政治學教授，專於馬克思和韋伯的比較研究。《官僚制》一書已經成為20世紀90年代以來歐美高等教育最權威的社會科學教材之一，自引進我國以後也受到知識界的重視。

提到官僚制，我們的第一反應就是政府拖拖拉拉，恣意橫行，擁有不受監督的權力卻同時又非常低效，總之官僚制在人們的日常用語中普遍具有貶義的色彩。既然官僚製為千夫之所指，卻又為何擁有那麼頑強的生命力以至人類政治歷史的各個時期都無能擺脫其統治呢？形式上千差萬異的官僚制度是否可能具有某種共性呢？其權力來源是怎樣的，又是怎樣運作的呢？歸納起來，這些問題可以劃歸為三個問題：即官僚制與效率的關係，官僚制的權力來源，官僚制與民主的關係。

一

由於這些問題對於理解我們的社會和制度都非常重要，所以各個學科的學者都將官僚制納入自己的研究對象，從而形成了不同的研究範式。作者在此書的第一章里首先就歸納了三種主要的研究範式對於官僚制與效率的關係的分析：

（一）組織社會學：組織社會學研究社會中各種形式的組織的一般共性和提升組織效率的可能條件。韋伯認為各種組織的理性化結果就是採用了官僚制。他總結了官僚制所具有的四個最主要的特徵：層級制，連續性，非人格性，專業化。換言之，官僚制是一種專業分工的結果，是一種嚴格程序理性的產物。在官僚制中，人成了組織機器的一個零部件，嚴格按照規章辦事，沒有發揮自己「主觀能動性」的空間。這種機械化的科層制固然能夠高效的完成既定的任務，但卻缺乏應變能力，因此具有相當大的保守性。

（二）政治經濟學：政治經濟學關注組織的收入來源，將官僚制界定為一個非市場的組織，它依靠撥款而非市場獲得收入。市場是一種橫向的，平等交易的機制，官僚制則是一種縱向的等級制度，「通過有意識地行使權威強制的結構，縱向的協調人們的行動。在層級制中，人們按照定義就是不平等的。」那麼官僚制存在的合法性何在呢？作者認為，官僚制的存在可以從市場的前提中推導出來。科層的官僚制能夠維護市場交易秩序，提供公共產品，從而提高降低社會成本。然而由於官僚制規避了市場競爭，所以傳統的經濟學理論認為官僚制必然是無效率的。但近來的反對者則提出了一些理論試圖證明官僚制也存在一定的競爭機制。一種觀點認為組成官僚系統的各個部門為了有限的財政撥款而競爭，另一種觀點認為選舉市場的存在也使得官僚系統受到間接的競爭壓力，而這樣的競爭也同樣會提陞官僚制的效率。

（三）公共行政管理學：「官僚制在這裡意味著與私人組織中行政管理相對的公共行政管理」。該種範式中，官僚制的公共性和政治性使得官僚制的效率分析變得困難。公共管理和公共服務不能唯效率馬首是瞻，經常的情況是人們為了實現正義，公平等價值而犧牲效率，這一點在行政程序中尤為凸顯。然而效率依然是重要的，尤其是在現代社會中，效率更是被人們愈發重視。於是，人們傾向於認為有效的行政管理依賴於公共服務精神和公共責任程序。

綜上，組織社會學關注的是組織結構問題，因而其效率問題實質上是組織形式和結構對目標和環境的適應力問題；政治經濟學以利己的經濟人為前提假設，其效率問題是如何協調官僚的私人利益和官僚制所要服務的公共利益問題；公共行政管理學關注的是文化和責任問題，其效率問題實質上是組織文化和責任機制與目標之間的合宜性問題。以上的各種範式既有其獨特的視角又有其特有的局限，因此在這個科際整合的年代，作者認為「我們需要一種一般的官僚制概念，也需要一種官僚制的類型學」。換言之，作者採納了韋伯的最為寬泛的官僚制概念，同時也吸收了不同的研究範式的研究成果並將其視為一種官僚制分類標準。通過以上分析可以看出，官僚制具有保守性，自利性，具有獨特的組織文化，這些特徵使得「政策的內容，而不僅是政策的實施，受到行政管理體制特性的系統化影響」。

二

在解釋官僚制的權利來源時，韋伯和馬克思給出了不同的回答。韋伯認為社會的官僚化是專業化和分工的結果，是不可逆轉的。與技術的進步，分工的精細化相對應的是各種形式的組織日益龐大和複雜，管理和協調事務越來越多，必須要有專業管理人員才能滿足管理和協調的需求，才能提高效率。官僚正是在社會進步和分工中逐漸形成並獨立出來的一個新的社會群體，是現代社會的典型特徵。官僚制的產生一方面有利於提高效率，但另一方面其擴張又限制和威脅著個人自由。官僚化的世界是一個秩序化安定化的世界，官僚製成為凌駕於個人之上的另一種權威，如果這種權威沒有某種對抗因素從而達到某種「權力均衡」，那麼創新，冒險等精神以及個人自由都將被窒息，我們都將成為一個機器人，故步自封於一個鐵籠中。韋伯的這種理論為其後的社會主義實踐所證明。在社會主義的各國實踐中，市場被取消，生產分配都依賴一個官僚系統，這樣一個官僚系統由於承擔著史無前例的社會功能，因而具有史無前例的權威。又由於意識形態等各種原因，社會主義各國的行政相對封閉，沒有有效的民主制度，所以沒有一個能夠對官僚系統進行制衡的力量。很快地，各社會主義國家的官僚集團演變成一個新的統治階級，「通過官僚化的過程，工人階級為確保自身的解放而創建的各種制度轉變為使其從屬地位永恆化的機構」。官僚制揭示了社會主義設想的深刻矛盾，從而也預兆了其最終的結局。在韋伯看來，只有在資本主義社會中，個人才能擁有同官僚制進行對抗的能力。這種能力來源於私有財產，市場的力量，結社的自由以及廣泛的民主等。然而即使在資本主義社會中，韋伯也不認為民主代表著真正的個人自由和大眾權利，因為「在官僚制的時代，這僅僅是一個幻想」。韋伯著名的領導民主理論認為，民主的作用有兩個：一是選擇一個領袖對官僚進行指導和制約，一是使不稱職的領袖下台。這種代表著自由主義的個人精英式民主理論對傳統的民主理論作出了重大的修正，在某種程度上調和了古典的民主理論和馬克思主義的民主理論的分歧。官僚化理論在韋伯的學說中具有重要地位，官僚化制度被視為現代化過程的關鍵制度，其權力來源於人們的工具理性和效率追求。與此相對應的是，馬克思從階級分析的立場出發，認為官僚制首先是一種階級控制的工具，純粹的技術和行政管理則是官僚制的一個次要的功能。然而在各社會主義國家的實踐中，恰恰是在消除了階級對立以後，官僚制經歷了一個異化的過程，從而取代無產階級成為一個新的統治階級。托洛茨基將這一現象歸因於各社會主義國家落後的社會狀況。另一些學者則認為，官僚制確保了一種快速的工業積累，是當時普遍落後的社會主義各國不可或缺的選擇。然而這種功利主義的理論並未給與各國社會主義實踐的命運以有說服力的解釋。雖然馬克思主義者關於社會主義官僚制的理論沒有經受住實踐的檢驗，但其關於資本主義社會的官僚制理論則是不容迴避的。這種理論認為「官僚制的權力問題是一個為保持對勞動力的社會控制所必需的權力的高度集中問題」，官僚制的權力根源於生產資料所有制的權力。

三

前面的分析中，幾乎所有的理論都認為官僚制和民主都是對立的，然而作者畢瑟姆卻不認同這種簡單的二元對立的觀點。作者認為官僚制和民主之間不存在韋伯所謂的對立。因為現實中的民主是少數對多數的服從，而不是全體一致的同意，這意味著民主本身包含著強制。官僚制正是民主本身所必需倚仗的制度。另一方面，民主意味著大眾的壓力，意味著民眾要求更多更好的公共產品和公共服務，這也必然導致政治領域的擴張和官僚制的強化。由此可見民主和官僚制具有內在的相容性和依賴性。我們的現實追求只能是一個官僚的民主制或者民主的官僚制，作者認為這樣一種制度應該具有下面三個特徵：專業建議的多元化和開放性；平等而透明的諮詢渠道；在公共服務的醞釀過程中對公民負有解釋責任。然而為什麼有那麼多的學者以對立的觀點來看待官僚制和民主的關係呢？通過進一步分析官僚制的運作過程，作者發現官僚制的一些社會功能使得它必須走向獨立和自我封閉。這些社會功能有：對未解決的社會衝突的管理；中央過分擴張的態勢；保護國家的安全利益等。換言之，並非官僚制本身反民主，而是官僚制的某些社會功能使得它的信息壟斷能力和組織能力變得反民主。之前的學者正是混淆了這兩者之間的區別，將官僚制的社會功能誤解為官僚制屬性本身的缺陷。一種為了確保民主而建立的機制反過來又限制和阻礙了民主，這正是民主的悖論。然而正如作者所言，「作為民主社會的公民，如果我們要擴展民主實踐自身的領域，就需要既理解這種能力的價值，又理解這種能力的局限」。

官僚製作為一種相對封閉的制度，其自身運作的邏輯對於理解整個國家制度運作的重要性不言而喻。在韋伯式的官僚制中，官僚是非人格化的，官僚制的負面功能源自官僚制結構本身；馬克思主義的官僚制中，專業化的官僚意味著控制和壓迫；畢瑟姆的官僚制在承認官僚制對民主的阻礙的同時，卻又表明這是民主自身的弔詭。然而現實中的官僚制卻並不是前面三位學者所設計的「理想型」。官僚制是對官僚的制化，而官僚和制的關係在不同的歷史時段，在不同的文化背景下卻呈現出大異其趣的形式。這些形式在保持官僚制的共性的同時，卻也使官僚制對整個制度的演變按照不同的進路發揮著影響力。這種影響力常常不在陽光之下敞露，而是通過一個個利己的官僚在各種可能的行為選擇的總體作用下發揮效能。這種作用常常隱沒在冠冕堂皇的辭藻背後，包裹在規範的形式外表之下，構成了制度運作的隱蔽邏輯基礎。