小城鎮建設要遵從城鎮化規律和整治樓市亂象

□李宇嘉 深圳市房地產研究中心

小城鎮建設熱潮中的問題

自2016年7月份，三部委發布文件，提出在全國範圍內開展特色小鎮培育工作，計划到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮，小城鎮建設也在廣大農村地區轟轟烈烈地展開。但近期各種新聞報道中發現，不少地方推進小城鎮建設時出現偏差，主要集中在「房地產化」。筆者認為，杜絕「房地產化」是小城鎮建設和發展的頭號原則，也是過去城鎮化實踐的教訓總結，當前三四線城市庫存積壓與此有關。

目前，各地小城鎮建設如火如荼，柏油馬路、連鎖商店、農產品基地、餐飲住宿等硬體設施一應俱全，養老醫療、小貸融資等公共服務也在跟上。隨著收入水平增長、互聯網打破信息壁壘，鄉鎮村民的消費觀念和精神面貌也在向現代城市靠攏。未來，千千萬萬的小城鎮將成為城鎮化的中堅，也是下一輪開發和建設的「熱土」。但同時，也要看清和解決存在的問題，避免重蹈過去城鎮化問題。

春節前後，筆者回到北方老家，一路調查和走訪，對當前小城鎮建設所存在的問題有了全新的體會。首先，針對各地高舉小城鎮建設「特色化」大旗，筆者不由地思索，小城鎮建設是否非得「有特色」？其次，各地小城鎮繁榮的背後，都少不了房地產熱潮，但用地亂象亟待整治；最後，燕郊房產「落宗難」，其他城鎮也存在，要以「落宗」為契機，整治小城鎮樓市亂象，維護城鎮化

目前，浙江、廣東等地確實有一批全國知名的小鎮，這些小鎮均有很鮮明的產業、文化或自然特色，如花卉、電器、中草藥等。筆者認為，無論有無「特色」，小城鎮建設首先要順應城鎮化規律，鼓勵人口、產業積聚。與城市一樣，小城鎮需政府規劃，但本質上小城鎮是人口積聚的產物，人口積聚自然有就業和產業集聚，產業和人口集聚就有城市（鎮），即「人口跟著就業走、就業跟著產業走」。無論產業、歷史文化，或旅遊和自然風光特色，都是集聚後長期沉澱和培育的結果。

筆者老家所在小鎮，一個以穀物種植、牛羊養殖為主打產業的西北落後小鎮。談不上特色，卻也是一派繁榮。近幾年，下屬村組開始種植葵花、玉米、土豆等外銷作物，面向周邊縣市養殖和供應牛羊。當地外出打工者增加，土地承包普遍，農業產業化有了進展。同時，交通優勢突出，幾條縣市公路在此交匯，小鎮近年來已成為區域性農產品種植、畜牧產品養殖，農牧產品集散和物流基地。

每到秋天，外地到小鎮收購農牧產品的公司很多，小鎮非常熱鬧，帶動倉儲物流和基地建設，人流量增加也帶來商貿、餐飲、酒店和文化娛樂繁榮。筆者一個從事酒店住宿的同學坦言，秋天時住宿餐飲天天爆滿。藉助街巷硬化、危房改造、安全飲水、通信村村通等「十個全覆蓋」工程，鎮下屬鄉村已與城鎮融合。一方面，通過村村合併，集中建設臨近柏油馬路的新村，啟動街鎮規劃，新建房屋建設下水管道，居住向城鎮靠攏；另一方面，人口居住更集中，村內零售商業、農資供給和物流也開始發展；最後，人口集中也為新農合支持下醫療養老「補短板」創造條件。

由上，筆者認為，打造特色小鎮的戰略很好，不僅能夯實城鎮化基礎，且正面示範效應和帶動效應顯著。但是，全國有千千萬萬的小城鎮，有特色的是少數，絕大多數沒有鮮明的產業或文化特色，卻不妨礙它們也可以一樣繁榮、分享城鎮化紅利。主政者也不必挖苦心思地找特色、找由頭來建設小城鎮。只要順應城鎮化規律，不一味地搞房地產，在尊重老百姓意願的前提下，讓人口集中和積聚起來，並加強醫療、養老等公共設施建設，這也是好的小城鎮建設模式。

近期，河北燕郊房產「落宗難」揭開了小城鎮地產亂象的冰山一角。75萬人口的燕郊是中國房價最高（均價突破3萬元）、房地產開發最熱的鎮。燕郊原本河北國家級開發區，承擔著疏解北京產業轉移的功能。近20多年來，儘管承接鋼鐵、冶金等大型企業搬遷，但產業轉移效果遠沒有樓市火爆（特別是北京房價暴漲以來）。於是，本來規劃為產業的用地更多用作商品房開發。

於是，我們看到，房價相對北京低廉的燕郊，成了北京又一個「睡城」。問題是，大片規劃為產業用地的區域，其配套是按照產業需求來供給。若直接轉為發展商品住宅，其結果必然是公共服務配套極其匱乏。以教育為例，2015年，三河市教育部門稱，三河市整個中小學校教師缺口達500多人，燕郊就佔400多人，2015年全市中小學凈增學生6000人，其中燕郊一個鎮就增加5000多人。

不僅工業用地私自轉為商品房開發，房地產火爆讓土地用途管制、國土部門批複的用地指標限制、最嚴格的耕地保護制度、區域規劃定位等均被突破。比如，2003年「招拍掛」之前園區或單位劃撥用地開發房地產；開發商與地方官員私自更改土地性質，在工業用地、綠化用地甚至是違章用地上建設住宅；通過以租代征、「透支」使用建設用地指標，違規將耕地轉為建設用地。

有媒體統計，2011-2016年，燕郊商品房供地指標為4751.7畝，實際出讓面積為5942.1畝，實際出讓要比供應指標多出1190.4畝。事實上，提前透支或濫用土地指標在全國各地都較為普遍，特別是商品房用地偏緊的工業區域、大城市周邊小城鎮、房地產依賴度高的一些三四線城市、縣鎮等，很多地方建設用地指標已經透支到2030年，年度透支上萬畝建設用地已屬平常。

過去大中城市房地產快速發展時期，小城鎮是「被遺忘」的角落。但是，任何一級政府都有發展經濟的強烈訴求。儘管小城鎮建設用地指標少，但為了吸引產業、招商引資，鼓勵房地產發展，小城鎮「超低成本」供地、違規供地很普遍，如以租代征、透支建設用地、擅自改變土地用途（典型如工改住）。同時，小城鎮產權登記信息系統落後、等也為違規供地提供了便利。

近期，燕郊房產大面積無法「落宗」的事件有了新進展，燕郊所屬河北省三河市政府發通告指出：凡取得「房屋所有權證」的業主，都可直接辦理不動產登記手續，這一困擾上萬業主的難題，一夜之間得以解決。可以理解，老百姓對開發商和政府之間土地出讓和使用行為顯然不知情，而且從政府產權登記部門拿到的是正規的房產證，責任和損失當然不能讓老百姓承擔。

問題是，「走綠色通道」這一解決民生訴求的常規渠道，在高效率解決矛盾的同時，不能掩蓋背後問題之嚴峻。若無不動產統一登記由上到下的強制性施行，涉及30多個小區、數萬家庭、數十萬套房產，商品房違規用地涉及工業、綠化、劃撥、違章等多種用地功能，甚至同一住宅項目涉及不同屬性用地，背後折射出的規劃、土地使用、房地產開發、地方政府行為等亂象還無法暴露。

近年來，三四線城市和小城鎮「三邊」項目（邊開發、邊銷售、邊辦證）很多。筆者到很多小城市（鎮）調研發現，由於產權信息割裂、監管鞭長莫及，「先賣房、後辦證」的現象普遍存在，即「五證」不全（主要是缺土地證）的情況下，開發商先賣房，並承諾若干年後辦好房產證，甚至有大量名為商品房，實為無法辦理房產證的小產權房。同時，產權殘缺房屋價格低，切中村民收入低、買房意願強（進城購房是農村青年結婚的硬性條件）的現狀，造成用地和開發違規成為普遍現象。

作為房地產開發項目「五證」之首的土地證，在過去監管不嚴、部門信息沒有共享的情況下，往往能夠通過「寅吃卯糧」騰挪出來，差別只是少等幾年還是多等幾年。但是，建設用地需求太多，樓市火爆，地方發展地產心切時，就開始侵佔耕地、開發小產權房。甚至，部分項目無法獲得土地證時，出現「皮之不存，毛可附焉」的怪象，即土地證缺失，房管部門單方面違規發放房產證。這不僅是用地和樓市亂象，更是對老百姓權益的損害，對新型城鎮化秩序和路徑的破壞。

在規劃、土地、房產信息割裂的情況下，這種現象依舊大行其道。不動產統一登記施行後，一切都大白於天下。不動產統一登記以宗地號為唯一單元代碼，關聯土地和地上建築物權屬信息。關聯過程中，用地和其上建築物性質相同時（比如商品住房和住宅用地），房屋才能「落宗」。否則，不僅無法「落宗」，不動產法律權屬得不到保障，而且房屋交易和抵押也無法進行。因此，建議以全面推行不動產統一登記為契機，整治小城鎮地產秩序，保護「三農」利益，夯實城鎮化基礎。

首先，加快推進基層不動產統一登記，摸清楚違規用地和地產銷售亂象；其次，對於歷史遺留問題，通過補齊規劃、產權手續，維護購房人利益，但要對批准違規項目開發和銷售的有關負責人追責；再次，嚴格落實以宗地號為唯一單元代碼，作為建築物「落宗」的硬性原則，嚴厲打擊利用非住宅用地違規開發低成本但隱患重重的房地產項目，杜絕小城鎮建設「房地產化」、無序化，維護「三農」利益；最後，夯實小城鎮建設本源，以推進農業規模化種養殖、農業產業化、農產品深加工，作為小城鎮建設和人口在城鎮積聚的原動力，並以人口和產業集聚助推房地產發展，補足城鎮公共服務短板，讓老百姓共享城鎮化紅利、資產收益。

李求軍/責任編輯