國家行政學院公共管理教研部主任薄貴利：穩步推進省直管縣體制

2007年08月09日　星期四

當前位置：經濟體制綜合改革司 > 政府行政管理體制改革國際研討會會議演講集錦穩步推進省直管縣體制國家行政學院公共管理教研部主任 薄貴利從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先後開始了「強縣擴權」的改革，把地級市的經濟管理許可權直接下放到一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似於「省管縣」的格局。（參見張占斌《強縣擴權與省直管縣，解析中國政府層級改革的兩種思路》，《學習時報》2005年8月4日）2005年6月，國務院總理溫家寶在農村稅費改革工作會議上明確提出：「具備條件的地方，可以推進『省直管縣』試點。」《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中也明確提出「減少行政層級」，「理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。」由此可見，實行省直管縣，是今後我國行政體制改革的一項十分重要的內容。為什麼要實行省直管縣？省直管縣管什麼？實行省直管縣體制，將會引起行政體制的怎樣變化？迫切需要解決哪些主要問題？對此，不僅社會十分關注，同時也是推行省直管縣體制亟待研究和解決的問題。一、高效、和諧發展迫切需要實行省直管縣體制在新世紀，試行和推行省直管縣體制，是由多種因素決定的。首先，實現省直管縣體制是減少行政層級，提高政府管理效能的需要。管理科學揭示出這樣一條規律，即控制幅度與管理層級之間存在著一種內在的對應關係：在一個巨型組織中，控制幅度大，就會減少管理層級，相反，控制幅度小，就必然增加管理層級。而控制幅度大小，既受到技術條件的制約，也受到管理目的和管理理念的影響。在交通、通訊等技術條件不夠發達的時代，管理手段比較有限，組織的控制幅度不可能太寬，於是，增加管理層級，實行層層控制，就成為維繫組織生存的必然選擇。在現代社會，交通技術和通訊技術高度現代化，不僅大大提高了組織的控制手段和控制能力，而且也為擴大組織的控制幅度提供了強有力的技術支撐。與此同時，當今世界日趨激烈的國際競爭和市場競爭，要求政府和企業等組織由過去自上而下的控制型組織轉變為自主創新型組織。國際競爭和市場競爭的壓力，組織自主創新的內在需求和交通、通訊手段的現代化，促使組織結構出現了扁平化的趨勢。這不是個別現象，而是一種適應經濟、政治發展和社會變革的世界性潮流。組織結構的扁平化，毫無疑問會促使政府管理更加符合實際，更加機動靈活，更加富有創新精神，從而將極大地提高整個政府管理系統的效能。在我國，按《憲法》規定，政府層級主要以四級製為主，只是在較大的市和自治州才實行五級制。但從1982年推行市管縣體制以後，我國政府層級已經由四級製為主變成五級製為主，即中央政府——省級政府（省、直轄市、自治區、特別行政區）——地級政府（地級市、地區、自治州、盟）——縣級政府（市轄區、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區、林區）——鄉鎮政府（鄉、民族鄉、鎮、蘇木、民族蘇木）。政府層級過多，存在諸多弊端：（1）上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上達。（2）中央下放的權力，很容易被中間環節截留，地方特別是基層的自主權難以得到落實。（3）不符合當今世界組織結構扁平化的趨勢，不利於調動市縣和基層政府的主動性、積極性和創造性，不利於提高政府管理效能。解決政府層級過多的問題，唯一出路就是減少政府層級，嚴格按照《憲法》規定，實行由省直接管理縣的體制。其次，實行省直管縣體制，是克服市管縣體制各種弊端的必然選擇。1982年以來，我國在全國推行市管縣體制的主要出發點，是為了解決地市分割的弊端，發揮中心城市的作用，加快城鄉一體化建設的步伐。20多年的實踐表明，市管縣體制只是在一些地方部分地實現了改革的預定目標，而在更多地方，這一體制本身暴露出許多始料不及的問題：第一，市管縣體制不僅擴大了各中心城市的行政「地盤」，而且由於管縣的市權力比較大，導致一些中心城市隨意向外擴張，侵佔農民土地，造成了大量的土地資源浪費。第二，實行市管縣體制的目的之一，是為了打破塊塊分割對發揮中心城市作用的限制，但由於城市政府職能轉變不到位，加之傳統體制其他方面的影響，使中心城市作用的發揮又限制在一個新的框框內，並沒有根本解決發揮中心城市作用的問題。第三，市縣之間存在著比較普遍的矛盾和利益衝突，產生嚴重的內耗，特別是在市縣經濟實力比較接近的發達地區，市縣之間的經濟摩擦更加激烈。第四，在較發達地區，由於縣有足夠的經濟實力與市抗衡，導致相互之間各自為政，各謀自身的發展，造成嚴重的重複建設和產業結構趨同，既浪費了資源，又降低了經濟發展的整體實力。第五，在部分地方，市縣之間的利益衝突還進一步引起市縣關係的緊張，對社會穩定產生了極為不利的影響。（參見劉君德、馮春萍、華林甫、范今朝編著：《中外行政區劃比較研究》，華東師範大學出版社2002年5月第1版，第247—248頁。）因此，為了克服市管縣體制的各種弊端，就必須改革市管縣體制，實行省直管縣體制。其三，實行省直管縣體制，是擴大縣的自主權，推動縣域經濟發展，進而實現城鄉協調發展的重要舉措。在實行市管縣體制之前，市縣之間沒有上下級隸屬關係。實行市管縣體制之後，市縣之間有了明確的隸屬關係和等級關係。由於市縣都是一級相對獨立的經濟利益主體，一旦牽涉到利益關係，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各種形式侵奪縣的利益。例如，在執行分配計劃中，市出於自身利益的考慮，對上級下達的資金、物資、農轉非指標等，往往採取中間截留的辦法。甚至有的市還以行政命令的方式，低價從縣調進農副產品，侵佔縣的利益。因此，在市管縣體制下，縣普遍認為，市對市區和縣有親疏之分，市領導縣不是市幫縣、市帶縣，而是「市吃縣」、「市卡縣」、「市刮縣」、「市擠縣」、「市壓縣」，其結果，嚴重壓抑了縣的積極性，制約了縣域經濟的發展，也是導致城鄉發展不協調的重要的體制原因。為了貫徹落實科學發展觀，實現城鄉協調發展，就必須克服這一嚴重的體制障礙，實行省直管縣體制。二、省直管縣的主要內容及其所帶來的體制變化從「強縣擴權」到省直管縣，是一個逐步深化的改革過程。這項改革的第一步，是從理順省級以下財政管理體制入手的，即一些省首先在財政上實行了省級直接對縣的管理體制，即在財政收支劃分、專項撥款、預算資金調度、財政年終結算等方面，由省直接分配下達到縣、市，縣財政和地級市本級財政一樣都直接同省財政掛鉤。顯然，在財政上實行省級直接對縣的管理體制，必然要求其他方面的改革與之相協調、相配套。比如，在財政上實行省直管縣，要求合理界定省級政府與縣級政府的事權，因為，只有把事權劃分清楚了，才能調整和規範省與縣的收支關係，建立健全與事權相匹配的財稅體制。如果在財政和社會事務上實行省級直接對縣的管理體制，而在幹部人事管理上不實行省級直接對縣的管理體制，那麼，必然導致體制內部運轉的不協調，甚至會產生矛盾和衝突。因此，完全的省直管縣體制，既包括財政方面的省直管縣，也包括社會事務和幹部人事方面的省直管縣。實行省直管縣體制，必然導致地方行政體制的一系列新變化。第一，實行省直管縣體制，將意味著終止市管縣體制，從而減少行政層級，實現政府組織結構的扁平化。在管理流程上，將由省直接對縣進行管理，而不再經過市（地）這一中間環節。第二，實行省直管縣體制，必將使市（地）的行政建制發生重要變化。在市管縣體制下，管縣的市是廣域型的行政建制，其管理範圍既包括市區和郊區，也包括廣大農村。實行省直管縣體制後，市（地）由廣域型的行政建制轉變為城市型的行政建制，其管理範圍只是市區和郊區，而不再管理周邊的廣大農村區域。第三，實行省直管縣體制，將意味著重新構建省、市（地）、縣的關係，擴大縣級政府的管理自主權。在省直管縣體制下，市（地）與縣之間，不再具有領導與被領導的關係，而是一種平等、協商與合作的關係。三、實行省直管縣體制亟待解決的主要問題實行省直管縣體制，迫切需要解決以下幾個主要問題。（一）改革市管縣體制，實行市縣分治。改革市管縣體制，實行市縣分治，即從行政建制角度，恢復市（地）、縣的本來屬性，它們之間不再具有行政隸屬關係，而各自管理本轄區範圍內的事務。按照國際通例，市是城市型的行政建制，縣是廣域型的行政建制。市作為城市型的政區，主要管理本市的市區和郊區，不再管理農村區域；縣作為廣域型的政區，直接管理縣屬的鄉鎮。市縣分治的優點在於：1. 有利於充分發揮城市型政區的作用，提高城市管理水平。2. 有利於克服虛假城市化現象。3. 有利於縣域經濟的發展。實行市縣分治以後，如何協調好市縣之間的關係？採取什麼樣的體制和機制，有效防止市縣分割，實現城鄉一體化建設？仍然是迫切需要解決的一個現實問題。在市縣分治的情況下，隨著城市化的不斷推進，新市的設立，只能採取切塊設市的模式，而不能再採取整縣改市的模式。這樣又會遇到新的市縣之間的矛盾。對於這種矛盾，只能通過法律手段和民主手段加以解決，即以法明確規定設市標準，凡達到設市標準的建制鎮，只要該鎮多數公民表決願意升為市的，即可報有關部門批准，縣級政府不得干預。在城市化進程中，縣作為主要管理農村區域的行政建制，其管轄範圍和管轄人口出現萎縮是必然的，這是歷史的進步，而不是什麼可怕的現象。（二）依法明確省、市（地）、縣的職責許可權。實行省直管縣體制，必須依法明確省、市（地）、縣的職責許可權。到目前為止，我國對省、市（地）、縣的職責許可權的劃分並不是很明確。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有這樣一條規定：「縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權。」這一條規定就包含了三級半政府，即省級政府、副省級政府、地級政府和縣級政府。眾所周知，管理最忌諱上下一般粗。而我國地方政府管理上的上下一般粗居然有法律依據。縣級以上地方各級政府職權不清，必然導致爭權奪利和推諉扯皮兩種現象同時並存，即有利的事大家都去爭，沒利的事大家想方設法都去推，其結果，必然導致管理的混亂和低效率。因此，實行省直管縣體制，必須明確劃分省、市（地）、縣的職責許可權。1999年，中央中央、國務院在《關於地方政府機構改革的意見》中，試圖明確省、市、縣的職能，指出：「省一級政府要切實履行區域經濟調節和社會管理的職能，按照國家法律、法規和方針、政策，制定區域性的經濟社會發展規劃，加強社會主義精神文明建設和物質文明建設，創造公平、公正、公開的競爭環境，維護市場秩序，打破地區、條塊分割；政府機關不再辦經濟實體，已經辦的要限期脫鉤，解除政府主管部門與國有企業的行政隸屬關係，主管部門不再直接管理企業，切實落實企業經營自主權，深化企業改革，加快企業改組；加強對農業和農村工作的領導與協調。市一級政府要逐步管理從企業分離出來的社會事務，實行屬地管理；進一步改善投資環境，加強基礎設施建設，維護市場秩序，搞好社區服務，充分發揮城市的中心作用和輻射功能。縣一級政府要切實把職能轉向服務與協調，加強農村基層政權建設，逐步發展小城鎮，促進農業的專業化、市場化、現代化。」應該說，這是我國第一次比較明確地闡述地方各級政府的職能和側重點，其基本方向和思路是正確的。應以此為基礎，繼續總結探索，在省直管縣的體制背景下，依法進一步明確省、市（地）、縣的職責許可權，構建三者之間新的體制結構和運行模式。（三）改革行政區劃體制。實行省直管縣體制，必然觸及到行政區劃體制改革。因為，由省直接管理縣、市，涉及到省級政府的管理幅度問題。一般認為，省直接管理的縣市數量以40個左右為宜。如果這一結論是基本正確的話，那麼，在我國實行省直接管理縣、市，有25個省區超過了這一控制幅度。其中，省區內市縣數超過100個的有8個省區，市縣數在90—99之間的有3個省區，市縣數在80—89之間的有4個省區，市縣數在70—79之間的有4個省區，市縣數在60—69之間的有3個省，市縣數在50—59之間的有2個省，市縣數在40—49之間的有1個省，市縣數在40個以下的省級單位只有8個，即4個直轄市、2個特別行政區和1省（海南省）1區（寧夏回族自治區）。河北省內的市縣數多達183個。在省級政府管理幅度過大的情況下，實行省直管縣，只有兩個解決辦法：一是省級行政區劃不變，在省與縣之間設立派出機構。而這樣做，又使地方政府層級結構回到了1982年實行市管縣體制之前的老路上去，這不僅使改革回到了原點，而且過去存在的並已得到部分解決的矛盾又會再生出來。這一思路顯然不可取。另一思路，就是積極穩妥地推進省級行政區劃體制改革。我國省級區劃體制存在諸多弊端。（1）缺乏自然地理環境依據，不利於自然資源的科學開發和利用，不利於社會主義市場經濟的發展。我國許多省級區劃都是從舊中國沿襲下來的。中國的省制始於元朝。元朝統治者吸取漢唐以來地方割據勢力憑藉地理天險抗拒中央的教訓，在省級區劃中突破了按山川地形劃分政區的傳統，實行犬牙交錯的策略，把同一的自然地理單元分割給不同的行省，不使任何一省具有完整的形勝之地，北向門戶洞開，形成以北制南的政治軍事控制格局。（參見馬述林：《論省級行政區劃體制改革》，載《戰略與管理》1996年第5期。）以後各代進一步加劇了這種狀況。這種劃分方法，雖然在避免分裂割據方面發揮了重要作用，但延續至今，導致了嚴重的經濟區域分割，既不利於科學規劃管理和生產要素的流通，更不利於自然資源的合理開發和利用。（2）省級區劃不適應社會主義民主政治發展的需要。目前，我國省級區劃面積過大，管轄人口過多，多數省區無論是面積，還是人口，都相當於或超過歐洲中等以上的國家。民主政治的重要機制和表現形式是選舉。在發達國家，為了選舉而設立了單獨的選區。在我國，選區和行政區劃是一致的。省級區劃面積過大，管轄人口過多，顯然不利於人民群眾廣泛的政治參與。（3）不利於合理劃分中央與地方的職責許可權和國家的長治久安。我國在計劃經濟時代，形成和確立了中央高度集權的管理體制。這種管理體制已經不適應社會主義現代化建設的需要。下放權力，擴大地方自主權，是我國各項體制改革的一項重要內容。而省級區劃面積過大，管轄人口過多，就容易因權力下放而導致地方尾大不掉，一些地方在地方本位主義的驅使下，把中央與地方的關係變成一種博弈關係，在博弈中，尋求地方權力和利益的不斷擴大。這就有可能導致一些地方的離心傾向，對社會穩定和國家的長治久安產生不利影響。在中國古代社會，為了防止和解決尾大不掉現象，曾經採取「廣建諸侯而少其力」的辦法，這對我們今天行政區劃體制改革仍然具有啟發和借鑒意義。（4）不利於減少管理層級和提高國家管理效能。我國管理層級過多的直接原因，是省級區劃面積過大，管轄人口過多，於是，不得不在省與縣之間增加一個管理層次，形成現在的五級制，從而導致管理層次過多和管理效能梯度衰減等一系列弊端。因此，改革省級行政區劃體制，增加省級區劃的數量，縮小省區面積和管轄人口，是貫徹落實科學發展觀、發展社會主義市場經濟、建設社會主義民主政治、合理開發自然資源和實現國家長治久安的必然要求，也是減少行政層級、實行省直管縣先決條件。由於省級行政區劃體制改革牽涉面廣，不僅極其複雜，而且比較敏感，必須整體規劃，積極穩妥地向前推進。（四）合理確定市的行政級別。實行省直管縣體制，必然觸及到市的行政級別問題。在市管縣體制下，凡是管縣的市均為地級市，有的過去雖然是縣級市，但為了推行市管縣體制，也升格為地級市。而實行省直管縣，確定市的行政級別無非有兩種思路：1．維持現狀，即已經是地級市的仍然為地級市。這種方法比較簡便，但未必公平合理。因為，有的市在實行市管縣體制之前，是縣級市，只是為了實行市管縣體制，才升格為地級市。而實行省直管縣後，市管縣體制不存在了，原來管縣的市，其職責也會相應地減少，但地級帽子照戴不誤。這樣，縣會不服氣，某些城市規模和經濟實力與之相仿的縣級市，更會不服氣，因為不公平。由此可能帶來消極情緒和引發管理上的其他問題。2．修改設市標準，依據新的設市標準，重新確定一些市的行政級別。新中國成立以來，我國根據發展需要，對設市標準進行了多次修改。現行的設市標準是1993年3月制定的。與以往歷次規定的設市標準相比，1993年規定的設市標準更具有系統性、科學性和可操作性，對近些年我國的城市化起到了極大的促進作用。但隨著經濟社會的發展，該標準也逐步暴露出一些問題，如：指標體系不夠完善，對設市所必須具備的因素體現不夠；地級市設置標準過於簡單，分類指導不夠；撤縣設市標準在新形勢下明顯偏低，等等。（參見戴均良著：《中國市制》，中國地圖出版社，2000年8月第1版，第81—82頁。）因此，需要根據我國經濟社會發展的新形勢，重新修改和制定設市標準，並根據新的設市標準，來確定市的行政級別。這樣，既有利於推動省直管縣的改革，又有利於調動積極因素，實現政府管理系統內部的公平與公正。

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