中國行政改革：西方「新公共管理」模式的複製還是沿襲？

在公共行政理論中始終存在著一個充滿爭議的議題：公共行政原則是全世界各國共同的理論，還是受限於政治、經濟、社會、文化、歷史、環境和傳統因素？越來越多的觀察表明，在二十一世紀，發展中國家和發達國家的行政改革出現了大量融合。麻省大學的張夢中與薩福克大學的Marc Holzer在最近的一項研究認為，國家情境在一國的行政改革中扮演著重要（亦或是）重大的角色。研究討論了中美行政改革的異同，認為中國的行政改革是西方「新公共管理」模式的沿襲而非複製。研究顯示，中國的行政管理改革受到國家情境的影響，在歷史管理思想、政治體制、行政制度、經濟發展、社會問題、文化差異、價值取向等七個維度均與西方國家（以美國為例）存在差異。改革開放以來，中國的行政改革很大程度受到西方公共管理思想的影響，比如當時盛行的新公共管理（NPM）。基於此，越來越多的學者發現中國的行政改革與西方的新公共管理運動有許多相似之處。但是由於中國歷史文化、政治背景和社會環境的特殊性，近十年中國的行政改革也出現了西方公共管理理論無法解釋和解決的大量問題。因此，比較中國的行政改革與西方的新公共管理運動之間的異同，可以為探討公共管理理論提供借鑒。研究人員利用比較分析的方法，以美國的行政改革代表西方的新公共管理運動，與中國的行政改革進行比較。首先，從兩國行政改革的背景、原因和內容等三方面，分析其相同之處；其次，從兩國的歷史管理思想、政治體制等七個維度，分析其差異所在；另外，利用霍夫斯塔德的文化維度，對兩國的行政文化進行了分析；最後，分別總結了兩國行政改革各自的特點。中美兩國行政改革的相似之處美國和中國的行政改革發生的背景頗為相似，都面臨著去官僚化和經濟不景氣等問題。中國民眾強烈反對官僚作風，認為官僚作風意味著腐敗和低效；美國的里根和柯林頓政府均採取去官僚化政策，以贏得政治利益。在經濟方面，美國在1970-1980年代面臨著經濟下行危機，並於2007年到2011年經歷了金融危機；中國雖經濟發展平穩，但是行政經費巨大，行政改革勢在必行。至於改革的原因，兩國也極為相似。當時兩國政府官員都面臨著行政改革的壓力，因為他們要向人民證明其行政管理能力。為贏得民眾信任並重建民眾信心，中國和美國的高層領導者都開始推動行政改革。美國和中國行政改革的內容也有許多重疊之處。首先，他們都進行了行政人員的裁減。中國中央政府在1988年減少了約40%的員工；美國在柯林頓政府和戈爾政府時期減少了36萬名（約16%）聯邦政府僱員。其次，兩國政府都進行了民營化、市場導向和公共服務外包等改革。另外，兩國政府都在加強政府透明化建設方面進行了改革。中國在2008年推行了《政府信息公開條例》，而政府信息公開則一直是美國追求的目標。

中美兩國行政改革的差異所在中國古代的治國思想對當代中國的行政管理有很大的影響，比如孔子的治國理念。孔子推崇「仁」和「禮」的思想，即「仁者愛人」和「克己復禮」。儒家思想強調統治階層的道德發揮作用，而非正式法律的約束，這與我國近現代行政管理的法治缺失有一定聯繫。相較於美國的行政改革，我國並未實現法治先行，許多改革成果無法通過法律固化，部分問題往往「重蹈覆轍」。政治體制的特殊性，也對中國的行政改革產生了影響。首先，中國共產黨與行政管理不可分割，黨領導政府並擁有重大問題的決策權，這與西方的黨政關係有極大區別。其次，在幹部人事管理方面，中國共產黨擁有政府高層領導人選的決策權。另外，不像西方公務員系統要求政治中立，中國的公務員必須擁護中國共產黨的領導。中美的行政管理制度也頗有差異。美國是聯邦國家，州政府具有較大的自主權。行政系統中的中央政府和州政府是兩級獨立的政府，有著不同的行政體系和法律體系。因而，中央政府在推行行政改革時，沒有權力要求州政府與其同步。但對於中國而言，作為一個單一制國家，中央政府與地方政府是一體的，推動行政改革也是「集中力量辦大事」。中國和美國現在處於不同的經濟發展階段，美國處於發達國家前列，中國仍然是最大的發展中國家。在不同的經濟發展階段，由於兩國民眾對公共服務和公共產品的需求不同，兩國行政改革的重點也不同。在不同的經濟發展階段，其面對的主要社會問題自然也不同。目前中國面臨最大的社會問題是社會經濟發展的極度不平衡，最尖銳的社會問題是公民道德水平的不斷下降，這從2008年爆發的「三聚氰胺」毒奶粉事件可見一斑。面對不同的社會問題，行政改革要解決的問題也不同。中國和美國的行政改革還面臨巨大的文化差異。美國是一個法治國家，公民利用法律維權意識強烈。相對而言，中國則是一個人情社會，這是多年形成的官場文化導致的。所以，中國的行政改革不僅缺乏法律指導和頂層設計，在「裁員」方面也困難重重。由於中國人講情面，往往無法順利辭退體制內已經過多的公務員，安置被裁的公務員時也要耗費大量精力。最後一個方面，是兩國行政改革的價值取向不同。中國行政改革最重要的五個價值取向依次是政治穩定、社會發展、等級制、權威和家庭。與之相比，美國行政改革的價值取向則受到不同文化價值的影響。以霍夫斯塔德的文化維度為例，中國在權力距離、不確定性規避、集體主義、長期導向等方面表現突出，而美國則恰恰相反。

總而言之，中國與美國的行政改革確有相似之處。但是由於中美巨大的文化差異，導致其行政改革的風格、目標和導向都存在差異。研究人員認為，中國若要實現改革的最終目標，應連續進行短期的行政改革以及長期的政治改革。這意味著中國的行政改革是西方「新公共管理」模式的沿襲，而不是簡單的複製或照抄照搬。

參考文獻：Zhang, M., & Holzer, M. (2017). Chinese administrative reforms: A replica or derivative of the western NPM model? Chinese Public Administration Review, 8(1), 23-36.全文免費下載地址：http://www.cpar.net/index.php/cpar/article/view/3

編譯者：王程偉，西安交通大學公共政策與管理學院2014級本科生，中國人民大學公共管理學院2018級碩士研究生。