國企改革當辟新境界

中央經濟工作會議剛剛閉幕。會議確定的宏觀政策基調，對於來年經濟相當重要。不過，對於短期經濟政策的關注，不應沖淡當前來之不易的改革熱誠。只有改革才能為中長期經濟發展開創製度之基、結構之柱、信心之源。我們希望明年成為貫徹中共十八屆三中全會決議的改革之年，其中，國資國企改革引人關注。三中全會落幕一月間，上海國資改革動作加快，山東、廣東、重慶等地的國資市場化改革也已啟程，成果令人期待。

三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）指出，「經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。」在當下中國，國企治理是這一「核心問題」最集中、最突出的體現。

國企改革若踟躕不前，便不可能大幅度減少政府對資源的直接配置，這一核心問題也不可能得到妥善解決。三中全會對未來改革的部署，力度及範圍均好於一般預期。國企改革亦不乏新意。其中，國資布局調整與發展混合所有制經濟，具有寬廣的操作空間，二者相輔相成，明年當有實質性進展，國企才能開闢新境界。

（資料圖：2013年11月3日，河南安陽一兒童吹著玩具小號角喇叭，從寫有「改革」等字樣的標語前經過。常中正/供圖。）

近些年來，伴隨著「國進民退」，對國企改革的討論已偏離了這一重大經濟問題的本來面目：一談論產權制度變革，就可能被批為「國有資產流失」；一揭示電力、電信等行業壟斷的危害，便有人大談此乃「經濟命脈」；一探討國有資產管理體制完善，便可能被扣上「私有化」帽子。由此還衍生出維護國企現有格局的諸般理論。在許多政府文件、官員講話語境中，國企改革似乎只剩下「提高效率、做大做強」的文章可作。

由於擁有支配性市場地位，享受著或顯或隱的補貼，並藉助金融危機以來大規模刺激政策，不少國企利潤總額可觀，但以資產收益率、股東回報率等衡量，其與民營企業、三資企業的差距越來越大。國企那種不斷擴大產能、追求市場份額的外延式發展模式已經難以為繼。在經濟增速減緩的今天，不少「裸泳」的國企終因潮退而露出本相，鋼鐵、航運、資源等行業上市國企虧損累累。如何應對，考驗著國企監管者，也考驗著決策層。

與此恰成對照，目前支撐著中國90%以上就業、超過73%稅收的非公經濟，長期遭受不公平待遇。從2005年鼓勵民間投資的「老36條」，到2010年的「新36條」以及此後的42項實施細則，一項項旨在打破「天花板」「彈簧門」的政策又撞上了「天花板」「彈簧門」。

這些事實一再表明，對於國有經濟與民營經濟的作用、地位，部分人士的認識已陷僵化，在行動上難有建樹和突破。背後則是堅硬的既得利益。

此番《決定》明確提出，公有經濟與非公經濟二者都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是經濟社會發展的重要基礎。至此，在執政黨的綱領性文件上，第一次將公有制經濟和非公有制經濟這樣並列提出。這為國有企業改革祛除了重大認識障礙。

《決定》的一個亮點在於，將現行管資產、管人和管事的國有資產監管框架，轉變為以管資本為主。而組建若干國有資本運營公司，將觸動現有國資管理部門的職能轉變，弱化其行政性職能。相應地，國有資本的投資運營的方向也已明確，「更多投向關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域」，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。

對這些原則性闡述不應做過度拘泥之解。國內外實踐表明，即使是公共服務，也可由政府購買民營商業公司提供的服務。自然壟斷領域，也並不天然要由國企運營。國內外企業史均表明，科技進步的主要驅動力是民營中小企業。因此，國有資本應儘可能從競爭性領域退出，其投資運營方嚮應為非公經濟暫時無力或不願到達的領域。

與此相關聯，《決定》指出，積極發展混合所有制經濟。這一論述為中國所有制調整創造了寬廣的想像空間和操作餘地，未來中國經濟的活力之源或許即在於此。「混合所有制經濟」這一概念也非新創，早在1999年中共十五屆四中全會已經提出。此次《決定》首次對其範疇做了清晰闡釋，重在國有資本、集體資本、非公有資本等「交叉持股、相互融合」。

發展混合所有制經濟，固然如《決定》所言，有利於國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，但更應著眼於各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。「國有資本投資項目允許非國有資本參股」，誠為進步，但參股、控股的權利應該平等享有。

在發展混合所有制經濟過程中，務必「堅持權利平等、機會平等、規則平等」。有前財經高官坦言，在其職業生涯中，非公經濟與公有經濟合作，總逃不掉配角的定位和被利用的命運。地方鐵路建設等諸多事例可證此言不虛。結果是非公人士對新近推出的鐵路建設改革舉措多持觀望態度。為消除顧慮，「廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定,消除各種隱性壁壘」，當不折不扣兌現。

未來的財稅體制改革不僅任務繁重，意義重大，而且對國企改革形成了硬約束。由於增稅空間有限，而中央政府必須履行自身責任，直接用國有資本造福於民，已成必然選擇。倘若國企改革推進過於緩慢，其負效應必將傳遞到財稅改革等其他基礎改革上。這意味著不改革的代價將難以承受。與此相關的一個重要問題是完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%。近日有國資監管部門官員質疑，30%是平均水平，還是最高限？從這一問題的討論源流來看，答案毫無疑義是前者，這意味著有些國企的上繳比率將超過這一水平。明年，中央政府應繪出各行各類國企逐步提高上繳比率的路線圖，並付諸實施。

改革開放史表明，中央制定改革戰略後，相關部委如何制定實施細則，成為改革承諾能否兌現的關鍵。推動此輪改革的機構、職能、時限、步驟、舉措均應明確，而改革重點亦應準確把握。

（文章來源：財新《新世紀》）

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