民事再審問題
民事訴訟再審制度的問題與完善
廖亮律師福建吳浩沛律師事務所2011-6-30 13:26:58福建吳浩沛律師事務所
摘要：所謂民事再審程序又叫審判監督程序,是指人民法院對已經發生法律效力的判決、裁定,依照法律規定在法定機關的提起或當事人的申請符合法定的條件下,對民事審判案件進行再次審理所適用的程序.本文就民事訴訟再審程序的問題提出幾點建議.
關鍵詞：再審制度 兩審終審制 不告不理
1我國再審程序立法概述
1.1新民訴法立法前再審程序立法
新中國成立後,作為革命根據地時期司法工作成功經驗之一的民事再審制度得以在立法上延續下來,並得到了完善。
我國從建國初期即全面師承蘇聯的民事訴訟理論和民事訴訟立法，加上計劃經濟和人們訴訟觀念淡薄的影響，逐漸形成了帶有濃重職權主義色彩的民事訴訟模式，而這一情況，一直延續到1982年的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》。
1982年的《民事訴訟法（試行）》第14章規定了「審判監督程序」，相比前面的立法，這部立法有幾個重要變化：首先是取消了檢察院的再審抗訴權；其次，申訴須由法院決定再審，才能使生效裁判進入審判；然後規定了對申訴案件的「複查審理方式」；最後規定了用通知形式駁回法院認為不符合規定的申訴。
1.2新民訴法再審程序立法背景及內容概述
本次民事訴訟法的修改時中國最高立法機關對施行了16年的民事訴訟法首次出台修改決定，那麼，本次立法的背景是什麼呢？
1991年，《中華人民共和國民事訴訟法》進行過一次全面修訂,審判監督程序在那次修改中,比1982年《民事訴訟法（試行）》有了很大的進步。但是，自1991年起至今，社會經濟發生了翻天覆地的變化，走向社會主義法治社會的人們也越來越不滿足於舊有的社會法律規範。在民事審判工作中，一些矛盾越來越突出，即所謂的「申訴難」、「執行難」。近3年來，在司法實踐中，「申訴難」的問題越發突出。例如，根據最高人民法院的政府工作報告，2004年，最高人民法院共辦理來信來訪14萬餘件人次，較2003年上升23.6%。地方各級法院共辦理群眾來信來訪422萬件人次，全國法院依法改判裁判確有錯誤的按鍵16967件，佔全年生效判決總數的0.34%。2005年，各級人民法院受理當事人申請再審的案件為22.7萬餘件，決定再審的為4.8萬餘件，改判的為1.55萬餘件，民事再審案件占再審案件總數的90%以上。而在十屆全國人大上，代表聯名對民事訴訟法提出修改的議案有90件牟其中專門針對「申訴難」和「執行難」的議案就有57件。由此可見，「申訴難」、「執行難」，已經成為近年來百姓呼聲最為強烈的兩大司法頑疾。[1]原先民事訴訟法規定的當事人申請再審的事由僅有五項,原則性太強而不具可操作性,當事人與法官在理解上難免存在偏差。由於這種理解的偏差,當事人認為符合條件的,法院可能認為是無理申請；法院認為可以結案的,當事人卻一再申請再審。而按照當時法,無論當事人還是法院的行為,對對方都沒有絕對的約束力。一方面,當事人的再審申請能否進入再審,需要經過法院的審查。由於當時民事訴訟法關於再審事由規定完全缺乏可操作性,法院在審查過程中享有寬泛的自由裁量權。另一方面,雖然法院可以輕易駁回當事人的申請再審,但卻無法阻止當事人一而再、再而三地申請再審。說得極端一點,按照當時法,當事人和法官都可以依據自己關於再審條件的理解來利用這種程序。這種無法形成相對約束的再審申請,最終只能被解釋為一種廣義上的「申訴」,而不是民事訴訟法上的「訴」。
為改變這種現狀,在民事訴訟法學界,一直存在將審判監督程序改造為再審程序,將當事人申請再審改造為再審之訴的觀點。而一種申請成為「訴」的基本條件是:首先,它所針對的對象範圍明確；其次,符合要求的申請一定會帶來特定的法律後果。也就是說,只要申請合法,法院就必須受理。由此可見,對當時法規定的再審事由加以細化,是將當事人申請再審改造為再審之訴的關鍵所在。此次民事訴訟法修改,將當事人申請再審的事由由原來的五項調整為十三項外加一個補充條款,可以認為,該規定與修正案關於人民法院對當事人申請再審必須受理的規定相配合,已在立法上初步確立了當事人申請再審作為一種「訴」的法律地位。
於是隨著我國的理論界和司法實踐工作者要求改革民事再審程序的呼聲越來越高，我國的立法機關也逐漸認識到了修改民事訴訟再審程序的重要性和緊迫性。最終，在
1.3新民訴再審程序制度的變化
關於本次民事訴訟法關於審判監督程序的修改並不是全面的，而是集中性地解決了「申訴難」和「申請再審難」的問題，其主要的立法內容，是部分地、有針對性的，在現行的民訴法基本框架不變的情況下，完善當事人申請再審及其他一些權利的行使、法院的受理及審查、審理等各項制度，使申請再審訴權化、程序化。將申請再審等權利作為訴權的地位通過立法加以完善和落實，確立當事人的訴訟地位，暢通當事人申請再審渠道，從制度上保障當事人申請再審權利的落實，並切實解決當事人「申訴難」的問題，減少涉法上訪的現象發生，維護社會的穩定和和諧發展，同時也為今後逐步將啟動再審的權利真正賦予當事人，弱化公權人在再審程序中的地位，建立獨立的完全由當事人為啟動主體的再審之訴打下基礎。
概括起來,此次民事訴訟法修改關於再審事由的規定主要包括以下方面:
首先關於原審判決中的事實問題,修正案將現行法的兩條細化為五條。除第一項完全相同外,第二項將現行法規定的「原判決、裁定認定事實的主要證據不足的」修改為「原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據證明的」。從「事實」到「基本事實」的改變,大大降低了當事人申請再審的門檻。第三到第五項屬於新增加的內容,分別涉及「原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的」、「原判決、裁定認定事實的主要證據未經質證的」、「對審理案件需要的證據,當事人因客觀原因不能自行收集,書面申請人民法院調查收集,人民法院未調查收集的」。這幾項新增條款,從證據來源和證據認定的角度,充實再審事由的規定。[2]
其次,關於原審中的程序問題,修正案由原來的一條概括規定修改為六條規定,具體包括:管轄錯誤的；審判組織的組成不合法或者依法應當迴避的審判人員沒有迴避的；無訴訟行為能力人未經法定代理人代為訴訟或應當參加訴訟的當事人因不能歸責於本人或其訴訟代理人的事由未參加訴訟的；違反法律規定,剝奪當事人辯論權利的；未經傳票傳喚缺席判決的；原判決、裁定遺漏或超出訴訟請求的。訴訟法是強行法,人民法院審理案件必須嚴格按照法定程序進行,生效裁決違反特定法定程序在絕大多數國家都是絕對的再審事由。再次,規定了「據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的」這一新的再審事由。裁判基礎被撤銷是西方各國通行的再審事由,現行法沒有規定這一再審情形,屬於重大遺漏。修正案的這一規定,終於彌補了這一遺漏。[3]最後,以一個一般條款補充規定了「違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形,或者審判人員在審理該案件時有貪污受賄,徇私舞弊,枉法裁判行為的」,該規定是對上述十三項具體事由的補充,使得整個再審事由的規定更加完整。[4]
2 現行民事訴訟再審制度的弊端
2.1再審事由增多導致再審案件數量增加
在新民訴法中，再審事由的修改時一個焦點和亮點。新民訴法把《民事訴訟法》第179條規定的當事人申請再審的事由由原來的5項增至15項，數量上有了明顯的增加，一方面，對一些舊的再審事由進行了明確和細化，另一方面，也新增加了多項再審事由。例如，在實體性再審事由方面，新增加三條實體性再審事由，並對原有的一條實體性再審事由進行了完善；在程序性再審事由方面，將舊民訴法179條第四項再審事由「人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的」規定為一條兜底性規定，同時對違反法定程序需要再審的事由進行了明確化和具體化，增加了六項程序性再審事由。[5]
表面上看新民訴法的再審事由規定從原來的5項增加為15項，數量上有了顯著增加，實質上，新民訴法的再審事由在對舊民訴法中部分再審事由進行細化和明確的同時，還新增加了多項再審事由。從修改的結果看，新民訴法再審事由的規範有了明顯的擴大，規定比修改前更加明確和具體，便於司法實踐的操作，但是，再審事由範圍的擴大，顯而易見帶來的是再審案件數量的增加這樣的影響。
我國在2007年的民事訴訟法修改中，借鑒了大陸法系其他國家的再審事由的立法規定，將原先寬泛而且語意模糊的再審事由明確化和具體化，從而便於司法實踐中的司法操作。但是，增加了多項再審事由之後，再審的啟動也會因為再審渠道的拓寬二變得較以前容易很多，這樣一來，生效的裁判會被相對頻繁地啟動再審程序，從而對其既判力帶來一定程度的衝擊。那何為既判力呢？
既判力，是指確定的終局判決對後訴的拘束力。法院作出的判決對當事人的權利及法律關係具有有權的確定了，這種效力相對於訴訟程序上的形式確定力而言，稱為「實質的確定力」或只對後訴產生的效力，這種效力因判決的確定而產生。具體來說，既判力就是針對當事人的請求而作出的實體判斷成為規定當事人之間法律關係的基準，以後，當事人既不能再提出與此基準相衝突的主張來進行爭議，法院也不得作出與此基準相矛盾的判斷。可以看出，既判力是確定的終局判決在實體上對當事人和法院都具有的拘束力或通用力。[6]
新民訴法再審事由範圍擴大後，在我國以職權主義為主導的再審模式下，寬泛的再審事由必然為再生程序的啟動打開方便之門。當事人可以以更多的再審事由為理由向法院申請再審，使得更多的案件會因為增加的再審事由被裁定再審，從而在一定程度上影響生效裁判的既判力。
總之，在新民訴法增加了多項民事再審事由後，拓寬了申請再審的渠道，會導致再審案件的增加，從而對生效裁判的既判力會造成一定程度的衝擊。
2.2現行民事訴訟再審制度嚴重衝擊著兩審終審制省級制度
《民事訴訟法》第10條規定，人民法院審理民事案件，依照法律規定實行兩審終審制度。所謂兩審終審制度，是指某一案件經過兩級人民法院審判後即告終結的制度。當事人不服第一審人民法院對民事案件所做的判決、裁定，可以上訴至第二審人民法院，第二審（即上訴審）所作的判決、裁定就是終審的判決、裁定，當事人不得進一步提起上訴。二審終審也有例外，人民法院依照特別程序、督促程序、公式催告程序、企業法人破產還債程序所審理的案件，實行一審終結。
但是對於我國兩審終審制度，所存在的弊端又是顯而易見的，其中尤其明顯的就是審級偏少，終審法院級別低，從而可能導致第一審不當裁判難以通過上訴審得以糾正，特別是在法律適用方面，因終審法院級別較低，常常因地而異，不利於法律的統一適用等。由於這些諸多弊端，從而導致部分案件審判質量部高，刺激了當事人對再審程序的需求。
再審程序是一種特殊的事後補救制度，其設立是為了糾正普通的兩審程序中出現的審判瑕疵，糾正生效裁判的錯誤，既保護受到有瑕疵生效裁判侵害的當事人的私權，也促進了司法公正。因此，再審程序在我國是作為普通兩審程序的補充程序而存在的，簡單來說就是作為一種特殊的例外性救濟程序而存在的。但是新民事訴訟法將再審事由的擴大，使得這樣一種特殊的例外的救濟性程序轉變為一種常用的、一般性的訴訟程序，這樣無疑使得更多的案件湧向再審程序，使得再審程序的規模繼續擴大，從而使得我國的兩審終審制名存實亡。
2.3提起再審主題多元化導致諸多不良影響
我國民事訴訟法第一百七十七條規定：各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。其中第二款規定最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤的，有權提審或者指令下級人民法院再審。第一百七十八條規定當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但不停止判決、裁定的執行。第一百八十七條規定最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第一百七十九條規定情形之一的，應當提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第一百七十九條規定情形之一的，應當提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。我們可以看出，我國民事再審提出的主體是多元的，當時人通過申請可以提起再審，檢察院可以通過抗訴提起再審，甚至作為裁判者的法院也可以提起再審。在實踐中，除當事人申請再審外，只要檢察院抗訴，法院就要再審，只要法院發現錯誤，就可以啟動再審。這就必然導致法院、檢查院審判監督權的擴張，容易造成權力濫用現象。尤其是保留法院作為再審程序的啟動主體，這些弊端都是顯而易見的。
3 我國民事訴訟再審制度的問題分析
3.1「實事求是，有錯必糾」的立法指導思想
我國原民事訴訟法和現行修正案關於再審制度的設計，體現了實事求是，有錯必究的立法指導思想。其實質是對公正尤其是實體公正的過分追求。然而，在法律價值體系中，公正並非唯一的構成要素。自由、正義、效率及只需等均是現代法律的基本價值。在該立法指導思想下建立起來的再審制度，我們可以看出以下幾個不良影響。
法院對具體案件所作出的判決生效後將會產生終局性的效力，這種效力主要體現在「一事不在理」原則和生效裁判的可強制執行力。有些日本學者認為：「再審是當事人對已經確定的判決以訴訟程序上有重大瑕疵或作為其判斷的基礎資料里又嚴重缺陷為由，請求撤銷該判決並且恢復已終了的訴訟，進行重新審判的、非常的不服申明的方法。判決被確定後，如僅僅因為判斷不當或者發現新的證據就承認當事人的不服聲明，則訴訟時無止境的；但另一方面，從作出正確、公正的裁判的理想來說，不管有什麼樣的瑕疵一律不準撤銷已確定的判決，也是不合理的。於是，法律規定在判決里有特別重大並且對當事人也有嚴重瑕疵的，應允許再審。」[7]在設計再審程序時，應處理好糾正錯案與維護裁判穩定性之間的關係，找准二者之間的平衡點。如果過分強調有錯必糾，對當事人而言，只要其認為生效裁判有錯誤就可以不斷的要求再審，那麼糾紛將永無止境，終審不終這將嚴重損害司法的權威性。
近代民事訴訟本身是解決以契約糾紛為中心的民事糾紛而建立起來的。民事法律關係帶有很強的私法性質，私法自治又是現代民事司法理念的重要原則之一。私法自治又體現在當時人的處分權的行使上。然而，在實事求是、有錯必究的立法指導思想上建立的再審制度，規定了法院和檢察院可以依職權發動再審，這就壓縮了當事人的處分權，造成國家權力對公民私人利益的侵害，這也是造成申訴滿天飛的原因之一。既然法律給予了當事人一審、二審程序的自由選擇權，也應當給予當事人再審的自由處分權。
按照該指導思想的要求來探索案件的客觀真實，必將會造成已經經過的訴訟程序會被重複多次的進行，這會造成極大的訴訟浪費。因此，基於對訴訟時間、訴訟成本、認識手段及主體認識能力缺乏考慮，實事求是，有錯必究的立法指導思想在民事再審程序中的適用必須要有限制。再審程序本身而言是民事訴訟程序的一種特殊補救措施，再審程序的這種補充性質決定了再審的功能不在於提供一切司法失誤的補救。因而，以該思想作為我國立法指導思想是不妥當的。
4完善我國民事訴訟再審制度的建議
4.1更新立法指導思想
我國的《民事訴訟法》是根據實事求是、有錯必糾的指導思想設計民事再審程序的，前面已有敘述，這一指導思想有失偏頗，它過於偏重糾正錯案而過多犧牲了生效裁判的穩定性。欲完善我國的民事再審程序，首先就要從根本上更新我國的立法指導思想，平衡糾錯與穩定性之間的關係，樹立新的法定事實、依法糾錯的指導思想。我認為，新的指導思想應體現兩個原則：首先，要兼顧糾正錯誤裁判和維護生效裁判的穩定性，從有錯必究向有限糾錯轉變。其次要充分尊重當事人的訴權和處分權。這就要求再審從國家職能主導向給予當事人私權處分權轉變，從重實體輕程序向實體公正和程序正義並重轉變，再審目的從注重監督向權益救濟轉變。
4.2取消法院依職權提起再審
我國民訴法第一百七十七條規定各級人民法院院長對本院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤，認為需要再審的，應當提交審判委員會討論決定。最高人民法院對地方各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民法院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現確有錯誤的，有權提審或者指令下級人民法院再審。有些學者認為：該規定在理論上與國際上通行的民事訴訟理論發生衝突，在實踐中產生的負面影響也是非常大的。[8]有以下幾點理由。
眾所周知，法院行使權利的被動性，即法院只能以消極主義的方式行使權力是司法權的一個重要特徵。為了保證其被動性，法院實行不告不理，告什麼理什麼的原則。特別是在民事訴訟中，法律明確規定了當事人對自己實體和訴訟權利的處分權，對生效的裁判，即使有錯誤，只要當事人不提出異議，法院就不應主動干預。否則，在當事人權衡利弊放棄再審請求權行使的情況下，法院若強行予以干預，不僅會違背法院以消極主義方式行使權利的特性，同時亦構成了對當事人處分權的侵犯。還可能出現當事人因再審而增加的訴訟成本支出大於其因再審而獲得的利益的情況。[9]
裁判者的形象不僅是公正的、不偏不倚的，還必須是被動的。法院裁判首先應當在法院系統內部得到尊重和保護。若再審是由原審判法院院長提交審判委員會討論後決定的，由於院長和審判委員會在本院審判工作中所處的地位之高，勢必將對再審合議庭的審理工作帶來很大的影響，難以保證案件的公正處理。若再審是由上級法院指令的，再審法院由於要考慮上級法院的意見，使其難以公正的、獨立的審理案件。此外，上級法院是如何得知下級法院的生效裁判錯誤呢？並且上級法院在未直接參与案件的審理的情況下，憑什麼認定生效裁判確有錯誤呢？這在一定程度上會造成法院濫用權力。
在前面我們已得知既判力的概念與含義，法院是具有既判力的，而這種對既判力的損害體現在上級法院對下級法院的生效裁判有幾乎不受任何限制的否定權，而且在原審法院院長和審判委員會對生效裁判的隨意改變權，這種改變也無時間限制。取消法院發動再審，使當事人通過法院申訴成為不可能，不僅可以解決困擾法院多年的申訴方面的問題，還可以使當事人通過申請再審程序更為有效的運行，避免了法院因承擔過多的社會角色而不堪重負，另外，取消法院發動再審的主體資格，可以督促法院提高辦案質量。
4.3改革檢查院對法院民事審判的監督
改革檢察院的審判監督權，要貫徹從法律監督為主向當事人權益損害的程序救濟為主的價值轉變。其實質並不是以監督者的身份對法院的審判活動予以監督，而是噹噹事人的權益受到損害時予以特殊的救濟。修正案將檢察院抗訴事由具體化了，細化和擴大了檢察院抗訴的範圍，使之操作更具有規範性。但我們任可以看出有不足之處。
從維護法院生效裁判的既判力角度出發，這是不利於維護司法穩定性的。立法應當對此作出明確的規定。時間應限制在一個合理的期限內，次數也應該嚴格限制為一次。這樣就可以避免檢察院行使抗訴權的不確定性和重複性。
一般而言，簡單民事案件相比複雜、疑難案件，出現錯誤的可能性不大，而一些標的額較小的案件經歷多次審理，其實際意義不大。因此，應當將這些案件排除在檢察機關抗訴範圍之外。據此，檢察機關抗訴範圍的確定可以考慮以下幾個因素：標的額大小、案件性質、案件難易程度及案件的影響力。這樣，司法資源的利用才更趨於合理。
總之，審判監督的重心是保證審判質量和效率，做到司法公正，而不是直接運用職能再審。
4.4建立、豐富以及完善再審之訴
建立再審之訴是修正案關於民事再審程序改革的最大舉措。把當事人申請再審當作是一種訴權，且這種訴權必須符合必要的形式要件、法定事由、管轄規定和期限等。其中再審事由又是建立再審之訴的核心內容。修正案列舉了十三種再審事由，從實體上和程序上為再審之訴提供了明確的依據，有效的規範了再審訴權。將再審事由具體化可以減少法院隨意性保障當事人的申訴權。但是我認為再審事由仍有需要完善的地方。
修正案對再審事由加以具體化，擴充了新的內容，極大的增強了可操作性。但是，對於程序性兜底條款—「對違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形「的規定並不妥當。程序公正性的實質是排除隨意性、避免權力濫用，保證決定的客觀內容正確。有了這樣的規定，當事人就可以再前十三項規定的具體事由之外，以其他任何自認為原判決、裁定違反法定程序為由，提出再審申請，具有隨意性。而啟動再審程序，是一件十分嚴肅的事情。再審程序一啟動，就會增加法院的工作量，同時也給對方當事人帶來極大的困難與麻煩。而再審程序，是在判決生效後，所重新啟動的一個糾正錯誤裁判以維護法律權威、保證當事人合法權利的補充性程序。正是由於再審程序的糾錯性、補充性和恢復性，決定了再審程序啟動事由應當法定化、明確化和程序化，並有一定限制性。啟動事由應當極少地給予自由裁量權，有效的平衡裁判穩定性和司法正義的關係。
修正案沒有規定原審生效的裁判是一審還是二審。實踐中認為是二者都可以。民事訴訟中之所以設立通常的審級制度，目的在於要求訴訟當事人通過通常的審級對自己的權利進行救濟，對原審裁判的錯誤及時進行救濟。啟動再審的前提是通常審判中存在給當事人合法權益造成損害的、不糾正有違司法正義的成尋性或實體性瑕疵，啟動再審的代價是犧牲生效判決的既判力來實現對司法正義的追求。因此，在正常的審級中能夠解決的問題，應當通過正常的審級及時救濟，否則不利於發揮通常的審級功能，使得申請再審程序通常化，衝擊著我國的兩審終審制度。此外，對於審判人員在原審審理過程中有職務犯罪或者有嚴重違法違紀行為的，當事人在原審的第一審階段並不一定能夠知悉這種事由，因此也應給予其未經原審上訴仍可提起再審申請的權利。
從再審申請作為訴權的理論角度來看，當事人申請再審職能為一次是理所當然的。法律應該只為這一次再審申請提供座位訴訟權利的程序保障，顯示生活中，有少數當事人無理提出再審訴訟，也有當事人長期的、反覆多次的申訴上訪，當然不能排除這其中確有錯案，但因我國仍然保留信訪制度，當事人除再審申請外，仍可通過信訪制度或通過檢察院抗訴，甚至法院依職權提起再審的渠道去尋求救濟。這樣，既不有悖於對正義的追求，也有利於避免無理再審訴訟現象。
綜上所述，我國民事再審程序經過改革後仍然有需要完善的地方。我國民事再審程序的完善，要在明確再審程序價值取向的基礎上，協調、平衡當事人再審申請權與維護生效裁判穩定性之間的關係，科學設計和規範運作來達到完善的目的，這樣，才符合法治的完善和民事訴訟制度發展的需要，符合現實社會的需要。
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