專家建議全國人大增設憲法委員會專門處理違憲問題(中國青年報 2005-12-3)

首頁->>中國青年報->>法治社會專家建議全國人大增設憲法委員會專門處理違憲問題2005年12月03日本報記者 李麗編者按：又一個「12·4」全國法制宣傳日即將到來，每年這個時候，我們都在思考同一個問題：憲法到底是用來幹什麼的？有人說，憲法是國家的根本大法；有人說，憲法是維護公民權利的最有力武器；有人說，憲法是用來監督各級政府部門的一舉一動的……本報編輯部認為，憲法應當在「行動中」發揮作用，通過建立完善的憲法監督機制，保障國家的每一項立法、司法、行政活動都在法制的軌道內運行。中國人民大學憲政與行政法治研究中心主任胡錦光教授就此接受了本報記者的專訪。 　 馬克思說「憲法是人權保障書」記者：「憲法是國家的根本大法」，這已是老百姓耳熟能詳的句子。但是憲法卻不像刑法、民法一樣給我們非常切身的感受，跟現實生活的聯繫似乎並不緊密。為什麼會這樣呢？胡錦光：馬克思說「憲法是人權保障書」，而老百姓感覺憲法在保護他的途徑主要有兩個，一個是立法機關根據憲法制定法律文件，通過法律的實施來達到憲法保障人權的功能，這也是主要方面。這個時候，普通民眾往往會感受到法律在發揮作用，可能沒有感受到憲法在發揮作用。實際上，法律是依據憲法制定的，一個符合憲法的法律的實施也就是憲法的實施。憲法實施的另一個途徑就是違憲審查。如果現實生活中出現了法律文件違憲與否的爭議，那違憲審查就不可或缺了。這種監督方式可以將違憲的行為主要是法律文件及時糾正，從而達到保障人權的目的。普通民眾對憲法保障人權的功能感受不夠明顯，憲法與自己的日常生活聯繫不緊密，這與我國的違憲審查機制沒有很好地運作起來有很大關係。 　 每個人都能啟動違憲審查嗎？記者：去年，全國人大法工委成立了法規備案審查室。有人認為，這個機構使違法、違憲審查進入規範化、可操作化渠道，意味著真正意義上的違憲審查成為一種可能。您怎麼看？胡錦光：法規備案審查是預防途徑。在無具體案件時，這個工作機構也可以對法規是否合法、合憲進行初步判斷。如果發現有問題，它可以提請有關機關進行處理。因此，它可以使法規在造成實際侵害之前，糾正其中所存在的違憲或者違法之處，能夠發揮預防的功能。但這個機構作出的決定沒有強制效力，無權界定某一法規「違法、違憲」。但是，從保障憲法秩序和法律秩序的角度出發，設立法規備案審查工作室是非常重要的。備案不僅僅是法規的收發工作，其實質意義是要對交付備案的法規進行合憲或者合法審查，而接受備案的國家機關以往對這項工作沒有做到位。記者：近年來，關於違憲審查的報道不少。比如說，2003年北京大學三博士就孫志剛案件提出了違憲審查建議；今年，河南平頂山的周香華認為女職工不能與男性同齡退休違憲。但這些最後都是無果而終。這是因為我國缺乏違憲審查機制嗎？怎麼看待這種現象？胡錦光：1982年憲法的序言及第五條對憲法地位的規定，可以說在世界各國憲法上是最為詳細的。要維護憲法最高法律效力的地位，就需要違憲審查。同時，這部憲法也解決了誰來進行違憲審查的問題，即全國人大和人大常委會有監督憲法實施的權力。另外，我國的《立法法》對違憲審查的規定較為詳細，審查對象、啟動主體以及審查程序都有比較詳細的規定。例如，《立法法》規定，公民個人可以就行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性和合法性，向全國人大常委會提出違憲審查請求。北京大學的三博士就是根據這一規定向全國人大常委會提出的違憲審查請求。但是，我們看到至今還沒有進行過一次違憲審查。這裡面的原因是多方面的，而缺乏具體詳盡的程序規則是比較核心的問題。沒有明確操作規則，就無法甄別是否應該進行違憲審查，只能一概不受理或者一概不做決定。記者：可是，您也提到了《立法法》在審查對象、啟動主體及審查程序方面都有了詳細的規定。胡錦光：就拿啟動違憲審查來說，《立法法》規定啟動主體上就不夠嚴謹。《立法法》第90條規定，公民都可以向全國人大和常委會提出違憲審查的建議。這在制度設計上就存在理念不清的問題。美國式的違憲審查機制是權利救濟式的，只有憲法權利受害者方可提請違憲審查；德國則是從保障憲法秩序的角度出發，只有憲法規定的幾個國家領導人可以在法律實施後的法定期限內要求違憲審查。無論是哪一種設計，都是要限定啟動違憲審查的主體。我國目前的規定過於寬泛，任何公民都可以就與自己不相干的問題提出違憲審查建議。這看似是最大範圍的維護了憲法權威，其實不然。比如說孫志剛案件，如果三位博士的建議被受理，可能就會有不計其數的違憲審查建議送至全國人大常委會，而真正需要進行審查的也就可能被湮沒其中。對啟動違憲審查的主體進行必要的限制才是真正地維護憲法的權威，保障公民的憲法權利。 　 孫志剛案件其實只是違法問題記者：除了對啟動主體進行必要限制外，您所說的「具體詳盡的程序規則」又怎麼理解？胡錦光：這是一個比較複雜的問題，何時能夠提起違憲審查、違憲審查如何受理及受理後處理等等都是程序問題。比如，規定違憲審查應該在窮盡法律救濟後、而且是對法院判決的審理依據不服方可提出。當事人對法院作出終審判決的審理依據不服，可以在規定期限內向全國人大常委會要求違憲審查。這樣以來，操作性就很強了。違憲審查，應該根據嚴格的程序規則進行。記者：有了詳盡的程序，是不是違憲機制就可以運作了呢？胡錦光：目前，提到違憲審查時有這樣一種傾向，就是把違憲審查要解決的問題泛化。在社會生活一旦發生某個問題就說是違憲，並認為就要適用憲法解決，這種無原則的泛化違憲審查機制的做法跟虛置違憲審查制度一樣，導致了憲法保障人權功能弱化。要適用違憲審查制度，首先要明確違憲審查的對象是什麼。現代社會中，國家權力既有維持社會秩序的必要性，又有「被濫用」的天性。國家權力既是保障人權的主要力量，而同時也是侵犯人權的最大威脅。憲法就是要通過抑制國家權力的消極方面來達到保障人權的目的。因此，違憲審查就是要審查國家機關根據憲法實施的行為是否有效。而國家機關的大部分行為是根據法律進行的，出現糾紛時根據法律判斷就足夠了。也就是說，只有國家機關的行為根據法律無法判斷時才需要進行違憲審查。現在媒體報道的有關違憲審查的案件並不都是真正意義上的違憲案件。記者：那我們前面提到了孫志剛案、河南女職工狀告單位涉嫌退休性別歧視案是不是需要違憲審查？胡錦光：孫志剛案件其實是個違法問題，並非違憲。根據《立法法》第8條、第9條的規定，限制人身自由的強制措施和處罰，屬於法律保留的範疇。也就是說，只有法律才能規定什麼情況下才能限制人身自由。因此，國務院1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》違反了《立法法》關於法律保留的規定，只需要進行合法性審查就可以解決了。河南女職工的案件為什麼會輸呢？平頂山市的仲裁庭依據國務院《關於安置老弱病殘幹部的暫行辦法》規定作出裁定的，而該女職工認為，國務院的暫行辦法中關於男女退休不同齡的規定違反了憲法關於男女平等的規定，應該是無效的。但是，仲裁庭沒有權力依據憲法對國務院的暫行辦法進行違憲審查，只能依據該暫行辦法進行審理。在不能對國務院的暫行辦法進行違憲審查的情況下，她必然敗訴。換句話說，是裁定的依據導致了她敗訴。在這種情況下，應當允許她向全國人大常委會提起違憲審查建議，全國人大常委會也應當就此作出是否合憲的決定。正如前面所講，當事人認為審理依據有問題，而法院對此又無權作出判斷，違憲審查才有必要性。就是說，違憲審查並非經常出現，如果有法律文件必須先適用法律文件，只有在沒有法律文件或者對法律文件的合憲性存在異議的情況下，才能進行違憲審查。 　 設立憲法委員會時機已成熟記者：法院無權判定，那誰來做這個工作？胡錦光：我們前面談到過，憲法規定，全國人大和人大常委會有監督憲法實施的權力；根據《立法法》的規定，違憲審查的權力實際主要由全國人大常委會來行使。但是，實際上這樣的規定仍然過於原則，遠不能勝任違憲審查工作的要求。學界對此有多種建議，我認為在全國人大下設立憲法委員會，協助全國人大和人大常委會做這方面工作，是比較可行的。由專業的人專職來做，甚至可以考慮制定一部憲法委員會法或者憲法委員會組織法，對違憲審查的原則和程序作具體的規定，便於操作。記者：成立這個機構的時機成熟了嗎？胡錦光：我認為已經成熟了。有人說，如果這個委員會的職能與全國人大目前的其他專門委員會大同小異，那就沒有設立的必要。還有人說，如果它的職能不同於現有的其他專門委員會，那麼就得修改憲法，就涉及國家體制問題了。我認為，有這樣一個機構來專門協助全國人大及其常委會處理違憲問題，是很有必要的。一是全國人大及其常委會沒有精力來進行具體的違憲審查工作；二是其他專門委員會都有自己的職責；三是違憲審查是一個專門性的工作；四是隨著我國社會的發展和進步，實踐中出現的是否違憲的問題必然會越來越多，如果不做違憲審查，憲法的權威無法確立，建設法治國家的進程就要受到極大影響，民眾也就無法真正感受到憲法的作用，感受不到憲法作為他的權利的保護神的作用。當然，憲法委員會一開始並不一定需要具有違憲審查權力，它只是起到協助的作用，因而也就並不會對我國的憲法體制和國家權力分配產生影響。
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