中國立法：人大主導還是行政主導？

06-20

　　原標題：立法資源不足的中國人大

　　《立法法》修正案通過了，包括稅收法定和部分「法律」制定權回歸人大等被賦予重大法治意義的修訂，能否成為現實卻還要看人大的作為。

　　2015年3月25日，新華社報道了全國人大常委會法工委負責人對新華社記者的提問。針對現實中萬眾矚目、立法中一波三折的「稅收法定原則」，在這個答記者問中，法工委負責人指出，根據中共中央日前審議通過《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，全國人大常委會會在2020年完成相關立法工作。這意味著，在真正實現稅收「法」定之前，目前的稅收征管依據仍然是國務院所頒布的條例。那麼，為何《立法法》修正之後，「稅收法定」依然尚待時日而非倚馬可待?一葉知秋，我們可以看出中國立法工作中的哪些曲折與幽隱?

　　新《立法法》對人大提出的新要求

　　在《立法法》公布實施整整15年之後，2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議全體會議表決通過《全國人民代表大會關於修改<中華人民共和國立法法>的決定(草案)》。新《立法法》對中國的立法體制結構並無根本改變，但卻從實體和程序兩個方面對立法工作進行了完善。

　　《立法法》修改的一個重要使命是規範立法活動和提高立法質量，著重解決改革與法治之間的關係，強調立法必須體現「人民的意志」，尤其重視法律規範的「針對性和可行性」。由於要規範立法活動，從工作機制上講，《立法法》對全國人及其大常委會的工作就提出了許多新的具體要求。

　　一方面，在實體方面，從立法許可權上講，全國人大及其常委會擴大、或者說收回了一系列的立法權。第一，根據修正案第4條，新《立法法》第8條新增三項只能制定「法律」的內容，包括：(1)稅種的設立、稅率的確定和稅收徵收管理等稅收基本制度;(2)對非國有財產的徵收、徵用;(3)基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度。第二，根據修正案第5條，新《立法法》第10條對「授權」立法做了明確限制，授權的期限一般不超過5年，被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施情況，並提出是否需要制定有關法律的意見。第三，新《立法法》第13條規定，全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理領域的特定事項授權在一定期限內部分地方暫時調整或暫時停止適用法律的部分規定。

　　另一方面，全國人大及其常委會立法權的擴展，不僅意味著對政府權力「任性」的更大限制，也要求全國人大及其常委會自身在行使立法權上不能任性。為此，新《立法法》從程序上也做出了一些新的規定。修正案從第7-13條，第15-20條，以及第23條等，從常委會審議法律案及相關機構的立法調研應該或可以邀請全國人大代表參加，法律案提交表決前常委會審議的次數，審議中對修改意見的處理，立法論證會及聽證會的召開，法律案的意見徵求，分歧較大的重要條款單獨表決，立法規劃及計劃的編製等，對全國人大及其常委會自身的立法程序做了比較細緻的要求。

　　按照新《立法法》第51條的規定來說，這些方面就是全國人大及其常委會「加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用。」

　　立法機構工作隨之步入「新常態」

　　然而，權力雖然是一種資格，但對權力的行使卻需要能力。中國當前實行的是一種統一而又分層的立法體制，全國人大及其常委會是最重要的立法機關。它的許可權就不必說了，位高權重，但行使權力的資源需求也自然更大。僅就立法而言，根據十二屆全國人大常委會立法規劃，其任期內需進行68部法律的制定或修改，其中條件比較成熟，任期內擬提請審議的法律草案有47件，另外有21件需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。而根據張德江兩會上的報告，2015年度人大常委會的立法任務就有約30件，雖然這並不意味著今年必須完成，但也可以說是任務繁重。

　　但是，根據目前的全國人大及其常委會立法工作機制，雖然人們不懷疑它能夠完成任期內的立法規劃，但對於立法法所要求的立法活動是否規範、立法質量是否夠好、立法的針對性與可執行性是否夠強，以及人大常委會能否真正主導立法等方面，卻不能不有所擔心。

　　從立法的起草機構而言，在全國人大及其常委會內部，往往會根據法律草案的情況，由全國人大各專門委員會、法制工作委員會、全國人大代表或組成人員、或者有時成立的專門起草委員會來起草。比如，十二屆全國人大常委會立法規劃的68件法律案中，除9部已經提交審議或通過的法律案外，委員長會議牽頭或起草的有4件，專門委員會起草的有13件，剩下的42件主要都是由國務院來牽頭或提出的，將近61.8%。

　　就人大常委會內部的法案起草者來說，雖然牽頭或起草單位多為委員長會議和各專門委員會，但實際上，法制工作委員會(簡稱「法工委」)在其中擔負著最為重要的工作。而由於法工委人手和精力的限制，恐怕很多具體的起草工作，還是要落到相應行政機關頭上，專家和社會能夠參與的，可能還並沒有那麼多。

　　很簡單，由於人大常委會目前的機制，根據統計，包括委員長、副委員長、秘書長等人在內，目前常委會應該有169名委員。雖然這些委員中相當一部分都曾是資深官員，有著豐富的經驗，但是他們中擁有法律或者立法工作經驗的比例並不高，而且還有一部分身兼其他職務，並不能專一於常委會事務，代表專職化程度顯然不高。

　　立法是現代政府活動中非常複雜和精密的事項，說有些立法是重大工程也不為過。因此，立法還必須有時間的保障。根據對192個國家和地區議會會期的統計，超過180天的達59.8%，在亞洲國家和地區中，這一數據則是62.5%。而中國的全國人大每年只召開一次全會，而根據全國人大常委會當前的《議事規則》，常委會一般每兩個月舉行一次，有特殊需要時可臨時召開，沒有規定具體會期。但從實踐中看，全國人大及其常委會每個立法年度召集會議的天數都比較少。根據周偉教授的計算，除第六屆全國人大會期最長，達258天/屆(一屆為4年)、51.6天/年外，前六屆人大平均會期沒有超過30天/年的;而第七屆至第十屆人大，會期最長的第七屆平均是41.2天/年，第十屆只有31.8天/年。而全國人大及其常委會的立法任務卻一直在增加，第九屆和第十屆的會期分別是166天、159天，相應的審議議案總數是427、462件，其中有關法律的議案數是232、160件。