蘇苗罕 | 美國聯邦公報法律制度研究

（同濟大學法學院副教授，法學博士）

本文原載《公法研究》第17卷（2017年春），浙江大學出版社2018年2月版

內容摘要：政府公報制度的完善，是建設開放型政府的制度要件。美國政府隨著行政國家疆域的不斷擴張，政府制定的規章等各類文件也迅速增加。為了回應政府文件查閱的困難，國會通過立法建立了聯邦公報制度，明確了《聯邦公報》的編輯、出版和發行等各項職能的部門分工，明確《政府公報》收錄的文件範圍，並在作業流程上採取統一報送、統一編排體例、設置公眾檢閱環節措施，同時建設公報網路版。這些制度設計較好地滿足了促進信息公開和便利公眾參與等需要，可以為我國政府公報，特別是《國務院公報》的改革提供借鑒。

關鍵詞：聯邦公報；管理體制；刊載內容；編排體例；公開發行

引言

政府公報是落實政府信息公開制度的重要載體。《政府信息公開條例》（2007）第15條明確規定政府公報是政府信息主動公開的一宗重要渠道：「行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便於公眾知曉的方式公開。」政府公報制度的設計和運作狀況，與開放型政府的完善程度存在著密不可分的聯繫。

在我國，1950年1月1日，政務院發布文件，規定「中央人民政府及其所屬各機關的一切公告及公告性新聞，均應交由新華通訊社發布，並由《人民日報》負責刊載。」根據該文件，法令、報告和任命名單三種文體可以由《人民日報》刊載，《人民日報》起到了事實上的政府公報的作用。到了1955年2月10日，為了「更集中、準確地刊載國家的法律、法令和政府的決議、命令和指示」，國務院決定出版《國務院公報》，由國務院秘書廳負責公報的編輯和出版事務。自1955年3月1日《國務院公報》第一期出版以來，期間因文化大革命衝擊而在1966年停刊，自1980年才恢復出版。此後隨著社會經濟的發展和法治逐步完善，特別是受入世和法治政府建設的影響，《國務院公報》步入規範發展的階段。如今，僅在中央政府層面，國務院及其所屬部門編輯發行的政府公報，包括《國務院公報》和各種部門公報，總數就達30多種。

但是，我們也要清醒地認識到，我國的政府公報體系還存在諸多不足之處，與我國法律法規所明確的政府信息公開法定載體和重要渠道的地位是不相稱的。如何加強政府公報管理，完善刊載內容和編輯體例等問題都是我們需要面對的問題。縱觀世界各國，政府公報制度也是建設開放性政府的重要環節。不少發達國家都在這方面積累了豐富的經驗，其中美國從1934年建立聯邦公報制度至今已有80餘年，期間經過不斷完善，已經成為公認的典範。

一、聯邦公報制度的歷史沿革

美國建立官方信息公示系統的歷史可以追溯至1917年-1919年間出版的《官方公告》（Official Bulletin）。1917年4月6日，美國對德國宣戰。一周後，4月13日，國務卿、戰爭部長、海軍部長聯名執行威爾遜總統，建議設立公共信息委員會，同時承擔新聞審查和信息發布的職能。威爾遜總統次日即發布行政命令，同意設立公共信息委員會，創辦但是，隨著一戰的結束，官方公告也很快就被停刊了。存在時間雖然短暫，但是《官方公告》的出版經歷為後來建立聯邦公報制度積累了一定的經驗和教訓。[1]

隨著行政國家的擴張，尤其是在羅斯福新政之後，美國政府制定的各種規章已經如雨後春筍般不斷湧現。由於缺乏統一的公報體系，美國政府的各個行政機關和總統辦公廳是在四散凌亂的各種出版物上刊登其制定的規章的，這些出版物形式包括公報（gazettes）、公告（bulletins）、裁定（rulings）、簡報（digests）、小冊子（pamphlets）、通告（notices）、彙編（codes）、證書（certificates）、命令（orders）等。

面對這一局面，不僅公眾很難了解在哪裡可以找到特定的聯邦規章，該規章何時發布，是否被修訂甚至撤銷等信息，甚至於行政機關在面對日漸龐大的行政法律規範體系時也陷入了無知的狀態。1934年秋天，司法部向最高法院上訴的一起案件，被發現訴訟依據的是規定並不存在而被駁回。[2]之後，在1934年最高法院受理的系列「熱油」（hotoil）案中，司法部再次發現它試圖執行的一項總統行政命令在印發時不小心遺漏了一項與該案直接相關的條款。[3]這幾次烏龍事件成為了推動聯邦公報立法的重要導火索。Louis D.Brandeis大法官敏銳地察覺到問題的嚴重性，并力邀哈佛法學院教授Erwin Griswold對行政規章和命令的合理公布問題進行了深入研究。[4]

在Erwin Griswold所撰寫的論文[5]和起草的法律草案的基礎上，國會加快了立法進程，並在1935年頒布了《聯邦公報法》（the Federal Register Act），授權美國檔案館館長在國家檔案館內部設立一個機構，會同政府印務局（GPO），在新設的聯邦公報行政委員會（AdministrativeCommittee of the Federal Register）的領導下，負責按日發行《聯邦公報》。[6]《聯邦公報》自1936年3月14日起正式出版發行。

《聯邦公報》發行之後不久，1937年國會對《聯邦公報法》進行了修訂，增加規定「聯邦規章彙編」（Code of Federal Regulations）制度，將具有普遍適用性和法律效果的文件進行法典式編纂。按年彙編的《聯邦規章彙編》，與按日發行的《聯邦公報》起到了良好的互補作用。國會後來制定的《1946年行政程序法》以及對其進行修訂的《1966年信息自由法》和《1976年陽光下的政府法》等，也對應當在聯邦公報上刊載的文件作了補充規定。

二、聯邦公報制度的管理體制

聯邦公報辦公室是《1935年聯邦公報法》設立，負責聯邦公報業務的行政機關。聯邦公報局原隸屬於總務局（GSA），後來改為隸屬於國家檔案及文件局（NARA）。聯邦公報辦公室主要負責接受各機關送刊公報文件，並進行編輯和存檔。聯邦公報辦公室主任由國家檔案和文件局局長所任命，人員編製有 65 人，其中從事公報編輯工作的就有 40-45 人。該機構除編輯發行《聯邦公報》（日刊）之外，還編輯發行《聯邦規章彙編》（Code of Federal Regulations，年刊）、《美國政府組織手冊》（United States Government Manual，雙年刊）、《總統文件彙編》（Compilation of Presidential Documents，分日刊和周刊）、《總統公文》（Public Paper of President，年刊）等政府出版物。《聯邦公報》主要刊登法律文件，所以聯邦公報局設有法律顧問一職，負責該機構與發文單位之間在法律解釋等事務上的協調工作，並對法律文件屬性有裁斷權。[7]

政府印務局（GPO）則負責《聯邦公報》的印刷和配送業務，並建立和維護公報檢索查詢網站，每日發行紙本與電子版公報、更新網站數據以及提供網站查詢服務等。而國家檔案及文件局掌管全國的數據文件與紀錄，並對聯邦公報的發行業務負有監督之責，各機關送刊公報原件並應送一份至該局永久保存。

除了上述機構各司其職之外，《聯邦公報法》還設立了聯邦公報行政委員會承擔統籌協調的職能。該委員會的成員包括國家檔案館館長、政府印務局局長、司法部長指派的成員，以及聯邦公報辦公室主任。其中，該委員會的主席由國家檔案館館長擔任，秘書處設在聯邦公報辦公室，由聯邦公報辦公室主任擔任該委員會的秘書。

聯邦公報行政委員會有權制定規章，以貫徹落實《聯邦公報法》的規定。該規章的內容至少確定以下事項：（1）文件副本的認證方式；（2）規定哪些文件應當在《聯邦公報》上刊登；（3）《聯邦公報》印刷、重印、彙編、編目、裝訂、配送的方式和形式；（4）應當印刷、重印、彙編的《聯邦公報》的份數，以及向國會議員、聯邦政府官員和僱員，或者聯邦行政機關免費贈閱的《聯邦公報》份數，以及公開發行的《聯邦公報》份數；（5）規定《聯邦公報》的單冊、合訂本和訂閱的價格。[8]

聯邦公報行政委員會制定的規章，依法需要由總統批准，但是總統已授權國家檔案館館長和司法部長共同行使這一權力。規章的實施和強制執行，則由聯邦公報行政委員會授權聯邦公報辦公室主任負責。[9]

三、《聯邦公報》的作業流程（一）文件報送

對於法律規定必須或者允許在《聯邦公報》上刊登的文件，行政機關應當向聯邦公報辦公室報送一份原件，兩份原件副本（duplicate originals）或者認證副本(certified copies)。為了保證及時接受這些文件，只要國家檔案館開放辦公，聯邦公報辦公室設在該樓內的辦公室則必須在工作時間內保持開放。聯邦公報辦公室收到發文單位報送的文件後，進行保密審查（confidential processing）後，在每份原件、原件副本或者認證副本上標註報送日期和時間。如果原件是在首都之外的地區簽發、規定或者頒布的，可能會出現認證副本報送時間早於原件報送時間的情形，則標註認證副本報送的日期和時間。如果審查認為文件不符合《聯邦報告行政委員會規章》規定的最低要求，聯邦公報辦公室主任有權將文件退回發文單位。

聯邦公報辦公室在收到報送文件之後，進行編輯和存檔[10]，並確定公眾檢閱和出版日期。按照聯邦公報的收文、公眾檢閱和出版的常規日程表（regular schedule），每日下午2:00前收到的文件，兩個工作日之後供公眾檢閱，三個工作日後出版。如果遇到聯邦節假日，則順延一個工作日。[11]但是，如果是根據《陽光下的政府法》簽發的會議通告，則是在收文、編輯和確定出版日期後立即提供公眾檢閱。如果是工作日下午4:00前收到的，安排在兩個工作日後出版；下午4:00後收到的，安排在三個工作日後出版。[12]

對於與緊急狀態的預防、解除、控制或者緩解有關文件，發文單位書面申請並經聯邦公報辦公室主任同意後，可以適用緊急日程表（emergency schedule），以儘快出版。

對下列文件，可以適用延期出版日程表（deferred schedule）：（1）涉及技術難題、比較特殊或者較長篇幅的表格或者圖形解釋的，或者因為文件大小的原因導致編輯時間較長的；（2）發文單位申請推遲出版日期的。[13]

（二）公眾檢閱

聯邦公報辦公室在收到報送文件之後，經過編輯和確定出版日期後，至少應當提供一份認證副本放置在該機構在首都哥倫比亞特區的辦公室內供公眾檢閱（public inspection）。

聯邦公報辦公室還會在網站上每日上傳當日供公眾檢閱的文件目錄和全文。[14]該目錄對文件分為兩類：「特別報送」（Special Filing）和「一般報送」（Regular Filing）。兩者之間並不存在法律區分，只是報送日期和時間的區別，通常涉及《聯邦公報》紙質排版的時間要求和複雜程度的差異。但是，有些文件之所以被列入「特別報送」系列，是因為行政機關在報送文件時基於緊急事務或者重要的法律要求而提出了「緊急報送文件」（emergency filing）的要求。

「常規報送」文件是在美國東部時間早上8：45分左右上網供公眾檢閱，將在下一個工作日出版。「特別報送供檢」文件是指在除了早上8：45之外的時間上網供公眾檢閱的文件，也是將在下一個工作日出版。這類文件包括在早上8：45之後上網的文件、列入延期出版時間表（deferredpublication schedule）但是提前報送供正式「預覽」的文件、可以適用加速程序處理的會議通告，以及列入「緊急報送」時間表以滿足某些重要條件或者法律要求的文件。[15]

（三）傳遞付印

聯邦公報辦公室在收到行政機關報送的文件並標註時間之後，應當立即根據《聯邦公報法》的規定，將一份文件的原件副本或者認證原件傳遞至政府印務局付印。《聯邦公報》的出版形式包括紙質版和縮微膠片版（24x microfiche）。

（四）贈閱和發行

《聯邦公報》的紙質版或者縮微膠片版向下列單位和個人免費贈閱：（1）國會議員；（2）國會委員會；（3）最高法院；（4）其他聯邦法院；（5）聯邦行政機關。

《聯邦公報》也免費配送至加入聯邦託管圖書館計劃（the Federal Depository Library Program）的1300家公共圖書館。此外，所有《聯邦公報》刊登的源文件數據，也需要完整送存國家檔案和文件局。公眾可以直接前往國家檔案和文件局，或者公共圖書館查閱。

但是，《聯邦公報》不對公眾免費贈閱。政府印務局可以加印一定數量的《聯邦公報》，由該局的文件總監（Superintendent of Documents）按照聯邦公報行政委員會制定的價格，在政府印務局的自營書店對外銷售或者授權經銷商銷售。[16]《聯邦公報》的配送可以採取直接交付或者在郵局存放自取的方式。

（五）網路發布

1993年國會通過了《政府印務局電子信息查閱加強法》（the Government Printing Office Electronic Information AccessEnhancement Act），要求聯邦公報局在網站上開放《聯邦公報》電子版（包括 TEXT 、XML及 PDF 格式）。[17]自1994年1月2日起，聯邦公報網路版實現與紙質版和縮微膠片版同步更新（每日早上六點更新）。《聯邦公報》網路版的效力，與紙質版和縮微膠片版效力相同。[18]

為了讓民眾更方便地訪問這些數據，聯邦公報辦公室和政府印務局還將《聯邦公報》和《聯邦規章彙編》的源代碼對外開放。[19]企業和個人在此基礎上開發出很多方便使用的移動客戶端（apps）。聯邦公報辦公室和政府印務局也因為它們的這一舉措而在2011年12月獲得了美國行政會議頒發的Walter Gellhorn政府創新獎。[20]

四、《聯邦公報》的刊登內容和編排體例（一）刊登內容

1.應當或者允許在《聯邦公報》上刊登的文件

根據《聯邦公報法》的規定，應當或者允許在《聯邦公報》上刊登的政府文件[21]包括：（1）總統文告（Presidential Proclamation）和行政命令（Executive Order），但是不具有普遍適用性和法律效果，或者只是對聯邦行政機關和具備官員、代理人或者僱員之身份的個人產生效力的，不在此限。（2）國會以法律形式規定需要在《聯邦公報》上刊登的某些文件或者某類文件，如《聯邦行政程序法》規定的擬議規則制定通告；[22]《協商式規則制定法》規定的成立協商式規則制定委員會的通告，或者不成立協商式規則制定委員會的決定；[23]《聯邦諮詢委員會法》規定的聯邦諮詢委員會的設立通告、會議通告；[24]《文書工作削減法》規定的信息收集計劃通告[25]等。（3）總統認為具有普通適用性和法律效力的某些文件或者某類文件。具有普遍適用性和法律效力，是指文件是基於合理授權制定，規定行為罰則、賦予權利、特權（privilege）、權力、豁免權，或者設定義務，與普通公眾、某類成員、某地區的個人而非指定名字的個人或者組織有關或者可以對它們適用。[26]

此外，聯邦公報辦公室主任如果認為某文件刊登符合公共利益的需要，該文件也可以在《聯邦公報》上刊登。[27]

《信息自由法》規定了三種政府信息公開的方式，其中一種便是在《聯邦公報》上刊登。該法規定下列信息必須刊登在《聯邦公報》：（1）行政機關的總部和派出機構的設置，以及公眾在哪裡、向哪些僱員（或者軍職部門的成員）申請信息，申請和獲得裁決；（2）行政機關履行職務和作出決定的一般過程和方法；（3）程序規則、通用表格及獲取表格的地點並說明各種文書、報告、檢查的範圍和內容。（4）行政機關根據法律授權制定的具有普遍適用性的實體性規則，以及行政機關制定和採納的一般性政策說明和具有普遍適用性的解釋。（5）上述各項內容的修正、修改和廢除。[28]

2.不得在《聯邦公報》上刊登的文件

以下三類文件不得在《聯邦公報》上刊登：（1）美國政府締結、參加或者簽署的條約、公約、協定書、其他國際協議，以及與此相關的總統文告。[29]美國為當事方的國際協議的彙編、編輯、編目和出版事務是由國務院負責。[30]（2）評論意見或者新聞報道。[31]評論意見的內容往往比較龐雜，有待梳理，所以不適合刊登。而之所以不刊登新聞報道，則是為了避免在選擇新聞報道時導致新聞審查的弊端。（3）聯邦公報辦公室主任認定與發文單位的公務行為無關的文件。[32]

3.聯邦公報制度的中止執行

存在下列情形時，總統可以決定部分或者全部中止執行向聯邦公報辦公室報送文件的要求：（1）在美國大陸遭受攻擊或者面臨攻擊威脅，總統認為因此導致無法出版《聯邦公報》，或者無法向聯邦公報辦公室報送文件；或者（2）按照現有的條件，在《聯邦公報》上刊登並不能讓公眾合理了解文件的內容。

對於受中止執行決定影響的文件，總統可以決定採取其他頒布、報送或者出版的制度，包括採用區域性或者專業性的政府出版品或者文件託管機構，或者利用報紙、廣播或者類似大眾傳媒工具。對於採用其他制度頒布的文件，每家行政機關應當保存一份原件和兩份復件，或者在總統認為可行的情況下向聯邦公報辦公室報送兩份認證副本。

（二）編排體例

《聯邦公報》發行至今已經接近80年的時間，經過不斷調整改進，現已形成了一套比較科學合理、便於檢索的編排體例。

《聯邦公報》按年分卷，按日分期。其編輯體例大致如下：

1.本期公報目錄（Contents），按每期收錄的文件按照發文單位的字母順序，從A到Z排列，附有簡短的內容說明。同一家行政機關有多份文件的，按照「規則」、「擬議規則」和「通告」的分類順序排列。總統文件則按總統行政命令、文告、決定/備忘錄的分類順序排列。

2.涉及《聯邦規章彙編》相關部分的文件目錄

《聯邦規章彙編》實際上是《聯邦公報》的特輯（special edition），即每年對《聯邦公報》中刊載的規則按照一定的體例進行編排重新出版。《聯邦公報》上刊登的規則，也可以視為對《聯邦規章彙編》相應內容的修訂。

《聯邦規章彙編》根據所涉及的內容分為50個大的主題（如環境、國防、公共健康、教育）而設置成編（Title），而根據涉及的行政機關分章（Chapter），涉及同一行政機關的相同項目或者職能的設置成部分（Part）。

考慮到《聯邦公報》和《聯邦規章彙編》之間在內容上存在密切的關聯關係，為了方便讀者檢索，每期《聯邦公報》都會專門根據當期內容涉及《聯邦規章彙編》的「編」和「部分」，製作「《聯邦規章彙編》相關部分的目錄」（CFR Parts Affected In This Issue）。對於不在法律編纂之列的總統文件，也在該目錄中列出聯邦公報辦公室所確定的編號。

3.公報正文編排的順序依次為（1）行政規則（Rulesand Regulations）、（2）擬議規則通告、（3）通告（含聽證會、諮詢委員會和合議制機構的會議通告）及（4）勘誤（Correction）等事項，以阿拉伯數字（1.2.3.等）編製頁碼，並依卷連續編號。重大的擬議或者最終規則，往往是刊登在在「通告」部分之後。總統文告和行政命令通常刊登在「規則和規章」部分之前，除非該期《聯邦公報》設有單獨部分。

4.分冊（Separate Parts）有獨立的封面，以羅馬數字表示（如Part II、Part III），與公報正文連續頁碼編號。行政機關可以申請將比較重要、受關注程度較高的文件收錄在分冊之中。分冊中可將相關的最終最終、擬議規則和通告集中收錄。收文時間較晚的總統文件，聯邦公報辦公室也可以出於為了及時出版的考慮，將其編入分冊。

5.讀者使用指引（Reader Aids），包括（1）涉及的《聯邦規章彙編》相關部分的目錄（當月）；（2）《聯邦公報》的頁碼和日期（當月）（3）時間提醒（當天生效的規則，以及下周截止的公眾評議）；（4）國會近期通過的公共法律；（5）《聯邦公報》相關訂閱和購買的服務信息。

（三）內容分類

1.擬議規則

《1946年聯邦行政程序法》規定，擬議規則（Proposed Rules）（也稱為「擬議規則制定通告」[proposed rulemaking notice]）也需要刊登在《聯邦公報》上。擬議規則制定通告需要包括對規則制定的法律依據、調整對象和爭議問題的描述，以及提交評議意見的截止日期和聯繫方式。[33]自1947年至1972年，作為擬議規則之序言而刊登在《聯邦公報》上的這些描述，幾乎是尋找一項規章之解釋或者制定理由的唯一資料。

歸入《聯邦公報》之「擬議規則」一節的，還包括擬議規則制定預先通告（Advance Notice of Proposed Rulemaking）、規則制定請願（Petition for Rulemaking）、協商式規則制定文件（Negotiated Rulemaking document）等文件。

2.規則

在《聯邦公報》中收入的行政規則（Rules and Regulations）[34]一節的規則必須是具有最終的法律效力，對公眾具有普遍適用性。這些規則大多數內容可以彙編到每年更新出版的《聯邦規章彙編》之中。根據法律地位的不同，它們也可以分為最終規則（final rules）和臨時性最終規則（interim final rules）等。

從1973年開始，根據聯邦公報行政委員會的要求，《聯邦公報》上刊登的最終規則必須在序言中對規則的內容提供摘要說明，簡要描述規則涉及的主要問題以及規則制定的目的。[35]1977年生效的一項規則規定，在規則的序言中摘要描述對擬議規則提出的評議意見，同時對規則和擬議規則的序言內容和標題作出了具體規定。[36]如今，在《聯邦公報》上刊登的擬議或者最終規則的序言信息已經成為了解「規章制定歷史」的主要來源，也是確定「規章制定意圖」的少數手段之一。

3.通告

通告，在此是指描述某些行政機關的活動和職能的文件，它們可以是對公眾有影響，或者提供重要的信息，但是它們不對《聯邦規章彙編》的內容進行修改。

通告的具體類型較多，主要包括：（1）根據《陽光下的政府法》、《聯邦諮詢委員會法》規定的會議通告；（2）聯邦撥款（grant）公告或者資金申請信息；（3）環境影響評價報告；（4）適用特定實體的決定和命令；（5）提出申請或者請願的程序；（6）發放或者撤銷許可證；（7）授權決定，以及行政機關組織的說明等。

4.總統文件

在《聯邦公報》上刊登的總統文件（Presidential Documents）包括總統文告、總統行政命令（Executive Orders）、其他行政命令和雜項文件（Administrative Orders and Miscellaneous Documents）。

其中，總統行政命令是總統依據憲法賦予的作為政府首腦和三軍總司令的身份而簽發的，旨在對行政機關的運作作出指示。而總統文告則主要分為兩種類型，一是儀式性的，如規定特定的紀念日；二是實體性的，通常涉及國際貿易、出口管制、關稅、聯邦政府所有的土地的保留等。聯邦公報辦公室負責對總統行命令和總統文告分別按照收文先後順序進行連續編號，它們都在每年出版的《聯邦規章彙編》中按照原文重印（不進行法律編纂）。

根據總統的決定，在《聯邦公報》上刊登的其他行政命令和雜項文件包括：（1）決定（Determinations）；（2）備忘錄；（3）機構改革方案（ReorganizationPlans）；（4）宣布全國性緊急狀態的通告（Notices ofContinuation of National Emergencies）。

《聯邦公報》收錄的只是一部分的總統文件，完整收錄總統文件的政府出版品是《總統文件彙編彙編》（Compilation of Presidential Documents，分日刊和周刊）和《總統公文》（Public Papers of the Presidents series，年刊）。

五、《聯邦公報》的法律效力（一）《聯邦公報法》

《聯邦公報法》作為確立聯邦公報制度的主要法律依據，對於文件在《聯邦公報》上刊登所具有的效力作了如下規定：

1.文件報送具有擬制性告知的效力

依法必須在《聯邦公報》上刊登的文件，不能對沒有實際了解該文件的個人產生效力，除非該文件的原件副本或者認證副本已經報送聯邦公報辦公室，並且已有一份在聯邦公報辦公室供公眾檢閱。除非法律另有規定，對於依法需要或者允許在《聯邦公報》上刊登的文件，文件報送可以產生擬制性告知（constructive notice）的效力，即對受該文件影響的相對人告知文件的內容。

2.文件刊登具有可推翻的推定之效力

除非法律另有規定，文件在《聯邦公報》刊出的事實，可以構成可推翻的推定（rebuttable presumption），即推定：（1）文件是通過正當程序簽發、規定或者頒布的；（2）文件已經報送聯邦公報辦公室並且在印刷版上標註的日期和時間供公眾檢閱；（3）《聯邦公報》上所刊登的內容是真實複製了原件的內容；（4）行政機關已經遵守了《聯邦公報法》以及根據該法制定的規章中規定的要求。

《聯邦公報》上刊登的內容，屬於司法認知的對象，可以在司法程序中以標註卷數和頁碼的方式引用。[37]

3. 文件刊登作為聽證會通告

除非法律另有規定，有關聽證會或者申請聽證之機會的通告，在《聯邦公報》上刊登後，可以視為已經向美國境內的所有個人發送，但是該通告刊登於《聯邦公報》之日起算，其預告期間距離聽證時間或申請聽證截止時間，除非法律另有規定，不得少於 15 天，但是如果更短期間是合理的，預告時間短於15天的，也是有效的。[38]

（二）《聯邦行政程序法》

《1946年聯邦行政程序法》對規則制定程序的規定，對聯邦公報制度進行了重要的補充。根據該法引入的通告評議程序（notice and comment），行政機關在制定規則時必須在《聯邦公報》上刊登擬議規則制定通告，以徵求公眾評議意見，通告期間通常為60天，最短不少於30天；在收到公眾評議意見並進行修改後，還必須在《聯邦公報》上發布最終規則，其中序言部分需要說明對公眾評議意見的回應情況。

（三）《信息自由法》

根據《信息自由法》的規定，應在《聯邦公報》上刊登而未刊登的事項，不得以任何方式要求任何人遵守或受到不利的影響，除非該人就文件的內容實際上已及時得到通知。如果經聯邦公報辦公室主任的批准，以引注的方式編入（incorporated by reference）《聯邦公報》而受該事項影響的人可以合理了解該事項時，視為已在《聯邦公報》上刊登。 [39]

六、聯邦公報制度的資金保障

為了維持聯邦公報制度的運行，同時提高經濟效益，減少對國庫的負擔，國會以立法形式，在1953年7月1日建立了一個商業式的「循環基金」，以支持政府印務局的運行和維護。[40]

《聯邦公報》和《聯邦規章彙編》的印刷、重印、包裝、裝訂和配送，以及政府印務局為了履行《聯邦公報法》確定之職責而產生的其他直接性相關費用，由「循環基金」（Revolving Fund）支取。各行政機關需要根據最後排版的頁數計算支付送刊文件的費用，操作上則是由國庫將資金從行政機關的國會撥款賬戶轉賬到該循環基金。現行的收費標準是根據提交文件的格式不同，MS Word和光碟格式提交的，每頁477美元；以手稿副本（manuscriptcopy）和照相拷貝版（cameracopy）格式提交的，均為每頁522美元。[41]民眾訂閱或者購買《聯邦公報》所支付的資金，也會轉入該循環基金。

政府印務局每年會編製該基金會的運行預算和財務報表，政府印務局的首席檢查官則負責對政府印務局財務審計，美國總審計長也可以自行決定對政府印務局進行財務審計。[42]

與聯邦公報項目下的其他政府出版品的印刷、重印、包裝、裝訂和配送相關的費用，以及政府印務局因為這些出版品而支出的相關費用，則從政府印務局的國會撥款中支出，如果有需要，國會可以根據政府印務局局長提出的估算批准增加撥款。[43]

七、對我國政府公報制度改革的啟示（一）政府公報的管理體制

美國自建立聯邦公報制度伊始，即以法律授權形式建立了聯邦公報辦公室專門負責政府公報的編輯發行事宜。同時在立法上明確該機構與相關的國家檔案和文件局、政府印務局的職能劃分，同時設立聯邦公報行政委員會負責相關政策制定和協調工作，從而建立起既有分工負責，又有統籌協調的管理結構。

在我國，《國務院公報》現由國務院辦公廳（具體是秘書一局國務院公報編輯室）負責編輯出版。該公報1955年創刊時是由當時的國務院秘書廳負責編輯出版。國務院辦公廳雖經機構改革，但它始終是「協助國務院領導處理日常工作的機構」，發揮著「參謀助手和運轉樞紐作用」。[44]一方面，它負責協助國務院領導同志組織起草或審核以國務院、國務院辦公廳名義發布的公文；另一方面，它又負責指導、監督全國政府信息公開工作。《政府信息公開條例》第3條也明確「國務院辦公廳是全國政府信息公開工作的主管部門，負責推進、指導、協調、監督全國的政府信息公開工作。」鑒於政府公報是政府信息公開的重要載體，由國務院辦公廳負責編輯出版《國務院公報》不失為合理的選擇。當然，《國務院公報》刊登的有相當一部分屬於行政法規、部門規章和其他規範性文件，而國務院法制辦作為國務院法制機構，負責這些規範性文件的制定或者備案審查，對規範性文件的合法性審查也擁有更強的專業能力，也可以考慮由法制辦負責收集這部分文件，進行合法性審核後轉送國務院公報編輯室。

（二）統一政府公報制度

美國《聯邦公報》提供的是「一站式」服務，既收錄了總統文告、總統行政命令等總統文件，也收錄聯邦政府各行政機關，包括獨立監管機構所制定的各種具有普遍適用性和法律效力的文件，特別是各種規章。這為公眾查閱提供了極大便利。

而在中國，目前採取的是《國務院公報》和部門公報並行的制度。現有的法律也承認了部門公報作為部門規章之發布載體的法律地位。[45]不過，這些部門公報存在以下缺點，給讀者查閱造成了困難：一是名稱比較混亂，識別度較低；[46]二是編輯出版缺乏穩定性，有的部門公報因為機構改革的原因而導致更名、撤併甚至停刊，還有的部門公報因為中央要求實行公報免費贈閱制之後而轉為內部資料甚至停刊；三是內容上重複刊載《國務院公報》上已經刊載的國務院文件、行政法規和本部門制定的重要規章；四是發行數量和渠道受限制，特別是2003年中央決定對部門公報實行免費贈閱，停止收費發行之後，公共圖書館無法繼續訂閱，甚至於國家圖書館收藏的部門公報也出現了斷藏。

（1）整合《國務院公報》和部門公報

整合《國務院公報》和部門公報，實行統一公報制度，已經顯得迫在眉睫。當然，1955年國務院決定出版《國務院公報》時，也曾經試圖實行統一公報制度。該決定要求「停止出版已有的部門公報（如外交公報、重工業部公報）。部門公報原來所刊各類文件，一部分將刊入《國務院公報》，其餘可分別編入其所辦業務指導類刊物，或者編印文獻和規章專冊，或者用內部行文等方式下達。」[47]但是，這一決定之所以沒有堅持，與《國務院公報》存在的不足是分不開的。《國務院公報》實行旬刊制，每期頁數通常也不超過百頁，可以刊登部門規章和文件的空間非常有限，緩不救急。因此，有必要整合《國務院公報》和部門公報，實行統一公報制度。如此一來，一方面需要增加版面，以適應刊載內容的擴充，另一方面由於所刊載文件數量以達到一定程度，也可以縮短出版周期，改為日刊，除了周末和國家規定的法定節假日之外均按日印行，以確保公報發行的穩定性。[48]

（2）保留和增加部分專業公報

但是，我們需要認識到，即使「收編」了各種部門公報，《國務院公報》仍然不能「包打天下」。目前有些政府部門編輯出版「專業公報」，如國家工商總局商標局編《商標公告》[49]、國家知識產權局編《中國專利公報》[50]、國家版權局編《著作權公報》。這些專業公報存在性質特殊、使用對象特定刊載量大且範圍單一，所以仍然有必要予以維持。同時，可以在《國務院公報》的網路版上添加相關的鏈接，為公眾查閱提供方便。

除了上述專業公報之外，或許還有必要編輯出版《外交公報》、《政府採購公報》、《招標公報》、《標準公報》等專業公報。

《締結條約程序法》（1990年）第15條規定：「經全國人民代表大會常務委員會決定批准或者加入的條約和重要協定，由全國人民代表大會常務委員會公報公布。其他條約、協定的公布辦法由國務院規定。」第16條則規定，「中華人民共和國締結的條約和協定由外交部編入《中華人民共和國條約集》。」但是《全國人大常務委員會公報》需要刊登全國人大及常委會制定的法律、通過的人事任免案等信息，不能全面刊載外交文件。而外交部編輯出版的《中華人民共和國條約集》出版周期又過長，也不能滿足信息公開的需要。因此，需要增加定期出版《外交公報》。

《政府採購法》第11條規定了政府採購信息的指定發布媒體制度。而財政部據此將其主管的《中國政府採購》和《中國財經報》確定為政府採購信息的指定發布媒體。類似地，《招標投標法》第16條規定了招標公告指定發布媒體制度，國家發改委據此將其主管的《中國經濟導報》列為招標公告的指定發布媒體。如果創辦《政府採購公報》、《招標公報》作為相關信息的發布媒體，既起到集中發布信息，便利查閱的制度初衷，而且《政府採購公報》、《招標公報》刊載的信息相比報刊更為集中，如按成本定價，訂閱費用也將更低，從而降低企業的負擔。

我國政府制定的標準包括國家標準、行業標準和地方標準，但是標準信息發布的平台比較分散，出版《標準公報》，刊載國家標準，特別是強制性標準的全文，因篇幅限制而不能刊載的，也要全面收錄標準的名稱及提供全文的網址信息。[51]

（3）機關報刊作為信息發布的補充形式

除了上述公報之外，有的政府部門則採取了由機關刊物或者機關報紙傳播政務類信息的方式。但是，需要指出的是，以機關報刊作為發布政府信息的渠道，存在比較明顯的不足。首先，很多專業性機關報刊的訂閱量有限，專業領域之外的讀者往往知之甚少。其次，政府信息刊登在機關報刊中，也容易為新聞報道的主流所淹沒。而且，我國在2003年對機關報刊進行專項治理後，政府公報實行免費贈閱，而機關報刊則仍然實行收費訂閱，即使設有網路版，民眾也需要付費才能閱讀。因此，機關報刊只能作為政府信息發布的補充形式。

（三）政府公報的刊載內容

根據《國務院關於出版<中華人民共和國國務院公報>的決定》，最初確定的公報刊載內容範圍為：（1）中華人民共和國主席公布的法律和法令；（2）中華人民共和國政府和外國政府簽訂的條約、協定和公告；（3）國務院發布的決議、命令和指示；（4）各部、各委員會和國務院直屬機構發布的重要命令和指示；（5）各省、自治區、直轄市人民委員會發布的可供全國參考的重要決議和命令。[52]

由上述內容，可以看出《國務院公報》在創辦初期除了作為政府公報之外，實際上還承擔了立法公報、外交公報，甚至是地方政府公報的多重功能。當然後來隨著《全國人民代表大會常務委員會公報》、外交部編的《中華人民共和國條約集》[53]和地方政府的政府公報相繼創辦，《國務院公報》刊載內容的範圍也經過多次調整。[54]

1.必須或者允許刊載的內容

如果實行建立統一公報制度，則《國務院公報》的刊載內容需要作出相應的調整。筆者認為有必要收錄下列文件：

（1）國務院公布的行政法規。《立法法》（2000年通過，2015年修正）第71條第2款規定，「在國務院公報上刊登的行政法規文本為標準文本。」

（2）國務院公布的決定和命令等文件。 除了以國務院令形式發布的行政法規外，國務院文件按公文種類劃分，還包括國發、國函、國發明電、國辦發、國辦函、國辦發明電等。這些文件只要不屬於保密範圍，也應當通過《國務院公報》公布。

（3）國務院批准的有關機構調整、行政區劃變動和人事任免的決定。機構設置、區劃設置和人事任命，與行政法律關係中行政主體的認定、機構管轄權、地域管轄權的確定和行政問責制的實施等問題存在直接聯繫，因此有必要明確納入《國務院公報》的刊載範圍。

（4）國務院各部門公布的規章。《立法法》（2015年修訂）第86條第1款、第3款則規定「部門規章簽署公布後，及時在國務院公報或者部門公報和中國政府法制信息網以及在全國範圍內發行的報紙上刊載。……在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。」但是，需要指出，實行統一公報制度後，《國務院公報》有必要將所有的部門規章收錄在內。

（5）國務院和各部門的年度立法計劃、行政法規和部門規章的徵求意見稿。《立法法》規定了國務院年度立法工作計劃。[55]不少部門也建立了年度立法工作計劃制度。[56]此外，《立法法》也規定了行政法規和部門規章的草案公開徵求意見制度。[57]這些制度的建立，體現了立法民主化和科學化的要求。如果能夠將這些立法工作計劃和法規、規章的草案刊登在《國務院公報》上，可以為公眾參與提供更便利的條件。

（6）國務院各部門制定的重要文件。現階段，文件治國仍是我國法治發展的一個特徵。很多公共政策的制定和落實都依靠部門的「紅頭文件」來推動。國務院公報編輯室也經常選擇各部門制定的重要文件在《國務院公報》上刊載，但是國務院公報編輯室在選擇刊載的文件時按照何種標準，則是外界不得而知。不過，對於重要文件的認定，有必要明確其標準，以減少主觀隨意性。可以或許借鑒美國《聯邦公報》和美國第12866號行政命令對於「重要規則」（significantrule）的界定標準。筆者認為，一般來說，符合下列特徵之一的，可以視為重要文件：「具有普遍適用性和法律效力」、對經濟發展有較大影響，反映本屆政府優先政策事項，或者提出新的法律和政策問題等。一般來說，國民經濟和社會發展規劃、各類總體規劃、專項規劃，重要產業政策、應急預案、涉及部門職能調整、中央轉移支付的文件，都可以歸入這一類。

（7）國務院領導同志認為需要刊載的其他重要文件。國務院領導同志作為政府的主要決策者，對於政府政策的優先次序有首要的判斷權，應當允許其推行本屆政府政策的需要，裁量決定登載某些他認為具有重要性的文件。

（8）其他法律規定需要在《國務院公報》上刊登的文件。立法機關認為有些行政文件比較重要，可以要求中央政府在《國務院公報》上主動公開。

2.不宜或者禁止刊載的文件

考慮到《國務院公報》本身的定位，以及與其他公報的相互關係，原則上不宜或者禁止刊載下列文件：

（1）全國人大及其常委會通過的法律、決定。這些內容適合刊登在《全國人民代表大會常務委員會公報》。

（2）全國人大批准或者加入的條約和協定、國務院締結的條約和協定。這些適合刊登在《全國人民代表大會常務委員會公報》或者《外交公報》之上。

（3）新聞性質的報道，如總理參加新聞發布會回答記者提問、外交部發言人答記者問、訃告等。這些內容適合由官方通訊社發布，或者刊登在《人民日報》等機關報上。

（4）針對具體個人或者組織的，不具有普遍適用性，也不影響普通公眾的權利義務的文件。

（5）已為其他專業公報所刊載的內容。為了避免重複，保持《國務院公報》體例的統一性，應當盡量避免重複刊載其他專業公報上的內容。

（四）政府公報的編排體例

實行統一公報制度後，由《國務院公報》刊載的文件，在內容上會比過去龐雜得多。如此一來，設計科學的編排體例，以使各種政府文件能夠分門別類，各得其所，以便利信息的檢索和引用，就顯得特別迫切了。

對於類似問題，美國《聯邦公報》在多年實踐經驗積累的基礎上逐步調整完善，形成了相對科學穩定的編排體例。其中值得一提的有以下三項經驗：（1）對發文單位進行排序。在《聯邦公報》上刊載文件的發文單位數量眾多，對發文單位按英文字母排定先後順序。（2）對不同文體排序。在同一期刊載同一機構多項文件時，按照文體不同排定順序：同一家行政機關有多份文件的，按照「規則」、「擬議規則」和「通告」的分類順序排列。總統文件則按總統行政命令、文告、決定/備忘錄的分類順序排列。（3）對刊載的規則（包括規則草案）按內容進行分類。美國《聯邦規章彙編》作為《聯邦公報》的特輯（special edition），就是在這一分類基礎之上進行法典編纂的產物。聯邦公報辦公室每年對《聯邦公報》刊載的規則按照主題分類重新編輯出版，並且分為四個部分，每季度滾動修訂。而《聯邦公報》每期刊載的規則或者規則草案也都明確標出是對《聯邦規章彙編》哪一部分進行了修訂。

參照美國《聯邦公報》的經驗，《國務院公報》的編排體例也可以作如下改進：（1）對發文單位按名稱的音序或者筆畫進行排序。當然，基於國務院依據憲法享有國家最高行政機關的地位，以及國務院辦公廳作為國務院的「運轉樞紐」之地位，國務院和國務院辦公廳作為發文單位時，可以排在前兩位，以便以突出的位置提高可視度。而其他發文單位，包括國務院組成部門、國務院其他辦事機構、直屬機構、直屬特設機構、直屬事業單位、部委管理的國家局和國務院議事協調機構等則可以按照名稱的音序或者筆畫進行排序。多個單位聯合發文的，按主要起草單位進行排序。（2）對不同文體進行排序。建議對國務院文件的刊載順序依次為國務院令、國發、國函、國發明電和其他文件，對國務院辦公廳文件的刊載順序依次為國辦發、國辦函、國辦發明電和其他文件，對其他發文單位的文件刊載順序則依次為部令（委員會令）和其他重要文件。（3）對刊載的行政規範（行政法規、部門規章和其他規範性文件）按照內容進行分類。在分類方法上，可以參考國務院辦公廳編製的政府信息公開目錄的分類，對政府職能進行「合併同類項」，分成國務院組織機構、綜合政務、國民經濟管理和國有資產管理、財政金融審計等21項大的主題。[58]為了提高公報利用的便捷性，我國同樣可以考慮對《國務院公報》中所刊登的行政規範（行政法規、部門規章和其他規範性文件）按照上述主題分類定期編輯發行彙編本和抽印本等衍生性出版物。

（五）政府公報的贈閱和發行

以往，我國各級人民政府和一些部門辦的公報或政報，採取免費贈閱和收取成本費用兩種方式向群眾發布。但是，和機關報刊一樣，存在嚴重的攤派發行現象。因此，在2003年12月，中央開展的黨政部門報刊專項治理活動中，94種中央政府部門和地方政府的政府公報（其中中央55種，地方39種）改為一律實行免費贈閱，不再收費征訂發行。[59]

這一改革的初衷是好的，基本杜絕了攤派發行的現象，但是也產生了嚴重的副作用。政府公報改為免費贈閱之後，公共圖書館除非被列入免費贈閱之列，無法再通過訂閱渠道收藏。普通公眾更是難以奢望獲得贈閱，因此查閱政府公報的難度不是降低了，而是增加了。

所幸的是，《國務院公報》不在停止收費征訂發行之列，仍然可以向社會公眾收費發行。目前的訂閱價格是每本單價2.5元，全年共36期，定價90元。可以零散訂閱，也可破季訂閱。國務院公報編輯室有時也會發布信息，優惠出售國務院公報合訂本及增刊。[60]從2004年以後，《國務院公報》也開始試行向縣級以上的黨政機構免費贈閱制度。

如果實行統一公報制度之後，《國務院公報》的贈閱和發行制度也需要作出相應的改革：

一是明確免費贈閱的對象。可以借鑒美國聯邦公報制度的做法，結合中國的國情，合理確定《國務院公報》的贈閱範圍，例如中共中央、國務院及其組成部門和直屬機構、全國人大和全國政協的辦公機構和工作機構、最高法院和最高檢察院、民主黨派和人民團體總部機關，以及縣級以上人民政府。

二是加強國家檔案館和公共圖書館對《國務院公報》的收集和收藏工作。截至2010年，我國共有各級各類檔案館4107個，[61]縣級以上公共圖書館2884個。[62]它們也是公眾獲取政府信息的重要渠道。[63]遺憾的是，這一作用沒有得到充分的發揮。例如，國家圖書館在期刊閱覽室開闢了政府公報文告專架，但是所收藏的公報不足40種，不少公報缺失，因此更多的是形式意義。[64]而《檔案法》和國家檔案局制定的規章[65]也沒有明確要求將政府公報納入檔案館收藏檔案範圍。建議參考美國的經驗，建立「政府出版物託管圖書館計劃」，按照合理布局，便利群眾的原則選擇確定該計劃支持的公共圖書館，向其配送《國務院公報》和其他重要的政府出版物。而對於國家檔案館來說，中共中央和國務院在2014年聯合印發的文件也要求各級國家綜合檔案館「依法集中接收保管本級……政府公報等政府公開信息」。[66]國家檔案局應當對《國務院公報》的收藏和開放查閱作出具體的規定。

三是對社會開放訂閱。如前所述，社會公眾可以比較方便地訂閱《國務院公報》或者郵購合訂本和增刊。收費是完全必要的，一方面可以作為維持公報制度運行的資金來源之一，另一方面也體現了公平原則，避免由全體納稅人為少數公眾承擔成本。但是，如果按照統一公報的要求改革後，《國務院公報》每年發行的期數和頁數都會大幅增加，其定價可以根據成本加適度利潤的原則確定和調整。國務院公報編輯室也可以考慮在此基礎上分主題、分周期編輯發行不同的合訂本和抽印本，以滿足公眾的需要。當然，為提高效率，這一工作也可以考慮外包給官方出版社之類的機構來實施。

（六）政府公報網路版的建設

政府網站是網路時代政府履行職責的重要平台。但是，各級政府和部門依然存在不認網路發布只認紅頭文件的現象，習慣於紙質文件、逐級傳達，這嚴重影響了政策執行的效率。這固然一部分可以歸結於前互聯網時代的慣性思維，但是很有相當一部分的原因是政府公報的網路發布存在的弊端。

目前，中國政府網（www.gov.cn）已經設有公文公報專欄，讀者可以免費瀏覽或下載《國務院公報》。部門公報和地方政府公報的網路建設相對落後，有的沒有網路版，有的即使有網路版，更新則極度落後。此外，一些民間機構也開始建立政府公報資料庫，例如中國知網建立的中國政報公報期刊文獻總庫，其中收錄國務院及所屬各部委政報公報和行業公報公告共21種。[67]但是，這些商業性的資料庫不僅收藏種類不全，更新也不及時，而且以營利為目的，也與政府信息公開以免費為原則不符。

建議由國務院辦公廳協調建設政府公報信息的門戶網站，統一收錄國務院公報和地方政府公報，並提供標題、關鍵詞、文號、主題、發文單位和發文時間等多種方式檢索，以降低信息搜尋成本，並早日實行電子版和紙質版同步更新。同時，建議除了提供html格式之外，還提供與紙質版相對應PDF版本，如有可能，甚至可以提供XML格式，以鼓勵民間機構在此基礎上對政府信息資源進行增值開發，開發出更方便適用的資料庫或者移動應用程序（apps）。

八、結語

政府公報制度在我國擁有悠久的歷史。早在漢代出現的邸報就起到了將中央的政策、政令和人員升遷等信息傳布各地的作用，因而被視為現代政府公報制度的始祖。而在現代民主法治社會，政府公報則更是作為政府施政的公布欄，起到擴大政府信息公開，滿足公眾的知情權，落實公眾參與，確立行政規範的公定力和提升行政效能等作用。但是，我們也要看到，要落實上述美好的理念，還需要注重細節的制度設計作為保障。美國聯邦公報制度的成功運行，也正是有賴於經過多年經驗積累和不斷修改完善的制度設計，並以規章形式加以確立，確保嚴格遵行。當然，我國的政府公報，特別是具有示範意義的《國務院公報》的改革，仍需立足本土，放眼世界，根據我國國情合理借鑒域外的有益經驗，加以積極穩妥地推進。

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*同濟大學法學院副教授、法學博士，美國美利堅大學（AmericanUniversity）訪問學者。Email: sumiaohan@163.com。本文系教育部人文社會科學研究項目《應對氣候變化監管的行政法研究》（項目號10YJC820093）和國家社會科學基金項目《能源產業監管的行政法研究》（項目編號12CFX028）的階段性成果。

[1]參見Robert A. Emery, The Official Bulletin, 1917–1919: A Proto-FederalRegister, 102 Law Library Journal 441-448(2010).

[2] United States v. Smith, 292 U.S. 633 (1934).

[3] Panama Refining Co. v. Ryan, 293U.S. 388 (1935).

[4] Lotte E. Feinberg, Mr.Justice Brandeis and the Creation of the Federal Register, 61PublicAdministration Review 362-363(2001).

[5] Erwin N. Griswold, Governmentin Ignorance of the Law — A Plea for Better Publication of ExecutiveLegislation, 48 Harvard Law Review 204(1934).

[6] 44 U.S.C. Chapter 15.

[7]趙錦蓮、陳文瑛、鄭安授：《考察美國、加拿大政府公報及政府出版品管理制度》（2005年），第8頁。

[8] 44 U.S.C. §1506.

[9] 1 C.F.R. 2.4.

[10]文件原件交由國家檔案和文件管理局保存，除非這些原件根據聯邦公報行政委員會提交的銷毀時間表，由國家檔案館館長批准銷毀。但是，總統文告和行政命令的原件，應當由國家檔案和文件管理局作為國家檔案的一部分永久保存。

[11] 1CFR 17.2(c).

[12] 1CFR 17.2(d).

[13]1CFR17.7.

[14] http://www.ofr.gov/inspection.aspx.

[15] http://www.ofr.gov/AboutUs.aspx?AspxAutoDetectCookieSupport=1.

[16]《聯邦公報》紙質版訂閱價格為每年749美元，縮微版膠片版訂閱價格每年165美元。以上價格不含郵資。單期定價依當期內容及頁數而定有不同的價格。頁數在 200 頁以內者，每期11美元；200 至 400 頁間者，每期22美元；超過400 頁者，每期33元，以上價格皆含郵資。單期縮微膠片版價格每份3美元，含郵資。1 CFR11.2(a).

[17]http://www.gpo.gov/fdsys/browse/collection.action?collectionCode=FR。

[18] 44 U.S.C. §4101 and 1 CFR 5.10.

[19]相關源代碼信息，可以參見https://www.federalregister.gov/learn/developers.

[20] Walter Gellhorn Innovation Award 2011 Winner: Office of the FederalRegister (Dec. 09,2011), https://www.acus.gov/best-practices/awards/ofr/

[21]在《聯邦公報法》中，文件(documents)是指總統文告（Presidential proclamation）、總統行政命令（Executive order），以及聯邦行政機關發布、規定或者頒布的命令（order）、規章（regulation）、規則（rule）、認證文書（certificate）、公平競爭守則（code of fair competition）、許可證（license）、通告（notice）或者類似文件（instrument）。44 U.S.C. §1501.

[22] 5 U.S.C. §553.

[23] 5 U.S.C. §564(a)and 5 U.S.C. §565(a).

[24] 5 U.S.C. app. §§9-10.

[25] 44 U.S.C. §§3506-3507.

[26] 1 CFR §1.1.

[27] 1 CFR §5.3.

[28] 5 U.S.C. §552(a)(1).

[29] 44 U.S.C. §1511.

[30] 1 U.S.C. § 112a.

[31] 44 U.S.C. §1505.

[32]1 CFR §5.4(c).

[33] 5 U.S.C. §553.

[34]在聯邦公報制度中，rules和regulations兩詞相同，交互使用。1 C.F.R. §1.1.

[35] 37 Fed. Reg. 23602 (Nov. 4, 1972) (codified at 1 C.F.R. pts. 1-22).

[36] 41 Fed. Reg. 56624 (Dec. 29,1976) (codified at 1 C.F.R. §18.12). 實際的評議意見信函可以發布在行政機關的官方網站上或者存放在行政機關的資料室。法律並沒有要求無限期保存這些評議意見信函，行政機關可以制定政策，決定在若干年後銷毀這些材料。

[37] 44 U.S.C. § 1507.

[38] 44 U.S.C. § 1508.

[39] 5 U.S.C. §552(a)(1).

[40] 44 U.S. C. § 309(a).

[41]按照2015年1月確定的收費標準，對於報送《聯邦公報》刊登的文件，根據提交文件的格式不同，分別是微軟Word文檔，每欄收費159美元元；每欄收費174美元；照相拷貝版（Camera copy），每欄收費174美元。一頁為三欄。而對於送刊《聯邦規章彙編》的費用，則是根據排版後的頁數計算，每頁85美元。CircularLetter No. 777.

[42]44 U.S.C.§ 309(c)-(f).

[43] 44 U.S.C. § 1509.

[44]《國務院辦公廳主要職責、內設機構和人員編製規定》（國辦發〔2008〕60號），2008年7月10日印發。

[45]根據《立法法》（2005年修正）第86條的規定，部門公報和國務院並列為規章發布的法定載體：「部門規章簽署公布後，及時在國務院公報或者部門公報和中國政府法制信息網以及在全國範圍內發行的報紙上刊載。……在國務院公報或者部門公報和地方人民政府公報上刊登的規章文本為標準文本。」

[46]這些部門公報有的名為「公報」，例如《國家衛生計生委公報》、《中華人民共和國教育部公報》，有的則名為「公告」，如《國有資產監督管理委員會公告》、《中國證券監督管理委員會公告》；還有的則名為「文告」，例如《中國人民銀行文告》、《中華人民共和國海關總署文告》等。

[47]《國務院關於出版<中華人民共和國國務院公報>的決定》，《國務院公報》1955年第1期，第47頁。

[48]事實上，早在一百多年前，南京臨時政府發行的《臨時政府公報》就實行了日刊制度。

[49]《商標法》（2013年修訂）規定需要公告的事項涉及初步審定（第28條）、註冊（第35條）、續展註冊（第40條）、轉讓註冊商標（第42條）、許可使用註冊商標（第43條）、註冊商標無效（第47條）、撤銷註冊商標（第55條）。

[50]《中國專利公報》國家知識產權局每周定期公開出版的受理、審查和授權公告的唯一法定刊物，分為《發明專利公報》、《實用新型專利公報》、《外觀設計專利公報》三種。每周每種公報合訂為一期，全年52期。

[51]事實上，國家標準化委員會和負責行業標準制定的一些部門已經有了一定的工作基礎，開始在網站上提供標準檢索和全文下載服務，如國家標準化委員會（國家標準）、國家衛生和計劃生育委員會（衛生計生標準、食品標準）、環境保護部（環境保護標準）、農業部（農業標準）。

[52]《國務院關於出版<中華人民共和國國務院公報>的決定》，《國務院公報》1955年第1期，第47頁。

[53]《締結條約程序法》（1990年）第15條規定：「經全國人民代表大會常務委員會決定批准或者加入的條約和重要協定，由全國人民代表大會常務委員會公報公布。其他條約、協定的公布辦法由國務院規定。」第16條則規定，「中華人民共和國締結的條約和協定由外交部編入《中華人民共和國條約集》。」在這種情況下，《全國人民代表大會常務委員會公報》和外交部編的《中華人民共和國條約集》已經承擔類似外交公報的職能。

[54]例如，按照《國務院公報》1998年第30號刊登的介紹，其刊載內容為：（1）全國人民代表大會和全國人大常委會通過的法律和有關法律問題的決定；（2）中華人民共和國主席令和任免人員名單；（3）我國同外國締結的條約、協定及我國政府發表的聲明、公報等重要外交文件；（4）國務院發布的行政法規和決定、決定、命令等文件；（5）國務院批准的有關機構調整、行政區劃變動和人事任免的決定；（6）國務院各部門發布的重要規章和文件；（7）各省、自治區、直轄市人民政府發布的可供全國參考的重要規章和文件；（8）國務院領導同志批准登載的其他文件。而到了2014年，根據《國務院公報》上刊登的介紹，其刊載內容減為：（1）國務院公布的行政法規和決定、命令等文件；（2）國務院批准的有關機構調整、行政區劃變動和人事任免的決定；（3）國務院各部門公布的重要規章和文件；（4）國務院領導同志批准登載的其他重要文件。有關《國務院公報》的介紹，參見http://www.gov.cn/zhengce/2014-04/23/content_2664787.htm。

[55]《立法法》（2015年修訂）第66條。

[56]如《國家發展和改革委員會立法工作規則》（2003年）第5條。有的部門則稱為「規章制定工作計劃」。如《國家工商行政管理規章制定程序規定》（2008年）第10條。

[57]《立法法》（2015年修訂）第67條和第83條。

[58]國務院辦公廳編製的「政府信息公開目錄」將政府信息涉及的內容分為以下主題：（1）國務院組織機構；（2）綜合政務；（3）國民經濟管理、國有資產管理；（4）財政、金融、審計；（5）國土資源、能源；（6）農業、林業、水利；（7）工業、交通；（8）商貿、海關、旅遊；（9）市場監管、安全生產監管；（10）城鄉建設、環境保護；（11）科技、教育；（12）文化、廣電、新聞出版；（13）衛生、體育；（14）人口與計劃生育、婦女兒童工作；（15）勞動、人事、監察；（16）公安、安全、司法；（17）民政、扶貧、救災；（18）民族、宗教；（19）對外事務；（20）港澳台僑工作；（21）國防。

[59]《全國94種公報政報免費贈閱樹立政府良好形象》，《人民日報》2003年12月10日第2版。

[60]《優惠出售國務院公報合訂本及增刊》，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/18/content_2719529.htm。

[61]李忱：《構建檔案資源體系的又一重大舉措——深入學習貫徹國家檔案局9號令》，《中國檔案》2012年第2期。

[62]《關於印發<「公共電子閱覽室建設計劃」實施方案>的通知》，文社文發[2012]5號，2012年2月3日。

[63]《政府信息公開條例》第16條規定：「各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，並配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

[64]蘇苗罕：《<政府信息公開條例>實施現狀及其展望》，《電子政務》2009年第4期，第65頁。

[65]《各級各類檔案館收集檔案範圍的規定》（2011年11月21日國家檔案局令第9號公布）。

[66]《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發<關於加強和改進新形勢下檔案工作的意見>》（中辦發〔2014〕15號），2014年2月27日。

[67]http://58.132.133.132/kns55/index.aspx?dbcode=CJFZ。

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