全面深化改革的總目標、重點與舉措

全面深化改革的總目標、重點與舉措

作者：丁元竹 國家行政學院決策諮詢部副主任

核心提示：黨的十八屆三中全會是在全面建成小康社會、改革開放的重要階段召開的一次十分重要的會議，全面科學地回答了全面深化改革的一系列重大理論和實踐問題，明確了改革方向，開啟了新的改革窗口，對於實現兩個100年目標、實現「中國夢」具有里程碑意義。這場改革給大家帶來什麼？在釋放改革紅利中個人怎麼從中得到最大受益？怎麼來理解這次會議做出的決定？報告人將從四個方面回答以上幾個百姓們最關心的問題。

我們最關注的就是這場改革給大家帶來什麼？比如收入、住房、醫療、社會保障等等，實際上關注我們在釋放改革紅利中個人怎麼從中得到最大受益。怎麼來理解這次會議做出的決定呢？

一 、站在經濟社會發展新歷史起點上理解本次會議

這次會議是站在新的經濟歷史起點召開的，這個起點怎麼理解？

（一）改革開放的成功實踐和偉大成就

習總書記12號會議講，我們是一個大國，這個大國的治理我們應該有一套治理的辦法。我給大家看一張表，我們國家的國土面積世界第四，前面有俄羅斯、有美國、有加拿大，我們排第四。我們人口在世界排第一，國內生產總值到2011年由國內生產總值總規模第十到第二位，人均國內收入從1978年的第175位到現在我們已經排到114位。所以溫家寶總理多次講我們是一個大國，從總量上是世界第二，但是因為我們人口多，一平均成了114位。改革開放取得重大成就，進出口貿易總額在78年29位到去年我們是第一位。從1978年到現在我們國家的經濟取得了巨大成就，這個誰都不否認。

這個表大家看，1978年整個國內生產總值是3645億，到去年我們到50多萬億。另外我們的發展速度在世界最快，這是世界公認的一些發展速度比較快的大國。這是國際貿易基金組織對去年到今年以來經濟增長速度。我們是7.8，美國是2.3，歐元區是負增長，日本是2.0，俄羅斯是3.6，印度4.5，印度比較快。金磚四國，像巴西也沒有我們快，我們不僅量大而且速度快。人均國內生產總值我們在世界上，2013年統計的我們達到了5445美元，到去年年底我們實際上按我們國家的計算是6200美元，進入中等發達國家稍高一點的水平。如果按照購買力評價9千美元，在世界上算中等發達國家。世界的平均水平是1萬美元多一點，我們是9千多美元，當然和高收入國家比較，比如和美國和日本，包括和我們國家的香港比較，我們還是比較低的。但是低有低的好處，我們的需求在這。所以需求在這，因此發展的潛力就大，這是第一點。

我們這次的改革做出決定是站在一個發展，我們國民經濟和社會取得巨大成就、人民生活有了很好改善以後，我們在這樣一個基礎上來探索下一步改革的道路。所以做出這樣的決定還在於我們現在有很多新的問題，也就用習近平同志最近的講話講到，實際上我們改革是由於問題倒逼出來的。我們面臨著一系列的問題，在政治、經濟、文化、社會、生態領域有一系列問題要求我們解決。

（二）現存問題的領域

總書記在12號會議上也講，我們整個改革，包括這次會議的決定，包括今後進一步設計改革方案都要從問題出發，從老百姓提出的問題出發。所以改革方案是從問題出發的，這些問題表現在哪些領域？在經濟領域，比如政府對微觀領域干預過多，對民營企業，包括國營企業干預過多，造成市場失靈，造成我們轉型升級困難。我們從95時期提出來兩個根本轉變，一個是實現粗放經濟向集約型轉變，一個實現經濟體制的根本轉變。針對這樣一個問題，李克強總理接任總理以後他講到，他說新一屆政府要解決三大問題，第一要打造中國經濟的升級版，第二要推進新型城鎮化建設，第三要發揮改革的最大紅利。要通過改革來解決經濟領域中的問題，經濟領域中存在一系列的問題，政府本身也存在很多問題，比如政府效率不高。

老百姓越來越關注自身的發展、自身的生活質量、自身生活品質相關的一些領域，比如大家關心第一民生問題，第二公共安全問題，第三是社會期待的關注指數。社會期待實際是住房、收入、孩子上學、社會保障、養老這些期待，對於衛生安全關注包括環境領域的。過去我們關注更多是就業、是經濟發展，現在老百姓越來越關注這些問題，這些問題就要求有一種新的制度設計來解決，要求我們改革。這是第二點，我們現在的改革實際是由於到了這樣一個階段，一系列的問題倒逼我們改革。

（三）新時期的新問題

1.中國正處在一個跨越中等陷阱的階段

什麼是中等陷井？大家知道第二次世界大戰有101的國家都想搞現代化，但是真正搞成現代化，到現在人均GDP過12000美元只有11個，好多國家夭折了，為什麼？到人均GDP5千美元以後，種種原因，經濟體制方面或者政治領域出現問題，最後進入一個低谷長期停止不前。我們現在就處在這個能不能跨越中等陷阱，能不能持續發展的階段。我們要進入世界發達國家行列，今年是2013年，到2050年還30多年時間，這30多年能不能繼續持續穩定發展取決於經濟發展，取決於文化、社會、政治、生態支持不支持這個發展。

2.過去支撐我們快速經濟增長的條件現在發生重大變化

發生變化主要表現在哪？最典型勞動力。我們在1985年時候，在世界範圍內出現了一次叫產業轉移，這產業轉移就是從我們的亞洲的四小龍，還有一些其它國家把勞動密集型產業向我們國家轉移，而我們國家那個時候人均收入非常低，我們勞動力也非常多，所以適合了這樣一個產業轉移。東部沿海地區利用這樣的產業轉移把整個我們國家的經濟納入到整個世界發展的體系中去，就形成了一個叫國際大循環。在那輪循環里，東部沿海地區崛起，造成我們現在的局面。但是從85年到現在基本快30年了，整個世界經濟的格局發生重大變化，在這樣一個變化的過程中，我們的勞動力的優勢，勞動力作為一個紅利基本失去了。

現在沿海地區也好、內地也好，勞動力價格不斷上升，所以很多我們的一些產業，包括國外一些產業現在向海外轉移，為什麼？要尋找更加便宜的勞動力市場、便宜的一些資源。所以這是說支撐我們過去的發展的這些紅利失去了。這樣要尋找新的發展動力，這個新的發展動力靠什麼？靠改革，靠制度改革釋放紅利。所以李克強總理講，我們轉型升級也好，城鎮化也好，最大限度發揮改革作為最大紅利的這樣一個推動力、一個驅動力。我們今後進入主要依靠改革紅利釋放發展活力的這樣一個階段。所以大家看，習近平總書記在各種場合講改革的時候一直講「兩個釋放」：一個是釋放社會發展的活力，一個是釋放市場發展的活力。通過這個活力來推動我們進一步發展，這是我們在新時期、新階段遇到的新問題。

（四）為什麼我們要改革

基尼係數是衡量一個國家收入分配差距的重要因素，基尼係數我們國家在2005年的時候0.42，到去年是0.74，在世界上是比較高的。世界有幾個國家比我們高，主要在非洲、在撒哈拉沙漠以南6個國家，收入差距非常大。但是美國收入差距不小，2000年美國基尼係數0.4，美國90%的財富控制在美國15%的人手裡，所以美國也面臨一系列問題。巴西為什麼陷入中等發達陷阱？到6千美元以後，後來一直停止不前，收入差距過大。南非的收入差距到0.6314是非常高的，因為這個不同國家不同情況不一樣。

（五）改革是決定當代中國命運的關鍵選擇

為什麼？因為我們每到一個時期，每遇到重大問題的時候，只有通過改革才能夠解決這些問題。十二屆三中全會1984年當時提出公有制基礎上有計劃的商品經濟這樣一個重大判斷和重大概念，大家現在看有的同志想這次提出發揮市場在配置資源決定性作用，十二屆三中全會講國有經濟基礎上有計劃商品經濟很不容易。到1988年，因為當時出現一系列的問題，所以1988年的十一屆三中全會主要是開展治理整頓。十四屆三中全會是重要會議，第一次提出社會主義市場經濟，把社會主義市場經濟體系建設作為我們重要的制度框架。到十五屆三中全會就提出來了集中的一個問題：農業和農村若干重大問題。十六屆三中全會也是講農業問題。十七屆三中全會就是講在科學發展觀指導下進一步推動經濟體制的改革，這也是一個綜合的改革。

所以說從十一屆三中全會到十七屆三中全會，不同歷史時期根據當時歷史特點、當時條件、政治環境，對改革從不同方面進行了闡述，實際上我們對改革的認識是一步步到現在。

到了現在十八大，這次就是全面改革。我們從全會角度，我剛才講我們對於經濟、對於改革的認識，真的是在一步一個基礎上的。78年後首先對農村進行改革，80年代後期對城市進行放權讓利，城市企業擴大自主權。隨著農村搞活，隨著城市企業搞活，馬上遇到一個問題跟城市、跟農村相聯繫的各種體制、機制的改革，比如國有企業。

1988年配合國有企業改革，地方財政體制進行改革。十四大決定社會主義市場經濟改革的目標。在改革過程中，財稅體制改革遇到很大問題。93年開始朱鎔基主持研究討論對財稅體制進行改革，在94年實行了分稅制。財政體制改革以後，隨著企業放活，接著企業要有一個資本市場運行，開始金融體制。92年進行金融體制改革，成立了證監會、銀監會、保監會，隨著這些機構的建立，隨著四大國有銀行上市，金融體制也推向市場，我們社會主義市場經濟體制的建立完善是逐步推進的，不是一步到位的。

當前整個世界面臨新產業革命，我們要積極迎接第三次產業革命。第三次產業革命是利用互聯網技術和新能源有機結合，把整個社會能源聯繫起來，形成一種新的能源供給結構。

中國大家都知道為什麼過去落後？因為我們失去了，從18世紀中葉當時世界工業革命，由於清王朝腐敗我們沒有趕上那次革命。在這樣一個情況下，這次第三次產業革命，我們是不能，因為從總體來看，中國在第三次產業革命目前這些準備，在國際上我們不算落後的。抓住第三次產業革命，真正實現中華民族的偉大復興。針對當前學習黨的十八屆三中全會要梳理機遇意識，抓住當前國際、國內形勢，抓住機遇進行改革。

二、全面深化改革的總目標、重點核心及預期目標

（一）改革的總目標

第一點是完善和發展中國特色社會主義制度，第二點是推進國家治理體系和治理能力的現代化。

1.為什麼要完善和發展中國特色社會主義制度

大家都知道黨的十八大報告對於中國的現代化有一個明確的界定。這個界定是要到2050年把中國建設成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家。黨的十六大說我們2050年基本實現現代化，什麼是基本？沒有標準嗎？我們這次叫富強、民主、文明、和諧，這是我們的標準。根據這個標準，有關部門也制訂具體的指標。

改革就是要為實現現代化提供製度保障，所以要完善中國特色社會主義制度。這就是我們講要舉什麼旗、走什麼路的問題，就是說我們要走中國特色社會主義道路，我們的現代化是中國特色社會主義制度向著現代化，這個制度是我們的保障。

2.完善國家的治理體系和提高國家的治理能力

這個是什麼意思？這也非常重要，重要在哪？就是說你這個國家到了這樣，一個國家怎麼治理？我前面講了，當前利益格局複雜。國際環境複雜的情況下怎麼治理國家、完善治理體系、提高治理水平？就是在法律體制、政治體制、文化體制、社會體制、環境體制方面都要不斷去提升我們的治理水平。

政府是經濟調解、市場監管、社會服務、社會管理公共服務，這次加了一個環境保護，他也是政府的，也是整個社會治理能力重要表現。這個治理能力缺少任何一個方面都不行，為什麼不行？我剛才講第二次世界大戰以後有100多個國家都想搞現代化，最後只有十幾個走過來，好多走不過來，為什麼？不是這個治理方面出問題，就是其它治理方面出問題。

就是說建立起現代國家的治理體系、提高治理能力要統籌去管理經濟、社會、文化、環境和政治形成一個統一的管理體系。這次把改革的目標第二大目標放在提升我們整個國家的治理水平和治理體系的建設上，這對於確保我們實現國家的現代化是一個非常重要的保障。

（二）改革的重點和核心

我們這個改革不是面面俱到，當然了要考慮其它方面配套，但是重點是經濟體制改革，經濟體制改革的核心是解決好政府和市場的關係。怎麼來解決好政府和市場關係？這次有一個明確表述，要發揮市場在配置資源中的決定性作用，更好發揮政府的作用。也就是說過去我們講叫基礎性作用，這次講決定性，實際提升了市場在配置資源、在經濟運行中更加重要的作用。換句話說，我們過去講我們要改革怎麼改？堅持社會主義市場經濟改革的方向，社會主義市場經濟改革在這次更體現為發揮市場決定性作用，意味著我們要進一步改革大家關心的問題。

核心問題是處理好政府和市場的關係，在總目標下規定了6大主線，6大主線也是非常清晰，這6大主線確保這個改革的方向非常明確。

1.經濟體制改革要緊緊圍繞著發揮市場在配置資源中的決定性作用來進行改，不能離開這個主線，這個前面介紹了。

2.政治體制改革緊緊圍繞黨的領導、人民群眾當家作主和依法治國這個主線來改。

3.文化體制改革緊緊圍繞著建設建立和完善社會主義核心價值體系和建設文化強國這樣一個目標去改。

4.社會體制改革要緊緊圍繞著保障和改善民生，比如教育、醫療、社會保障、社會治理等來改。

5.生態文明制度改革要圍繞著美麗中國的建設，如何把中國生態環境建設得更宜人、老百姓更適合生活來改。

6.黨的建設制度改革緊緊圍繞黨如何來領導社會經濟發展，就是提高黨的執政水平、依法執政水平來改，提高黨在新歷史時期領導社會主義現代化的能力來改。

（三）改革的預期目標

這個預期目標是說到2020年，跟全面建成小康社會的實現、建成小康社會目標一致，就是通過改革到2020年在重要領域和關鍵環節的改革上取得決定性的進展。重要領域我理解大家關注的像土地、戶籍、國有企業、中央和地方的關係這些重要領域、關鍵環節取得決定性成果，形成體系完備、運行有效的體系，使各個方面制度更成熟。

但是發展過程中會遇到一些新問題，所以改革是發展永無止境，改革永無止境。我們要理解改革不是一個國家事情，所有國家在改革，包括美國、英國在改革。

三、全面深化改革的重點

（一）堅持和完善基本經濟制度

這個基本經濟制度黨的十八大報告表述為以公有製為基礎，多種所有制並存的基本經濟制度。這次我們表述為公有製為主體，多種所有制共同發展的基本經濟制度。但是有個重要表述，公有制和私有制、非公經濟都是社會主義市場經濟重要組成部分和社會發展的重要基礎，這是過去沒有講的。

我們國家為什麼要把非公經濟讓它進一步完善，進一步擺在重要位置？大家看這個表我們就非常清楚。到去年年底非公經濟在整個國內生產總值中的所有制構成佔60%，就是全國國民經濟國有經濟佔40%，非公經濟佔60%。什麼是市場？市場是明晰產權、公平競爭、發揮價格在配置資源中的作用，所以這麼大一個體量。非公經濟從業人員在整個我們國家城鎮從業人員佔75%，城鎮從業人員75%在非公經濟部門工作。我們每年新增勞動力95%的讓非公經濟部門吸收，真正的被政府機構、國有企業、企事業單位吸納只佔5%。非公經濟無論在經濟規模、在就業方面都發揮著重要甚至是非常重要的作用。

當然了在具體執行這個政策過程中，如何在稅收、在信貸、在土地以及在各種重要領域、重要行業的准入方面讓非公經濟和國有經濟進行公平競爭，這個還需要一些具體政策具體落實。

（二）加快完善現代市場體系

現代市場體系要建立統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在配置資源的決定性作用更好發揮出來。我們講市場配置資源決定性作用，這個作用需要一個環境。這個環境是什麼？就是統一開放、競爭有序。完善現代市場體系包括價格體系，包括其它體系的完善，都遇到這個問題，要加快現代市場體系建設，使市場在配置資源基礎性作用真正發揮出來，換句話說更高發揮效率的作用。

（三）轉變政府職能

大家知道今年以來，我們這次開黨的十八屆三中全會，十八屆二中全會一個重要內容是通過了中共中央關於加快國務院機構改革和政府轉變職能的方案，一個多月以前中央政治局通過了關於加快地方政府結構改革和轉變職能的方案，有計劃的管理方式轉向政府通過市場來管理經濟。

今年以來應該說在政府改革方面的力度非常大。大家看，從李克強總理上任以後，國務院已經連續幾批下放一系列的行政審批權。凡是強政府就說該政府做的政府要做好、做漂亮，我們現在往往是該政府做的政府不做，不該政府做做很多，造成政府越位不到位，因此要加快政府職能轉變。

（四）完善稅收制度

我理解在完善稅收制度裡面這個穩定稅負、合理稅負最關鍵，為什麼？因為我們現在這個稅負往往不是針對一些群體，而是普遍增稅造成了中小企業不應該徵稅有徵稅，造成了稅負過剩影響發展。這次通過房產稅、通過一系列的稅收，房產肯定要收稅的。

（五）改革城鄉一體化的體制

這個報告裡面核心講了4個，一個加快構建新型的農業經營體系，就是跟農業服務的經營體系，包括生產的體系。第二推進城鄉要素平等和公共資源的均衡配置。

（六）建立開放型的新型經濟體制

要放鬆一些領域的投資准入，包括外資。我們北京市對一些外資已經開放了醫療方面的准入。另外要加快自由貿易區建設，大家知道上海自貿區掛牌了，現在深圳、廣東在醞釀要自由貿易區掛牌。自由貿易區有一系列的政策，包括銀行服務、專業健康醫療保險、第三方支付等等。另外進一步加快擴大內地地區開放，比如說雲南這塊對西部的開放，新疆對周邊地區的國家的開放。通過這個全面的開放實現整個國家的全面協調發展，所以要構建開放型經濟。

（七）發展社會主義民主經濟

加快這方面改革，這個不展開了，主要是繼續完善我們的基本經濟制度、人民代表大會制度、多黨合作制度和基層群眾自治制度。這裡這次特彆強調了協商制度。習近平同志也強調，比如說要對重大問題開展協商，包括中國共產黨領導下多黨合作，也包括一些基層協商，民主協商解決發展中重大問題。因為你現在光靠政府決策不行，必須靠各種各樣的協商來解決。

（八）建設法治中國

法治中國建設作為我們改革的重點，我覺得最重要的一條是完善人權司法保障。其中取消一些制度，一些體制。通過法治中國來解決，把一些問題納入到法治軌道來解決。

（九）構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體制

前天王岐山同志主持中央紀委落實黨的十八屆三中全會會議，其中就要發揮紀檢部門在貫徹執行黨的十八屆三中全會決定在全面深化改革中的作用。這個就是建立和健全懲罰、預防腐敗體系，堅持用制度管人。努力實現幹部清政、政府清廉、政府親民。只有這樣的政府機構、幹部隊伍才能夠把改革推向深入。這次改革大家說你靠什麼來改革？是一個全面的改革，不是一個單方突進改革，包括制度建設。所以中紀委開會穩步推進巡視制度，通過巡視制度及時發現問題、解決問題，來提高我們整個政府的運行水平。

（十）進一步完善文化管理體制

文化建設是中國社會主義特色現代化總體布局一個重要組成部分，要進一步完善市場體系建設。比如北京現在發展大批的文化產業，同時要完善文化事業，還要進一步開放我們的文化，面向國際市場開放。一方面要「走出去」，在世界各地建立我們的文化影響，另一方面對國際上一些優秀的文化要吸收，這是一個現代化國家所不可缺少的。

（十一）加快社會事業的改革

社會事業改革，包括教育、醫療、衛生、就業等等這些改革。因為這些改革同志們可能非常關注醫療衛生體制改革，醫療衛生體制改革是我們這些年一直在改革的。應該從09年開始，09年5月份中共中央關於深化醫藥衛生體制改革到現在已經第5年了，還要繼續深化。

（十二）創新社會治理

這是這次全會提出來一個新概念，過去叫創新社會管理，這次提出來創新社會治理。為什麼要改這麼兩個字？管理更多強調自上而下的控制，治理更多是強調政府、社會、市場各類主體一起來解決問題。所以全會要求要改進社會治理方式，激發社會組織活力，讓各類社會組織在社會事務中發揮越來越重要的作用。

另外要建立有效預防和化解社會矛盾的機制，包括各種上訪機制，健全公共安全體系。這次在社會治理這個部分里特別提出建立國家安全委員會。昨天外交部發言人對國際普遍關注我們國家的國家安全委員會做了一個回答，主要是針對當前一些恐怖行為，一些影響國家安全國際事務成立這樣的委員會，這是這次會議亮點。很多國家有安全委員會，比如美國、法國都有安全委員會。美國除了有國家安全委員會還有國土部專門解決國家安全問題的。所以這次我們設立一個國家安全委員會。

通過社會治理，通過規範個人的行為，協調各種社會關係，解決社會問題，化解社會矛盾，應對社會風險形成我們社會秩序，同時激發社會活力。

（十三）加快改革生態文明體制

這次在改革裡面就提出一個資源有效使用制度和生態補償機制。資源有效使用比如說對於水，我估計包括我們現在看到各種公共資源都要管理，因為我們國家是個資源大國，但是人均起來又是資源小國，因為人均起來我們資源非常貧乏，要有效使用。

四、如何貫徹執行

（一）必須加強和改善黨的領導

這是習近平同志在7月23號在武漢講話時候講到6點，第六點講提高黨在新歷史時期領導改革、領導發展的水平，提高黨的執政能力，成立全面改革深化領導小組，各級黨委要確實履行改革的領導責任。為了改革，推行改革還要進行深化人事制度改革，這是根本保障。

（二）進一步解放思想

大家都知道十一屆三中全會鄧小平最後總結講話，解放思想團結一致向前看，這次還是進一步解放思想。解放和發展社會生產力，增強社會活力，增強社會各種力量參與社會活動。

（三）成立全面深化改革的領導小組

組織保障就是要成立全面深化改革的領導小組，這個小組正在醞釀。主要任務是對改革進行總體設計，就是頂層設計。統籌協調，另外整體推進，還有就是督促落實。過去，我們在改革開放初期國家有一個國家經濟體制改革委員會，主任都是總理兼任的，歷任總理兼任國家經濟體制改革委員會主任，協調力度非常大。後來改成國務院體制改革辦公室，成為一個辦事機構，力度就小了。再後來成為國家發改委兩個司更沒有力度。後來併到發改委後，改革是各個部門自己改自己的。這次為了打破利益格局要成立全面深化改革領導小組。