許耀桐：論「十二五」期間的行政體制改革

　　「十二五」期間，行政體制改革是政治體制改革的實質和重點。因此，我們既要進一步轉變政府職能，深化行政審批制度改革，加快建設法治政府和服務型政府;又要繼續優化政府結構，降低行政成本，推進大部門制改革，探索省直管縣(市)的體制;還要健全決策機制，推進政務公開，加強行政問責制，完善政府績效評估制度。

　　《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(以下簡稱《建議》)就未來五年中國的行政體制改革做出了明確的部署。《建議》的第41條，集中歸納了行政體制改革的主要任務，體現了行政體制改革是政治體制改革的重中之重的鮮明特點。按照《建議》的基本精神，筆者認為，未來的行政體制改革必須從三個方面著手進行13項改革。

　　進一步轉變政府職能

　　要轉變政府管理觀念。樹立「以人為本」的管理理念，實現從「管制型政府」向「服務型政府」理念的轉變，實現管理與服務的有機結合，寓管理於服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務，建設人民滿意的服務型政府。

　　要轉變管理重點。目前，政府職能還存在越位、錯位、缺位的問題。要解決政府職能的「越位」問題，要把不該由政府管理的事項堅決移交出去，實現「退位」;解決政府職能的「錯位」問題，按照一件事情原則上由一個部門管理和權責一致的原則，實現「正位」;解決政府職能的「缺位」問題，屬於社會公共領域的事務，公民、社會組織和市場不能解決的，政府必須努力解決，而且要堅決管住管好，實現「補位」。

　　要轉變管理方式。要加快轉變政府的市場監管方式、社會管理方式和公共服務方式。改進市場監管方式，依法對市場主體及其行為進行監督和管理，完善市場運行規則，維護公平競爭的市場秩序;改進社會管理方式，規範引導社會組織有序發展，發揮社會組織提供服務、反映訴求、規範行為的作用;改進公共服務方式，鼓勵和引導社會力量以多種方式參與和出資興辦各種公共服務項目。

　　深化行政審批制度改革。從1998年開始，全國許多地方相繼開展了行政審批制度改革，取得了初步成效。2001年9月，國務院對全面推進這項改革做出部署，成立了行政審批制度改革工作領導小組，並在監察部設立辦公室，承擔領導小組的日常工作，先後四次組織國務院各部門對審批項目進行清理，共取消和調整了行政審批項目1806項，佔總數的50.1%。2010年7月，國務院決定第五批取消和下放管理層級行政審批項目184項。五次總計取消和調整了1990項。現在還剩下1600多項，但行政許可和審批事項仍然過多，需要進一步清理、改革。

　　加快建設法治政府和服務型政府。法治政府要求，必須依法行政，嚴格按照法定許可權和程序行使職權、履行職責。十七大報告指出：完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定許可權和程序行使權力、履行職責。2010年11月8日發布的《國務院關於加強法治政府建設的意見》要求所有重大決策事項必須事先進行合法性審查。服務型政府是指政府以為人民服務為指導思想，以公民利益為本位，以公共需求為尺度，把公共服務職能作為主要或核心職能，盡最大可能地、公正、有效地為公民提供滿意的、高質量的公共產品和公共服務。

　　繼續優化政府結構

　　優化政府結構、行政層級、職能責任。我國已進行了六次政府行政機構改革。1982年以來，平均每5年進行一次行政機構改革，可謂頻繁;但主要以「精簡機構、減少人員」為主。這說明，我國的行政機構改革和優化政府機構仍然沒有到位。當前，我們應根據精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，把行政管理分為三個環節，必須按照三個環節規範部門職能。要「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」。要按照一件事情原則上由一個部門管理和權責一致的原則，解決上級政府「權大責小」、下級政府「權小責大」以及財權事權不對稱等問題。

　　降低政府行政成本改革。黨的十六大報告首次提出「降低行政成本」，十七大報告強調「節約型社會」。眾所周知，從1978年至2003年的25年間，中國行政管理費用增長了87倍。近年來行政管理費用增長還在大跨度上升，平均每年增長23%，高出世界平均水平的1/4。要堅決遏制我國行政管理費用增長過快，除了正常的人力資本支出之外，必須認真解決政府運行成本盲目膨脹、管理成本過高，職務消費失控，政府奢侈之風日盛，行政浪費嚴重的問題。一是解決公務用車、公款吃喝和公費出國的「三公」浪費問題。二是解決政府會議浪費問題。三是解決「政績工程」和辦公樓建設浪費問題。四是解決能源和資源浪費的問題。

　　堅定推進大部門制改革。大部門制即大部門體制，簡稱「大部制」，是指各級政府部門在機構設置上，加大橫向覆蓋的範圍，將類似職能盡量集中在一個大的部門之中，以實現精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，達到政府管理轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能之目的。實行大部制改革，首先必須轉變政府職能，進而把相似的職能集中起來，達到減少機構的目的。

　　探索省直接管理縣(市)的體制。地方政府層級設置過多，容易造成機構臃腫、人浮於事。「十二五」期間的行政體制改革，有必要適當減少地方政府層級設置，將地方行政層級從四級制縮減為三級制，促進地方治理結構扁平化。實行省直接管理縣(市)的體制是歷史的必然。自秦實行郡縣制以來的2000多年中，縣級政府始終是我國曆朝歷代最穩定、最有效的基層政權組織。然而，我國自1983年以來實行了「市管縣」體制，即要求「積極實行地、市合併」，撤銷地區行政公署，組建地級市，由地級市管轄周邊的縣。雖然當初關於「市管縣」體制的設想是好的，是要發揮地級市作為中心城市對縣域的帶動和輻射作用，但是現實說明這增加了行政層級和行政成本，反生出不少的弊端來。例如，形成了地級市中的「弱市強縣」或「弱市強區」現象，被形象地稱之為「小馬拉大車」，而被管轄的縣(市、區)則被稱之為「大人穿小孩裳」。現在要改革，要三級制，還涉及增加省級的數量。

　　提升政府的能力和效能

　　健全科學決策、民主決策、依法決策機制。據披露，新中國建立以來到1977年，在大約2萬多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費至少有1萬億元。20世紀80年代中期以來，在「八五」期間投資的400多個全國重點項目，2/3沒有效益。「十五」期間，我國公共決策的失誤每年估計都達1000億元人民幣左右。權力過分集中於一把手的問題仍然沒有得到根本解決。對此，要積極推進「三化」。科學化：建立決策的中樞系統、參謀諮詢系統、信息情報系統、監督反饋系統。民主化：要求開拓多種渠道，傾聽民眾呼聲，從民眾中吸取智慧，使政府決策具有廣泛的民主性，建立在深厚紮實的群眾基礎之上，真正做到順民心，合民意，建立和完善決策的公開聽證制度和社會公示制度。法治化：政府決策必須納入法制的軌道。建立政府決策的制度，目的就是要為決策制度立法，以便依法約束政府決策主體的行為，實現政府決策機制和決策全過程的法治化。

　　推進政務公開，增強公共政策制定透明度和公眾參與度。政務公開，就是要打造「陽光政府」、「透明政府」。「透明化政府」(Transparence Government)，就是政府制定的公共政策和實施的管理措施須及時公開，不公布的政策不得實施。為了推進政務公開，必須增強決策透明度，凡是制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。要確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。

　　加強行政問責制。所謂有權必有責，政府的權力和責任始終是一對「孿生」兄弟，每一份權力都連帶著一份沉甸甸的責任。以前人們往往認為，「當多大官就有多大權」，現在更應該認識到，「當多大官就有多大責任」。問責制度是建設法治政府和服務型政府一項必不可少的制度。十七大報告指出：「加強對領導幹部特別是主要領導幹部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。」

　　完善政府績效評估制度。績效評估是改進政府治理的重要環節，它有利於降低行政成本，提高行政效能，改進政府管理流程，提升公共服務質量。建構績效型政府，需要改變「重決策、輕執行、輕評估」的現狀，拓展公民參與途徑，規範績效評價指標和程序，引入第三方參與績效評價機制，完善績效評價體系。

　　對於一些重大和突發的公共管理事件，可引入外部評價機制，提高績效評估的科學性和獨立性。還要糾正「重經濟指標，輕公共服務」的傾向，強化對基本公共服務項目的考評。績效評估體系應包括義務教育、基本醫療和公共衛生、失業保險、養老保險、最低生活保障、社會救助、公共就業服務等基本公共服務方面的內容。不難看出，上述13項行政體制的改革和發展，事實上本身就是重大的政治體制改革，把行政體制改革的事情做好了，就必然推進政治體制改革的發展，也可為政治體制改革的更大發展奠定基礎。(作者為國家行政學院科研部教授、博導)