助力實現「三個1億人」目標

　　中央城鎮化工作會議和中央農村工作會議明確提出了「三個1億人」目標。即到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮，約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造，約1億人口在中西部地區的城鎮化。實現這個目標，關鍵是妥善解決好人地錢問題。作為服務國家戰略的開發性金融機構，國家開發銀行要充分發揮金融的服務與支撐作用，為開拓城鎮化新格局助力。

　　一、我國城鎮化發展面臨的突出問題

　　改革開放35年，我國城鎮化率從17.9%提升到52.6%，在短時間裡走過了一些發達國家一二百年的發展歷程。近年來，隨著經濟社會快速發展，我國城鎮基本公共服務制度不斷健全，基礎設施不斷完善，公共服務能力明顯提升，城鎮化布局和形態優化的基礎條件日臻完備，人居環境逐步改善。特別是一些阻礙城鄉統籌的體制障礙得以破除，全國已有18個省（區、市）出台了戶籍制度改革實施意見，14個省（區、市）建立了城鄉統一的戶口登記制度。

　　但也要清醒地認識到，在我國這樣一個農業和人口大國推進城鎮化，世界上沒有先例可循。特別是國內外經濟形勢的不確定，使我國在城鎮化快速發展時期面臨的問題更加複雜，任務更加艱巨。

　　一是大量農村轉移人口難以融入城市社會，農民工市民化進程緩慢。受城鄉戶籍制度的分割，被統計為城鎮人口的2億多農民工及隨遷家屬沒有享受到與城市居民平等的公共服務，未能完全融入城市生活。他們就業在城市，戶籍在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村，處於非農非城、半農半城的狀態，遊離於鄉村和城鎮之間。他們在中低端市場就業，在髒亂差的地方居住，在城市與鄉村間往返，屬於邊緣性、鐘擺型的「半城鎮化」人口。這不符合「使發展成果更多更公平惠及全體人民」的基本要求。

　　二是棚戶區和城中村仍未徹底解決，城市公共服務供給能力不足。不少城市配套設施建設滯後，管理服務水平提升緩慢，未能隨人口集中同步提高。一些城市住房緊張、環境污染、衛生惡化、城中村等問題大量存在，對城市公共服務供給能力形成了新的挑戰。國際經驗表明，加強保障性住房建設，破除城市內部二元結構，事關城鎮化的成敗。過去我國在推進住房市場化、社會化過程中，有相當長的一段時間比較重視住房的經濟功能，注重市場力量的作用，不太重視住房的社會功能，忽視政府保障的作用。這造成了目前城鎮住房體系不健全，住房保障的覆蓋面較窄，部分群眾出現了住房困難。

　　三是城鎮空間布局和規模結構不盡合理。我國城鎮化水平呈現東高西低特徵，東部一些地區人口資源矛盾加劇，中西部地區的潛力還遠未充分發揮。目前，我國東部地區城鎮化率為62.6%，而中部、西部分別只有48.5%、44.8%。同時，城市群數量不足與質量不高並存，中小城市潛力亟待發掘。小城鎮數量多，而且規模偏小。1.9萬個建制鎮建成區平均人口僅7000多人，相當多的鎮不足5000人，集聚產業和人口能力有限，遠未達到規模經濟。城鎮空間布局和規模結構不合理，導致人口長距離大規模流動、資源大跨度調運，既增加了社會運行成本，也加劇了人口資源環境矛盾。

　　四是土地資源的配置和利用需要進一步優化。在一個農業人口眾多的國家搞城鎮化，土地是根本性問題。當前，土地城鎮化快於人口城鎮化，建設用地粗放低效。一些城市「攤大餅」式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區佔地過大，建成區人口密度偏低。一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用。在防止把城鎮化簡單地視為讓農民把土地拿來搞城市建設的同時，要認真研究城鎮化過程中人地錢等生產要素流動和配置的規律與機制，使城鎮化與我國人口資源環境條件相適應、與區域經濟社會發展水平相協調。

　　二、推進新型城鎮化關鍵是解決好「三個1億人」問題

　　解決好「三個1億人」問題，是推進新型城鎮化的硬任務。總體上看，經過長期發展，我國城鎮經濟實力、基礎設施和服務功能不斷增強，城鎮從外延擴張轉向品質提升的物質基礎已經具備。當前，要緊緊圍繞中央關於新型城鎮化戰略部署，樹立以人為本、產城結合、城鄉統籌、綠色發展、金融支撐的發展思路，找准解決問題的突破口。

　　有序推進農業轉移人口市民化，解決好約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮問題。一方面，降低城鎮落戶門檻，創新人口管理，加快戶籍制度改革。根據綜合承載能力和發展潛力，以就業年限、居住年限、城鎮社會保險參保年限為基準條件，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準，引導農業轉移人口在城鎮落戶的預期和選擇。以長期進城務工經商的農業轉移人口為重點，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理放寬大城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規模。另一方面，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。把進城落戶農民完全納入城鎮和社會保障體系，加大在教育、醫療、住房、養老等方面的投入，使進城農民老有所養、病有所醫、住有所居、幼有所教。針對城市公共服務產品的類別，建立完善差異化的轉移支付與財政分擔體系，明確主體責任，形成成本分擔的合理機制。通過這些措施，幫助有意願的進城務工人員儘快融入城鎮成為市民，真正解決其身份和待遇問題，使他們有就業支撐，有公共服務保障，在城鎮長期穩定下來。

　　完善住房保障體系，解決好約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造。加快棚戶區和城中村的改造，既是保障人民群眾基本居住權利的客觀需要，也是政府履行公共服務職能的內在要求。這是一項長期任務，不可能一蹴而就。既要儘力而為，儘早改善困難群眾住房條件；又要量力而行，結合財政能力和土地資源等條件，合理把握保障性住房建設和城中村改造的規模和節奏，積極探索建立非營利機構參與建設和運營管理的體制機制。增加住房的有效供給，健全住房供應體系，對中高收入家庭實行商品住房制度，對城鎮低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實行租售並舉、以租為主的保障性住房制度，滿足基本住房需求。發揮市場機製作用，完善租賃補貼制度，運用土地、財稅、金融等多種政策工具，促進保障性住房資金來源多元化，建立各級財政對保障性住房建設的穩定投入機制。加強監管，制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監管程序，嚴格准入和退出制度。

　　優化城鎮化布局和形態，解決好約1億人口在中西部地區的城鎮化。在中西部一些資源環境承載能力較強的區域，加快培育發展新的城市群，促進經濟增長和市場空間由東向西、由南向北梯次拓展，是推動區域協調發展的重要途徑，也是新型城鎮化的重點之一。加快培育成渝、中原、長江中游、哈長等城市群，使之成為推動國土空間均衡開發、引領區域經濟發展的重要增長極。通過大中小城市和小城鎮協調發展，在中西部地區培育一批文化旅遊、商貿物流、資源加工等特色中小城市、小城鎮。結合擴大內陸沿邊開放和周邊國家基礎設施互聯互通，建設一批邊境口岸城市。加強中西部地區鐵路、油氣管道、輸電通道等基礎設施建設，同時注重承接好東部地區的產業轉移，切實加強中西部地區的生態保護和環境治理，確保流域生態安全和糧食安全。

　　三、加強金融創新，為實現「三個1億人」目標提供金融支撐

　　當前，實現「三個1億人」目標，涉及的資金需求十分巨大，需要進行金融創新，構建多元化的中長期投融資體制機制，為城鎮化發展提供有力的金融支撐。

　　充分發揮開發銀行的主力銀行作用。上世紀90年代，國家為解決經濟社會發展的資金瓶頸制約，組建了國家開發銀行等政策性金融機構，並賦予開發銀行集中和引導社會資金支持「兩基一支」國家重點項目建設的功能。多年來，開發銀行在支持城鎮化方面積累了豐富經驗。截至2013年底，開發銀行累計發放城鎮化貸款約7萬億元，占人民幣貸款累計發放的62%，當年發放城鎮化貸款10350億元，占當年人民幣貸款發放的68%。多年來，開行緊緊圍繞國家重點項目建設，將貸款重點放在城鄉基礎設施建設上，加快了我國城鎮化進程，為增進城鄉居民福祉作出了積極貢獻。現在，國家從戰略上推進新型城鎮化，開發銀行是解決融資問題最現實的金融平台。對此，開發銀行要發揮開發性金融機構的特點和優勢，積極調整信貸結構和經營策略，確保今後每年60%以上的貸款投向新型城鎮化領域，更好地發揮主力銀行的骨幹作用。

　　設立「三個專項」，拓寬城鎮化建設融資渠道。依據控總量、低成本、中長期、可持續的原則，推進金融產品創新，拓展融資渠道，設立「三個專項」。發放專項貸款，集中和引導社會資金解決農民工市民化、保障房和中西部地區建設中的資金缺口問題，強化專項貸款的風險管理，提高資金使用效率。發行專項債券，比如通過發行市政債券等方式，解決城鎮化重大項目建設的資本金不足問題，確保城鎮化建設資金供給可持續。設立專項基金，既可由開發銀行發起設立並進行管理，也可根據需要由國家設立並納入政府性基金預算管理，開行積極發揮協同作用。同時，通過PPP（公私合營）、BOT（建設—經營—轉讓）等模式引入市場主體參與城鎮化建設，推動政府購買社會服務，降低財政風險，提高公共服務質量和效率。

　　探索「三個統一」，控制地方政府性負債和金融風險。當前，地方政府債務規模較大，城鎮化融資能力下降。推進新型城鎮化，實現「三個1億人」目標，亟須妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全範圍內。管控地方政府性債務風險，可考慮由開發銀行或通過招標選擇一家銀行，進行「統一評級、統一授信、統借統還」，從總量、結構、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，形成系統性風險。統一評級，即對各級地方政府資信進行評級，動態調整，嚴格審查資產負債表，設立負債「天花板」。統一授信，即在統一評級的基礎上，對各類客戶統一授信，控制債務融資額度，使各金融機構在授信範圍內投資和貸款，避免投融資總量失控。統借統還，即按項目、客戶、行業進行統一評審，完善信用結構，測算效益平衡，以豐補歉，控制信貸風險。

　　（作者：國家開發銀行黨委書記、董事長）