監察改革試點首現「留置權」 「雙規」「雙指」或受影響

《警察法》中規定的留置權從未在監察體制中出現，卻首次出現在監察改革試點方案中。這個新賦予監察部門的權力有多大？是否會影響「雙規」「雙指」的使用？是否會被濫用？尚待試點進一步給出答案。

《財經》記者 王麗娜/文 李恩樹/編輯

作為新的反腐敗機構，改革中的監察委員會面目已經相對清晰。

2016年12月25日，全國人大常委會通過了《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，明確試點地區監察委員會的權責。

決定稱，試點地區監察委員會履行監督、調查、處置職責，可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。

其中，「留置」一詞在此前的監察體制中並無出現，在《行政監察法》、《刑事訴訟法》等中也未有此表述。

如何實施留置權，具體的期限、方式和方法等有關問題，以及留置的使用是否會導致實踐中「雙規」的使用大幅度減少，尚待試點進一步給出答案。

「留置」會否被濫用

「留置」出現在《警察法》中，屬於一種行政強制措施。該法規定對有違法犯罪嫌疑的人員，經公安機關批准，對其繼續盤問，對被盤問人的留置時間不超過24小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批准，可以延長至48小時。公安部關於公安機關執行《警察法》有關問題的解釋中稱，在留置期間，公安機關應當保障被盤問人的合法權益，嚴禁對被盤問人刑訊逼供或者體罰、虐待。

在國家監察體制改革試點中出現的新措施——「留置」， 如何實施、期限設置、方式和方法是什麼，尚有待試點進一步給出答案。

有關業內專家對《財經》記者分析，監察委試點中的「留置」與《警察法》中的「留置」在內容上指涉不同，它本質上是一種調查措施，在期限上也會長一些。他分析，留置的調查期限應設置為三個月，必要的時候可以再延長三個月。

依據現行的《行政監察法》，監察機關的調查期限一般是六個月，「因特殊原因需要延長辦案期限的，可以適當延長，但是最長不得超過一年，並應當報上一級監察機關備案。」

此次改革賦予試點地區監察委員會留置權，自然是整合反腐敗資源力量，豐富監察手段，以建立權威高效的監察體系。但在實踐中，如果是一種限制人身自由的措施，是否會出現留置權被不規範使用或濫用的可能性？

對此，這位受訪專家稱，應從制度設計上，明確相應的程序和規則保障留置權的實施。比如嚴格控制期限，在法定的期限內實施留置措施；嚴控審批程序，目前監察委試點是設置到縣一級，留置的審批權是否上收一級；留置權的實施中應全程錄音錄像，確保取證效力，也防止發生留置權不規範使用的現象；留置場所規範化建設；加強對監察機關監察人員的有效監督等。

「只要權力是嚴格限制的，對外明示公開，過程可控，並有效接受監督，還是可以防止留置權被濫用。」這位專家稱。另外，如被調查人員被判處拘役、有期徒刑，留置的期限應該可以折抵刑期。

「雙規」使用或減少

在反腐鬥爭中，「雙規」被稱為反腐利器，在突破大案要案中成效明顯，但因實施隱秘且缺乏制度約束而備受爭議。

在不少腐敗案例中都可以看到，被告人或者辯護律師都會提出自首辯解，理由是被告人在「雙規」期間主動供述辦案機關不掌握的犯罪事實，但也有不少被告人提出「雙規」期間的供述不真實。

前述業內人士稱，試點地區對本地區行使公權力的公職人員實施「留置」，客觀上會為減少或取消「雙規」「雙指」創造條件。

「雙規」也被稱為「兩規」，直接依據是1994年實施的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》，稱「要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明」。

與「雙規」類似的是對非黨員實施的「兩指」措施。最早出現在1990年頒布的《行政監察條例》，稱監察機關在案件調查中有權「責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明」。該條例後被廢止，代之的是1997年的《行政監察法》，監察機關有權「責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明。」

但因實踐中對「雙規」的質疑聲起，中央紀委於2001年曾在《關於進一步規範使用「兩規」措施的通知》中要求，從嚴把握「兩規」措施的使用條件，並稱「實踐證明，在當前條件下，『兩規』措施是突破大案要案行之有效的重要手段，對推動反腐敗鬥爭的深入開展起到了重要作用」。但需要慎重使用，依紀依法辦案。

不過，這並未完全解決實踐中因使用「雙規」出現的問題。

反腐敗專家李永忠稱，早期各級紀委在查辦違紀案件中，辦案手段有限，不能適應反腐需要，「雙規」應運而生，但並非制度反腐的長久之策。

近年來，他多次提倡，「雙規」要用、少用、慎用，最後達到不用。有了留置措施，「試點地區監察委員會就不需要使用『雙規』。」他也同時認為，留置的審批權放在哪一級值得研究。

對於「雙規」將何去何從，湖南省紀委預防腐敗室原副主任陸群分析，今後「雙規」措施的使用將大幅度減少。「主要用於不是國家公職人員的黨員和涉嫌違紀的黨員。對涉嫌違法犯罪的國家公職人員，如有必要，調查期間將主要採取留置措施。這一措施與《刑事訴訟法》規定的指定監視居住措施類似。」

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