地方督撫與清末新政

前言?研究思路與基本內容

史無定法。一般而言，不同的學科當有不同的研究方法。按照現行學科體制，本書的研究領域很容易被劃歸政治史範疇。然而，政治史研究的方法也是多種多樣，既因人而異，也因題而不同。據筆者的粗淺體會，大概可從以下兩方面打開思路：

一是政治史研究內部的典章制度與人事關係相結合。就時下學科觀念而言，這是一個典型的政治史研究課題。政治本身是非常複雜的，可謂奧妙無窮，但並非不可捉摸。簡單地說，政治是各種勢力集團根據各種制度規則分配權力與利益的人事活動。政治爭奪的核心是權力，權力的背後是利益，權力與利益分配的原則有各種制度與規則，具體則涉及複雜的人事關係。因此，政治史研究的核心內容有二：一是典章制度，二是人事關係。典章制度是政治運作的基本框架，一旦制定頒布就是一些死的條文，但在醞釀、制定、頒布與運用的過程中，都離不開人的因素，在某種意義上可以說，人事關係可能影響甚至左右各種制度與規則。人是活的，人事關係不但與各種明文制度有關，而且還有各種隱秘難測的潛規則，政治的複雜與奧妙就在於此。把握這個奧妙，政治史研究或可登堂入室。

二是超越政治史之上的整體史研究，尤其是政治史與思想史、社會史等諸學科相結合。歷史本身是一個整體，學科可以有分支，歷史則不能分割。學界所謂政治史、經濟史、社會史、思想史、文化史云云，本是相互關聯的，絕不可畫地為牢。或許可以說，各種專題史既是相對獨立的研究領域，又是較為獨特的研究視角，但就歷史整體而言，橫看成嶺側成峰，只是各得一面而已。如果離開政治史，單純地做經濟史、社會史或什麼史，只能流於某種現象描述，定是了無生趣；同樣，如果把政治史做成一堆制度條文的羅列，也必然是味同嚼蠟，只有與社會史、思想史等諸學科相結合，方顯鮮活而豐富多彩的歷史面相。充分關注思想源流、制度結構、人際關係、社會變遷等諸方面，從多維的視角構建整體的歷史，當可使所謂政治史研究云云更進一境。

具體而言，本書試圖從地方督撫在新政中的思想與活動的角度，具體考察地方督撫對清政府新政決策的參與及其影響，以及地方督撫與新政過程中社會變遷的互動關係，以期觀察清末中央與地方權力格局的演變態勢。關於地方督撫與清末新政研究的具體方法，大致可以有三個研究視角：一是督撫群體研究，研究整個督撫群體與清末新政的關係；二是分省區域研究，以若干省區新政為專題研究，可能有些省區涉及多個督撫；三是督撫個案研究，以若干督撫與清末新政的關係為專題研究，可能有些督撫涉及多個省區。本書力圖將群體研究、區域研究與個案研究相結合，具體所採用的方法，不是教科書式的系統論述，而是選點專題研究，不求面面俱到，但求在某些專題研究方面有所深入。

有鑒於拙著《張之洞與清末新政研究》已對清末新政時期的經濟、軍事、法制與文化教育等多項制度變革有所研究，本書儘可能地不再重複既有研究成果，而是力圖開拓新的研究領域。本書具體研究了十三個專題，基本內容如下：

第一章，考察清末地方督撫轄區變革與改制。具體探討了清末新政時期裁撤漕運總督與蘇淮分省始末，關於察哈爾、熱河、綏遠、西康建省的動議，督撫同城的雲南、湖北、廣東巡撫的裁撤，以及東三省改制及其督撫建制等有關督撫制度與政區變革問題。政區變革是清末新政改革的一部分，政區變革的得失是清末新政成敗的一面鏡子。通過具體考察各種改制與建省動議及其運作的前因後果，為觀察清末新政時期相關政治變革與權力關係問題提供了一個視角。

第二章，是對清末新政時期地方督撫的群體結構與人事變遷進行專題研究，為觀察督撫制度在清末的最後演變態勢以及地方督撫與新政的關係提供了一些新的認識。通過對於地方督撫群體結構與人事變遷多方面的統計分析，可知其群體特性的負面因素較多，這些大都不利於清末新政的順利推行。當然，對於督撫群體特性的負面影響不能作絕對化的理解。事實上，其群體內部的個體差異性是非常明顯的。同是舊官僚群體中，由於趨新與守舊程度的差別，相對而言便可能對新政有不同程度的影響；而任職時間的長短、在職年齡的高低、任職頻率變動的大小，情形不一，其對於新政的影響也自然有所不同。可以說，正是這些內在差異導致了各省新政發展的不平衡性。

第三章，探討地方督撫在清末新政啟動過程中擔當了何種角色。清廷在庚子事變中發布新政改革上諭，有來自內外環境的壓力，其中地方督撫的促動是一個不可忽視的重要因素。地方督撫在受命復奏過程中的複雜表現，更可見督撫對於新政的思想與心態的多樣化。起初督撫們商議聯銜會奏，以求共同承擔責任；隨後又因故單銜上奏，各自表態，但也力求表達大致相同的意見。兩江總督劉坤一、湖廣總督張之洞則是在廣泛徵求多方面的意見並充分商議的基礎上，聯銜會奏三折一片，對歷時長達八個多月的關於如何變法的問題作了一個總結性的發言。清廷最後採納江楚會奏，以之作為新政的綱領，從而開始正式推行新政。在此過程中，地方督撫確實充當了頗為關鍵的角色。

第四章，以裁革胥役、陋規與捐納制度為例，探討地方督撫與吏治改革的關係。清末新政時期，清政府採取了一系列整頓吏治的措施。其中，裁汰胥吏與差役，酌改陋規為公費，改革捐納制度，是三項重要的舉措。整頓吏治的目的，旨在清除吏治腐敗的根源。在此過程中，地方督撫建言、踐行，發揮了相當重要的作用。應該說，這些措施確實有利於懲治官場腐敗，改善行政作風，提高行政效率，保證行政體制的正常運作。然而，清末吏治的腐敗已是積重難返，由於傳統官僚政治的惰性與慣性，以及現實中人事關係與經濟利益等問題的困擾，其間的內在矛盾難以調適，使得吏治改革舉步維艱，並在一定程度上直接影響了清末新政的進程。

第五章，探討地方督撫與清廷預備立憲之決策之間的關係。清末新政是一項整體性的結構變革。也許在新政啟動之初，清廷試圖將改革限制在傳統體制之內，隨著新政的逐步展開而勢必突破體制的時候，當然要考慮進行體制本身的改革。預備立憲就是體制變革的嘗試，是清末新政進一步發展的必然結果。日俄戰爭前後，立憲思潮高漲，地方督撫是主張立憲的一股重要力量。清廷派五大臣出洋考察政治，地方督撫不但是重要的動議者，而且是實際的支持者，包括選派隨員，籌措經費。清廷派遣五大臣出洋考察政治，目的就是要為是否實行立憲及如何立憲的問題提供決策依據。張之洞、袁世凱等地方督撫與五大臣多有聯繫，並最終促成清廷宣布預備立憲。

第六章，以直隸總督袁世凱與湖廣總督張之洞為中心，考察地方督撫與丙午官制改革的關係。預備立憲從官制改革入手，丙午官制改革包括中央官制改革和地方官制改革兩個階段。關於中央官制改革，直隸總督袁世凱是一個要角。通過系統考察丙午官制改革過程中，袁世凱與清廷內部各派政治勢力之間，圍繞責任內閣制問題的明爭暗鬥，力圖揭示預備立憲進程之艱難曲折的諸多面相。關於地方官制改革，湖廣總督張之洞至關重要。清廷地方官制改革有著明顯的中央集權的目的，以張之洞為代表的督撫大臣一般都持反對的態度，這是對清廷中央集權的對抗，反映了朝廷與地方督撫的緊張關係，直接制約了改革的進程甚至清王朝的前途與命運。

第七章，以浙江巡撫張曾敭與秋瑾案為例，考察預備立憲時期民間輿論與官府作為的互動關係。清廷預備立憲明確標榜「庶政公諸輿論」，為民間輿論的發揚提供了現實的制度基礎。在清廷預備立憲的形勢下，浙江巡撫張曾敭將尚未舉事的革命黨人秋瑾「就地正法」，引起了江浙民間輿論的一片嘩然。民間輿論堅持以憲政精神作思想武器，大膽攻擊浙江官府處理秋瑾案的種種作為，使其窮於應付，狼狽不堪。此舉在一定程度上推動了清政府加快憲政改革的步伐，表明預備立憲時期漸趨發達的民間輿論已是一股不可忽視的政治力量。從秋瑾案體現的民間輿論與官府作為之互動關係的情形來看，預備立憲之初，立憲派與清政府之間便已時顯貌合神離之相。因此，立憲派在武昌起義爆發後能夠迅速轉向與革命派合流，可謂淵源有自。

第八章，以湖南巡撫岑春蓂與長沙搶米風潮為例，考察清末新政時期地方督撫應對災荒與民變的舉措，並從官紳矛盾的角度，探討清政府社會控制的效能。在通常的情況下，清政府社會控制機制的正常運轉需要依靠紳士的輔佐，紳士充當了地方官府與民眾之間調停人的角色。然而，當紳士本身的利益得不到滿足甚至受到損害時，紳士階層就可能與官府發生直接衝突和對抗。長沙搶米風潮中的官紳矛盾是一個典型的例證。在長沙搶米風潮中，由於錯綜複雜的利益糾葛，官紳矛盾激化，紳士不但不能輔助官府，而且利用饑民情緒與官府對抗，致使以巡撫岑春蓂為代表的官府應對乖方，無法控制事態發展。清政府強行抑制紳權，嚴懲肇事的舊紳士代表，使其逐漸疏離官府，而新紳士也因預備立憲進程緩慢對清政府失望。由於官紳矛盾的激化，官紳關係發生裂痕，傳統社會控制機制運轉失靈，從根本上動搖了清王朝統治的基礎，使其迅速走向覆亡之路。

第九章，以兩江總督張人駿與江蘇諮議局為例，考察地方督撫與立憲派在諮議局的政爭。清末新政時期，張人駿一直出任地方督撫大臣。張人駿對於新政的態度頗為複雜，儘管內心並不贊成，但因職責所在而實際上又不得不推行。儘管如此，張人駿在各處所辦新政也並不純屬表面文章。事實上，無論是辦學堂，派留學，練新軍，還是籌辦憲政，張人駿在各省督撫任上均按部就班進行。山東、河南、山西、廣東與江蘇寧屬地區的新政，實際上並未因張人駿擔任督撫而受阻。至於張人駿與江蘇諮議局的矛盾衝突，則另有更深刻複雜的原因。張人駿常被論者指斥為對憲政無知的頑固鄙陋之徒，實際上與事實並不相符。其實關鍵是權力之爭，地方督撫與立憲派的矛盾，與其說是思想觀念之爭，毋寧說是預備立憲時期行政許可權與議政許可權尚未分割清晰的必然衝突。

第十章，考察地方督撫、立憲派與清廷內部各派政治勢力之間圍繞國會請願與責任內閣制問題的權力博弈。丙午官制改革後，在光宣之際的政局變動中，國會與責任內閣制雖不時地被人提及，但僅僅限於建言方面，於制度建設並沒有實質性的進展。國會與責任內閣制最終被納入清廷預備立憲的議事日程，還得歸功於由立憲派倡導而地方督撫積极參与的國會請願運動。通過系統考察國會請願運動過程中地方督撫、立憲派與清廷內部各派政治勢力之間，圍繞國會與責任內閣制問題的明爭暗鬥，力圖揭示預備立憲時期西方憲政制度移植到近代中國之所以舉步維艱，其深受各種政治勢力之間權力與利益關係的制約，是一個關鍵的因素。

第十一章，以光緒三十三年（1907）之滿漢問題奏議為中心，探討地方督撫平滿漢畛域思想與清政府滿漢政策的新變化。在清末預備立憲時期實行平滿漢畛域舉措的過程中，光緒三十三年慈禧太后發布化除滿漢畛域懿旨與官紳群起奏議，是一個關鍵性的事件。通過具體探討光緒三十三年慈禧太后化除滿漢畛域懿旨出台的原因，官紳奏議討論的問題及其應對之策，以及清政府滿漢政策的新變化，為觀察清末滿漢關係演變與清王朝覆滅問題提供了新的視角。在清末預備立憲時期，清廷試圖化除滿漢畛域，而對滿漢政策作出了新的調整，但因種種因素制約，而並沒有切實施行，也沒有收到預期效果，致使清王朝最終難逃覆亡的命運。

第十二章，從清末新政時期地方督撫權力的演變，探討晚清權力格局的變化。關於晚清中央與地方關係的權力格局，學界長期以來多信奉「外重內輕」說。筆者通過對清末新政時期地方督撫權力變化的研究認為，辛亥鼎革之際，中央與地方權力關係實際上已演變為「內外皆輕」的權力格局。在清末庚子至辛亥期間，隨著新政尤其是預備立憲的開展，清政府不斷加強中央集權措施，地方督撫的權力被收束而日益變小，其干政的影響力也有一個逐漸減弱的趨勢。但與此同時，清政府中央集權的實際效力卻並不顯著，反而隨著統治集團內部矛盾的激化而有削弱之勢。這樣，便形成「內外皆輕」的權力格局。一方面，清廷並沒有建立強有力的中央政府，也未能真正控制全國的軍權與財權，中央集權有名無實；另一方面，各省督撫也不能有效地控制地方軍權與財權，在地方已沒有強勢督撫，更沒有形成強大的地方勢力。武昌起義前夕，正是地方督撫權力明顯削弱，而清廷中央集權尚未強固之時，在此權力轉換臨界的關鍵時刻，革命爆發，無疑是對清王朝的致命一擊。

第十三章，具體探討辛亥鼎革之際地方督撫之出處及其與清末民初政局變動的關係問題。從群體結構情形來看，武昌起義時在職的地方督撫仍然是一個在舊制度下主要由儒家傳統孕育出來的舊式官僚群體；武昌起義以後新任的地方督撫群體則注入了新的因素，同時也暗伏了新的變數。各省督撫在武昌起義之後的反應，可謂情形不一，多種多樣。那種認為督撫大都奔逃自保而少有效忠清廷者的說法，未免有簡單片面化之嫌。其實，真正轉向革命陣營或死命對抗革命的督撫只是極少數。大多數督撫還是有效忠清廷之心，雖然他們因無法控制新軍及當地紳商不肯合作，而不能有效地鎮壓革命，但他們還是採取了不同程度的防範應對措施，他們並不願看到清王朝的覆滅。這與其切身利益有關，也與其思想觀念狀況有關。辛亥鼎革之際，中央與地方權力關係表面上演變為「內重外輕」之格局，實際上是一種「內外皆輕」的權力格局。其總體表徵是中央與地方權威一併流失，中央無法控制地方，地方無力效忠中央。「內外皆輕」權力格局的形成，其直接後果是清廷中央與地方均無法有效地應對革命，致使清王朝走向覆亡之路；其另一個嚴重的後果是掌握軍隊尤其是新軍的軍人勢力的崛起，出現軍人干政，導致民國初年的軍閥政治。

以上十三個專題研究，具體探討了有關地方督撫與清末新政的一些重要問題。需要說明兩點：其一，這些問題不是孤立的，而是有其內在關聯性。這十三個專題大致可以分為四個板塊：（1）第一、二章是關於晚清督撫制度與督撫群體的一般研究，具體探討了清末新政時期有關督撫制度與政區變革問題，以及地方督撫群體結構與人事變遷多方面因素與新政的關係；（2）第三、四、五、六、九、十、十一章，是關於地方督撫對清政府新政決策的參與和影響的研究，具體研究了地方督撫與新政的啟動、吏治改革、清廷預備立憲的決策、官制改革、諮議局、國會請願及平滿漢畛域問題的關係；（3）第七、八章是關於督撫應對新政過程中突發事件的研究，具體以秋瑾案與長沙搶米風潮為例，考察地方督撫應對革命與民變的情形；（4）第十二、十三章是關於地方督撫與晚清權力格局變動的研究，具體考察了「內外皆輕」權力格局的形成及其對清末民初政局的影響。這四個板塊基本上按時序排列，從邏輯與歷史相統一的角度反映了清末新政的發展進程與晚清權力格局的演變態勢。其二，這些問題只是本課題研究的一部分，而不是全部。就督撫群體研究而言，諸如督撫與地方自治、司法獨立、財政稅收、民眾生活等問題，均值得深入研究。就分省區域研究與督撫個案研究來說，則有更多的專題有待於進一步探討。甚至可以說，每一個省區，每一個督撫，都是一個有價值的研究專題。當然，這絕不是本書所能完成的。毋寧說，這是開拓清末新政研究的新領域，以及進一步深入研究的新方向。