30年是時候改變了

　　記者 _ 曾向榮 特約撰稿 _ 陳般若 廣州、山西翼城報道

　　基層幹部楊子實發現，他所在的鄉鎮，農村小學的在校生人數減少得十分厲害，年級越低，人數越少。

　　「五六年級兩個班，二三十人；三四年級只有一個班，十幾個人；一二年級不足10人。」與1980年代初相比，楊子實說現在農村的小學生人數減少了三分之二以上。

　　有一次下鄉，楊子實為一所村級小學三年級的全體同學拍合影：空蕩蕩的教室里，只擺著兩張書桌—因為這個年級只有4個學生。直覺告訴他，是計生政策出了問題。

　　人口學者顧寶昌到農村調研，走訪當地的養老院時，發現有的養老院牆壁是粉紅色的，他感到有些奇怪，一問才知道這些養老院是由停辦的小學教室改建而成。

　　顧寶昌是中國人民大學人口與發展研究中心教授、中國人口學會常務理事。10年的研究和調查也堅定了他的判斷：計生政策到了亟需調整的時候。

　　不僅是民間，事實上，近段時間以來，官方層面上獨生子女政策調整的消息也頻頻傳出，最新的一條是在南方的廣東。今年7月，廣東省政府副秘書長、省人口計生委主任張楓對媒體透露，廣東已正式向國家提出「夫妻一方為獨生子女可生育二胎」試點的申請。

　　據張楓披露，廣東提出這一申請基於三點考慮，一是廣東作為國家綜合改革的試驗區，應該在各方面包括生育政策的調整方面先行先試；二是目前廣東的婦女綜合生育率為1.7左右，已連續十多年保持在低生育水平；三是經估算，廣東實行「一獨可生二胎」政策，對人口總量的增加影響甚微。

　　這些官方和民間的觀點似乎都在證明，實行了30年的計劃生育政策，可能到了需要調整的新關口。

　　逆轉

　　楊子實是吉林梨樹縣的基層幹部。這位曾經分管計劃生育工作的鄉鎮副書記，屢屢參加電視辯論節目，在公開場合闡述其自主生育的觀點。他越來越覺得施行了30年的獨生子女政策的「負效應」正在凸顯。

　　1980年代前後，楊子實上小學時，每個年級有五六十人，要分成兩個班，而現在，每個年級多的也僅有十幾個人，少的只能招到三四個人。有的村級小學，一年甚至都招不到一個學生，學校之間只能進行合併。停課的校園轉租出去做養豬場、養雞場，朗朗的讀書聲被豬哼雞鳴所取代，這讓楊子實心裡難受。

　　「雖說有孩子跟隨父母到外地的情況，但農村適齡兒童大幅減少是事實。」 楊子實很擔心，「將來農村的後備人力資源在哪裡」，一個例證是由於適齡青年劇減，農村徵兵越發艱難。

　　男女性別比例失衡，則是另一個較為嚴重的危機。楊子實所在縣的部分農村地區，近五年的新生兒性別比在150：100以上，小學一個班裡學生男女比例超過200：100的也不少見。「一個有十多個孩子的班級，絕大多數是男生，女生只有一兩個。」楊子實甚至見過更極端的例子，整個班沒有一個女娃。

　　分管計劃生育期間，楊子實和計生辦工作人員組織過一次近5年新生兒性別比例的調查。調查顯示，在那5年期間，其鄉鎮的新生兒有1206人，其中男孩746人，女孩460人，性別比為162.2：100。

　　這種性別比例失衡在「計劃內二胎」地區中表現得更為極端。像中國的不少省市一樣，吉林農村實行「一孩半」政策，即第一胎為女孩的家庭，可以生第二胎，這也被稱為「計劃內二胎」。楊子實在調查中發現，在「計劃內二胎」里，男女孩性別比例高達292.9：100。「『一孩半』政策對性別選擇的誤導作用很大。懷孕期間，如果發現第二胎仍是女孩，不少家長就會採取一些辦法。」楊說。

　　同1980年代倡導「一對夫婦只生一個孩子」時相比，如今，中國的人口形勢發生了逆轉，不僅人口增長速度得到控制，而且生育率持續走低，性別比例失衡，人口老化嚴重。

　　生育率是觀察人口形勢的一個風向標。「平均每對夫婦要生出2.1個孩子，下一代才能更替上一代，實現世代更替。高於2.1，下一代人就比上一代人多，人口就會不斷膨脹；假如比2.1低，下一代人就比上一代人少，人口就會萎縮。」顧寶昌對記者說。

　　1980年9月25日，《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》發布時，中國的生育率為2.5；到1990年代初，中國的生育率降到更替水平2.1以下，至今已近20年。

　　國家人口計生委的數據稱，中國目前的生育率為1.8，但今年4月第六次全國人口普查的主要數據發布後，有專家據此分析稱，中國當前的生育率已低至1.5，遠遠低於更替水平。

　　第六次人口普查的數據還表明，出生人口性別比仍然遠高於正常的範圍。

　　今年4月，國家統計局局長馬建堂對媒體稱，根據「六普」初步匯總的情況，中國出生人口的性別比(以女孩為100)是118.06，這個數據比2000年人口普查的出生人口性別比116.86又提高了1.2個百分點。

　　博弈

　　計劃生育，這項實施了30年的重大國策，其實是從一封公開信開始的。

　　1980年9月，人民日報發表《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，要求所有共產黨員，共青團員特別是各級幹部，用實際行動帶頭響應國務院的號召，提倡一對夫婦只生育一個孩子。

　　「公開信寫得非常好，好像是一次很懇切的談話，國家有困難，希望黨員、團員能夠響應號召，少生孩子。」顧寶昌說。

　　後來當上鄉鎮幹部的楊子實，那時剛剛在農村讀完了小學。當時的村級小學，雖然課室陳舊，但比現在的農村小學熱鬧得多，且男女同學比例基本均衡。

　　事實上，早在公開信發表之前，山東等地就出現了類似的倡議書。

　　比如1979年3月，山東煙台地區榮成縣農民鞠洪澤、鞠榮芬等136對夫婦，向全公社、全縣育齡夫婦發出《為革命只生一個孩子》的倡議書：「我們這136對夫妻，通過學習黨中央的指示，決定聽黨的話，只生一個孩子，不再生二胎。我們少生一個孩子，就是為四化多作一份貢獻。」

　　在當時，中國人口和計劃生育政策剛剛經歷了「晚、稀、少」，「一個不少、兩個正好、三個多了」以及「最好一個，最多兩個」等發展階段，提倡一對夫婦只生一個孩子，對當時中國人的生育觀念是一個巨大挑戰。

　　在推行這一政策前，1980年3月下旬至5月上旬，中央曾先後組織召開了五次人口座談會討論是否可行。人口學者田雪原就參加過當時的座談會，據其回憶，座談會討論的焦點都是「要不要提倡一對夫婦生育一個孩子」。

　　「衛生部的一位領導在發言中列舉了民間的一種說法，叫老大憨、老二聰明，但最聰明、最機靈的要數老三，提倡一對夫婦生育一個孩子只留下老大，老二、老三都沒有了，會不會引起兒童以及整個人口的智商下降呢？」田雪原在相關書籍中描述過座談會的場景。

　　針對這種質疑，會議主持者趕緊組織力量查閱資料，進行分析和論證，當時有人甚至找到了美國飛行員中約有40%都是「老大」的相關數據，以此證明第一個孩子照樣有足夠的智力進行複雜的工作。

　　座談會上，也有一些問題後來證明了提問者的遠見。比如有人就提出，如果只生一個，會導致若干年後，出現大量的「421」家庭(即四個老人、一對年輕夫婦和一個孩子組成的家庭)，這會導致老年人比例過大、年輕的夫婦負擔過重等諸多社會問題。

　　五次座談會之後，「只生一個」的決策被確定下來，並以公開信的形式率先傳遞出來。

　　農村對這個政策的抵抗最為嚴重。因為公開信下達之時，恰逢農村經濟改革萌動。家庭聯產承包責任制在各地實施，家庭勞動力多，更能實現快速致富，但計劃生育勢必減少家庭人丁的數量。

　　為緩和緊張形勢，1984年，中央出台7號文件，要求計劃生育政策建立在「合情合理、群眾擁護和幹部好做工作」的基礎上，只有一個女孩的農村家庭，可以再生一胎，是為「一孩半政策」。

　　「這是開小口，堵大口。開小口，就是允許生二胎；堵大口，就是三孩以上不能生。」一位不願具名的學者對記者稱，「這其實是一種妥協，是國家希望嚴格控制人口和群眾實際困難之間的博弈。」

　　不過，計生幹部不幹了，「昨天還讓群眾結紮，今天又開口子，叫我怎麼做工作啊。」有些地方乾脆撂挑子不管了，出生率隨即上升，計生工作陷入微妙的僵局。

　　試點

　　在山西省委黨校工作的梁中堂，當時也在試圖為改變「一胎化」做一些努力。他既看到現實工作中矛盾的激化，又擔心一胎化將在未來造成諸如老齡化、性別比率失調等諸多社會問題。

　　1984年春節，他寫了一篇題為《把計劃生育工作建立在人口發展規律的基礎上》的研究報告，寄給時任中共中央總書記的胡耀邦。他在文章中建議可採取晚婚晚育以及延長生育二胎的辦法，既能把人口控制在12億左右，又能滿足農民的生育意願。他的這個建議後來被中央接納，並有意先在山西翼城做試點。

　　馮才山第一次見到梁中堂，正是耕牛下地的春天。在鄉村裡最繁忙的時節，山西翼城縣裡卻要張羅著開次大會。前來通知的人還說，地點在縣招待所的會議室，計生系統和鄉鎮幹部算起來有近百人，一個都不允許缺席。

　　翼城是個位於晉中南的農業縣，同外面的世界並沒有多少聯繫。正因如此，這次會議內容的「大膽出位」越發令與會者震驚。會上，省里來的學者梁中堂向參加會議的幹部們放出「風聲」：中央考慮在翼城進行「二胎」試點。當時全國上下都在嚴厲實行「一胎化」，在與會者看來，梁的這個說法就和報紙上說美國人20年前就登上了月球一樣令人震驚。

　　馮才山當時是翼城隆化鎮的鎮長，計生工作的重要某種程度上已經壓過了其他日常事務。他走過的馬路，經過的農家院牆，甚至當他蹲在鄉間廁所里，都能看到盡心儘力的幹部們刷上諸如「國事家事計劃生育是大事，少生優生按照政策計劃生」這類的標語。

　　一手是宣傳，一手是手術刀。馮才山時常帶著「計劃生育搜索服務隊」四處逮人，一個村一個村地抓人做絕育手術。但是超生現象依然屢禁不止，翼城縣在管理最為嚴格的1982年到1985年，生一個孩子的育齡婦女也只有一半。就像農民不會放棄莊稼一樣，女人們似乎從未放棄繼續生孩子。

　　在1985年春天翼城縣召開的這次大會上，梁中堂第一次向基層幹部們解釋了他設計的「晚婚晚育加間隔」的二胎政策，其核心內容是農民家庭，女性在不早於24歲生育第一胎，30歲就可以生育第二胎。

　　同年7月，在胡耀邦的批示和協調下，經國家計劃生育委員會和山西省委、省政府批准，翼城全縣農村正式開始實行「二胎」試點工作，但這場試驗有一個要求，不許聲張。

　　因為「二胎」試點，計生工作有了商量餘地，在人與人相互熟悉的村莊，政策並不是唯一的規則，讓步和協商存在於各種環節。比如好幾次，村民因為違規生育，家裡的桌子、柜子和電視機被搬到鄉鎮的辦公室，瞅著機會他們又蹭蹭蹭跑過去悄悄地搬回來。這與往常大不相同。

　　在全國緊抓計劃生育的形勢下，翼城縣相對平靜地度過了緊張而又低調的幾年。「我們在宣傳的時候一樣很嚴厲，執行的時候又相對溫和，以說服為主，這是我們工作慢慢得到支持的原因。」馮才山說。

　　在試點25年後的今天，翼城縣的人口增長率反而低於全國水平，各項人口指標也優於全國平均水平。在1982－2000年的兩次人口普查期間，全國人口增長了25.5%，而翼城縣放開二胎卻只增長了20.7%；出生性別比全國為117.8，翼城則為106.1。山西翼城用25年的時間證明了放開二胎並不會導致人口暴漲。

　　翼城試點擴大至整個臨汾市的設想，從來沒有停止過，但一直未能實現。翼城縣曾給前來視察的上級領導寫過調研報告，希望能改變翼城「有人視察、沒人表態」的尷尬處境，但收效甚微。最大的阻力來自於國家計生委，最初的試點構想提出時該機構即表示反對，後來在多方協調爭取之後，翼城試點才能實現。

　　事實上，在全國範圍內，除山西翼城，甘肅酒泉、遼寧長海、山東長島等地也都先後實行過「二胎」試點政策。此外，還有40個地方以不同方式保留允許生二胎。

　　1988年，大多數「開小口」的試驗被取消，「整個省都是一個政策，試點縣難以獨善其身，因此，有些省份統一了政策，許多試點縣沒能堅持。」 梁中堂說，最終只有山西翼城等少數地方堅持下來。

　　考核

　　在整個1990年代，人口計劃都是按照保證2000年控制在13億以內進行的。「每年都有年度計劃，分解到省市縣，一級一級分下去，實行出生配額制。」一位不願具名的專家稱。

　　每逢全國「兩會」期間，中央就會召集一次各省市一把手參加的計生工作座談會。「會議內容是檢查工作。怎麼檢查？按照統計局公布的數字，給各省出生率排隊，弄得省委書記們很緊張。計生工作要求一把手負總責，黨政領導齊抓共管，一把手負責是這樣來的，其意圖在於確保2000年人口不突破13億。」 民間人口研究者何亞福說。

　　每年，國家計生部門還會召集兩次形勢座談會，「每省市輪流彙報人口形勢，決不能突破既定指標，就像這兩年經濟上『保八』一樣。」

　　後來用出生率排名，出了問題。上海的出生率總是低，貴州的出生率總是高，這和人口結構有關。上海計生委就是整天不上班，出生率也不會高，貴州的計生委就是晚上不睡覺，它也低不下來。既然不合適，後來就改，不用出生率，用配額，只要完成人口配額就行。

　　但人口配額也出了問題。比如，某個省份一年分了2萬的配額，分解到村裡，是三個指標。但這個村有5對夫婦結婚，他們結婚生了第一胎，按照配額，3個孩子有指標，是合法的，另外兩個是計劃外。但這明顯有問題，他們都只是生了一個孩子。

　　指標跟政策打架，怎麼辦？後來再改，只要符合一孩政策就行，不管配額。計劃生育的大方向不變，但具體執行的政策總是變來變去，這也讓負責計生工作的人員很為難。

　　除了GDP等經濟數據，計劃生育考核往往是對地方官員頗具震懾力的另一個指標。在不少地方，計生工作都是「一票否決」制度：「如果被一票否決，整個鄉鎮沒有受表彰的機會，領導幹部也失去了受表彰的機會，其升遷、提拔和調動都會受到影響。」 楊子實說。

　　因為有政績壓力，基層的計生人員與超生戶之間往往會有矛盾。1990年代初，是二者矛盾最尖銳的時刻。1995年5月，國家計生委下發「七不準」通知，提出「不準非法關押、毆打、侮辱違反計劃育規定的人員及其家屬；不準毀壞違反計劃生育規定人員家庭財產、莊稼、房屋」等七個不準，矛盾才有所緩和。

　　在「七不準」之外，時任國家計生委主任的彭佩雲還提出計劃生育工作思路、工作方法「兩個轉變」，不能靠單純的行政手段，要靠服務，靠宣傳教育，並在浙江德清、上海盧灣、江蘇鹽城、吉林農安等6個地區，開展了計劃生育優質服務試點。

　　「從准孕證、准生證到計劃生育服務證，從『一環二扎』到知情選擇，這是一個不斷還權於民的過程。把權利還到群眾手裡去，但不是一下子歸還，而是小步前進，先點後面。」顧寶昌評論說。

　　還權

　　在顧寶昌看來，計劃生育的改革有三步曲：第一步改革服務，第二步改革管理，第三步調整政策，繼續還權於民，生育數量也應該還。

　　2000年，第五次人口普查顯示，我國總人口為12.95億，完成了「到2000年人口控制在13億以內」的目標。

　　當時，實施計生政策20年，中國的人口形勢已經發生了根本變化。10多位人口學者組成的「21世紀中國生育政策研究課題組」，在2004年首次向中央提交了《關於調整我國生育政策的建議》，建議對「一對夫婦只生一個孩子」的政策進行調整。

　　這份報告引起了諸多質疑，「有人說不能放開，放開以後就生三孩，生育反彈，人口失控。」顧寶昌說。

　　為回應這些質疑，課題組專家轉而調查已實行二孩政策的地區，比如甘肅酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施。這些地區實踐了20多年，涉及840多萬人口。同時，他們還曾先後兩次到實行「一獨二胎」政策的江蘇農村做調查。

　　這些地區的調研都表明，允許一對夫婦生育二個孩子事實上並沒有造成人口的失控。上述地區「人口增長緩慢，生育水平保持在2個孩子以下，並沒有出現因政策較寬鬆而引發出生反彈，也沒有出現多孩生育增加。」

　　2009年 11月，被視為高層智囊之一的中科院—清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼在媒體撰文，呼籲「實行『一對夫婦生育兩個孩子』」，並表示「早調整早主動，晚調整晚主動，不調整則被動」。

　　同年12月，曾參與30年前「只生一個」座談會的田雪原，在人民日報撰文，提出三點主張：一、全國不分城鄉，夫婦雙方均為獨生子女者，一律允許生育兩個孩子(除河南省外，其他省均已實施此政策)；二、夫婦一方為獨生子女者，允許生育兩個孩子，農村現在可以實施，城鎮可從「十二五」開始實施；三、在有效制止三胎及以上多胎生育條件下，農村可普遍允許生育兩個孩子。

　　2010年3月，多位「兩會」代表和委員呼籲放開「二胎」生育，而有關分三批實施「一獨二胎」政策的消息去年開始從媒體傳出。今年7月，廣東正式向國家提出「單獨可生二胎」試點的申請，而據民間人口學者何亞福透露，黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江五省原計劃在2011年首批試行，但因第六次人口普查被推遲，廣東有望與這五省一起進入「一獨二胎」試點的第一梯隊。

　　30年前《人民日報》上刊發的那個公開信在提倡「一對夫婦的只生一個好」的新國策的同時，也明確提了這麼一句：「到三十年以後，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了」。

　　現在，實施了30年的計生國策，是否已到了該調整的時刻？

推薦閱讀：