關於價格法律體系中退還多收價款機制的若干思考

退還多收價款機制產生於《中華人民共和國價格法》，目前該機制運行良好，已經成為規範價格行為，保護公民、法人和其他組織合法價格權益的有力武器，有力推動了我國價格法制建設的進程。但也存在諸多需要完善的地方。筆者結合自身價格執法實踐，對退還多收價款的法理來源、取得成效、運行中存在的不足及建議做一簡要分析。　　一、退還多收價款的法理依據和歷史進程　　（一）退還多收價款的法理依據。退還多收價款是經營者違反價格法律法規規定取得的涉案金額的剔除。簡單地講，經營者由於某一價格違法行為產生了利益，這個利益包括相應的權利請求人的利益、違法行為人擁有利益和由此產生的其他利益。根據民法相關規定，違法行為人只是暫時擁有的權利人的利益，應負返還義務的民事責任。根據行政法的相關規定，由於該行為破壞了正常的價格管理秩序，還負有被沒收違法所得和被罰款的行政責任。這兩項責任同時存在，並行不悖。　　（二）價格法律體系中責令退還多收價款機制的不斷完善的歷史進程。《中華人民共和國價格管理條例》及其《價格違法行為處罰規定》對價格違法行為只有沒收非法所得外和罰款，沒有責令退還多收價款應負民事責任一說。1995年《制止牟取暴利的暫行規定》第12條規定：「責令（違法行為人）向遭受損害的一方退還違法所得，違法所得不能退還的，予以沒收，這個規章隱含著價格違法者須向被價格違法行為多收價款的消費者或者其他經營者履行退還違法所得之義務後價格執法部門才能實施沒收違法所得」的思想，是責令退還多收價款的萌芽。1997年《價格法》第41條規定「經營者因價格違法行為致使消費者或者其他經營者多付價款的，應當退還多付部分，造成損害的，應當依法承擔賠償責任」。從最高層次法律角度給退還多收價款機制定了調子，為退還多收價款機制從非法牟利的行為拓展到所有的價格違法行為，指出退還機制除價格違法行為向價格相對人所承擔的民事責任除了退還價款外，造成損害的，還要賠償損失，加重了價格違法當事人的民事責任的分量，將退還責任拓展到賠償責任。1999年《價格違法行為行政處罰規定》第14條首次確定了責令退還機制的程序進行規定，規定「經營者因價格違法行為致使消費者或者其他經營者多付價款的，責令限期退還，難以查找多付價款的消費者、經營者的，責令公告查找，公告期限屆滿仍無法退還的，以違法所得論處」。以僅次於法律層次的行政法規的形式對責令退還多收價款程序進行了概括性敘述，使責令退還機制開始具備操作性。2001年經過修改後發布的《價格行政處罰程序規定》第25條至第28條系統地規定了責令退還四個程序步驟：一是由價格主管部門做出責令退還多收價款決定。二是對多收價款的計算、責令退還的期限進行了規定，2001年國家發改委專門下發了《價格違法多收價款計算辦法》，對經營者從事生產、經營商品或者提供有償服務，違反國家價格法律、法規、規章和其他規範性文件，致使消費者或者其他經營者多付價款的計算公式、計算辦法及例外情況進行了詳細規定，在責令退還期限內由當事人履行退還責任同時負擔退還費用。2006年國家發改委《關於貫徹實施價格違法行為行政處罰規定有關問題的通知》明確責令退還的期限，該通知指出，對責令經營者限期退還的，退還期限最長不超過15天，對於難以查找的多付價款的消費者或者其他經營者的，公告查找，公告查找的期限最長不超過30天，公告費用由經營者承擔。三是由當事人在責令退還期限屆滿後三日內將退還結果及退還清單提交價格主管部門。四是對於仍須退還而未能按期完成者，以違法所得論處。避免了各地價格執法部門因退款期限或長或短而由此造成不必要的麻煩。2006年修訂的《價格違法行為行政處罰規定》第14條在1999年版本的基礎上增加了第2款「經營者拒不按照前款規定退還消費者或者其他經營者的多付的價款，以及期限屆滿沒有退還的消費者或者其他經營者多付的價款，由政府價格主管部門予以沒收，對沒收後的違法所得，在規定退款時間之外消費者或者其他經營者要求退還的，由經營者依法承擔民事責任」對價格執法實踐中退還多收價款提供法律依據，解決了由於經營者個人原因未履行退還責任的被物價部門沒收的，消費者和經營者提起退還的，經營者依然負有退款的義務，該條款第一次將對沒收後的應付民事責任做出了規定。由此造成損害的，依照《民事訴訟法》的規定承擔民事責任，避免了因退還機制不完善使價格違法行為人向價格行政機關轉嫁責任的可能性，2008年實施的《價格違法行為行政處罰規定》第15條第5項明確將不按規定退還消費者或者其他經營者多付價款列入從重處罰情形，從而為加重懲處故意不退還多收價款違法行為人提供了法律依據。五是有效規避了價格執法存在潛在風險。既然責令退還與沒收特徵一樣，屬於行政責任範疇，由於目前退還程序中缺少由於退還多收價款時，經營者陳述、申辯、聽證程序以及其他原因，當被責令人對行政機關認定的違法多收價款和責令退還決定不服，完全可以依據《行政複議法》提起行政複議，或者依據《行政訴訟法》提起行政訴訟，如果被責令人依法提起行政複議或者行政訴訟主張自己的權力，行政機關將會因忽視被責令人的上述權利而承擔敗訴後果，如果已經執行了錯誤的責令退還決定，還可以依法申請國家賠償，做出錯誤決定的行政機關及相關個人還得按照《國家賠償法》的規定承擔賠償責任，對此新修訂的並於2013年7月1日實施的《價格違法行為程序規定》第28條至38條，從退還多收價款的審理，不服責令退還多收價款的陳述、申辯、聽證、決定都做了更為詳細的規定，有效保護的消費者、經營者合法權益，也有效規避了價格執法的風險。　　二、價格法律體系中責令退還機制的法學價值和實用價值　　責令退還機制的法學價值。一是對我國行政法律體系理念的一大創新。行政機關在行使沒收違法所得、罰款等制裁手段前優先考慮價格違法者向價格相對人所承擔的民事責任，一定程度上可以緩解價格相對人遭遇價格違法者優先承擔行政責任後無法連續承擔民事責任的尷尬。充分體現了「先民後行」法制先進理念。二是實現民事責任和行政責任的完美切割和順利銜接。《價格違法行為行政處罰規定》第14條「仍無法退還的價款，以違法所得論處」，沒收違法所得和罰款均以無法退還價款為基數，創造了民事和行政責任之間在一定特殊條件下進行換算的可能，明確規定了履行民事責任後自然延伸到履行行政責任的過渡，實現了民事責任和行政責任的換算。三是創造了我國法律體系中由行政機關啟動深入引導民事主體雙方實現權益保護互動機制。《價格法》第41條規定了消費者或者其他經營者在退還責任實現後權益得到初步保護後，還可以另外主張損害賠償的權利，使大量潛在的受害者與依法自行與違法者取得聯繫打通了一條渠道，為解決一系列民事問題提供了法律依據。四是責令退還多收機制從基本流程到多收價款的計算，從退還期限的細化到沒收後民事責任的處理，都做了詳細的規定，這在我國既有法律中有關責令退還制度中是獨一無二的。　　責任退還機制的運行效果。責令退還機制實行以來，在價格執法實踐中取得明顯效果。從2006、2007、2008年三年統計相對價格執法案件數據來看，2006年退還多收價款占經濟制裁總額的比例為63.4%，2007年為72%，2008年為83.6%，退還比例逐年上升趨勢。從絕對數據來看，《價格法》實施十年來，全國價格主管部門共查處價格違法案件231萬件，查處違法所得470億元，實現經濟制裁304億元，其中退還消費者和用戶就達146億元，切實保證了價格相對人的合法權益，維護了公平正義。　　三、退還多收價款機制運行以來存在的問題　　（一）退還多收價款機制與現行價格處罰有關規定銜接的不緊密。責令退還多收價款程序實行以來，造成與之相聯繫的行政處罰出現尷尬局面。按價格法律法規規定，多收價款逾期不能退還的才視為違法所得，予以沒收，並處於5倍以下罰款，全部退還的按無違法所得論處，一般可以分別處於1至10萬元，2至20萬元，3至30萬元，4至40萬元不等的罰款。這樣勢必造成處罰上的不公正。有個案例，一個單位以高於政府定價銷售藥品，多收價款3560元，按法定程序先行退款，且全部退還，按照現行價格法律法規規定應給予2至20萬元罰款，罰款最低額度2萬元，多收價款沒有全部退還，假如還剩餘1元未退，那麼頂到頭才能罰款5元。這令目前價格執法人員不可理解和接受。另一方面，使不法經營者鑽了法律空子。還有個案例，如某鎮糧站售糧時，自立項目按每公斤3元的標準收取搬運費、麻線費，共14412元，價格主管部門根據《價格違法行為行政處罰規定》第14條的規定，做出責令糧站限期退還多收價款的決定，糧站退還了其中的14400元，並以「無法退還」為由，故意留下12元，作為接受違法所得5倍以下罰款的基數。只能罰款60元。全部退還應給予3萬元至30萬元的罰款，雖然價格違法行為行政處罰規定第十七條第二款第五項有「經營者拒不按照本規定第十六條第一款規定退還消費者或者其他經營者的多付價款的」「應當從重處罰」，但目前實際執法中，有些案例涉及眾多消費者或者其他經營者，由物價部門直接查證是否存在故意不退還多收價款情形，法律在這方面還需進一步做出規定，以便具有更強的操作性。　　（二）執法效力不高。退還多付價款程序作為必經程序，對於明顯無法退還的多收價款也必須履行該程序，這無形中加大了行政成本加大，延長了價格執法時間，使行政效率降低。　　（三）責令退還機制應用範圍的局限。一是不能適用於所有的價格違法行為，比如低價傾銷的價格行為。二是不能適用於短尺少秤、摻雜使假等非價格型的市場競爭行為。　　四、建議　　（一）由於責令退還程序主要涉及民事責任，因此在價格案卷中，應單獨成冊，並允許雙方當事人查閱複印，這樣既起到公示作用，又起到監督作用，以提升消費者和其他經營者維護自身價格權益的勇氣，利用群眾監督有效推動責令退還多收價款機制這個深受人民歡迎機制的有力開展。　　（二）根據價格執法實踐，建議進一步細化價格違法行為行政處罰的有關法規、規章及規範性文件，明確規定對主動退還消費者或者其他經營者的價格違法行為人從輕、減輕或者免於罰款的條款，拒不退還或者不積極退還消費者或者其他經營者的價格違法當事人給予除沒收違法所得外不再依據違法所得為基數進行罰款的規定，而是按照情節嚴重的行為進行處罰的幅度，為各地制定製行政處罰裁量標準提供依據，以維護價格法律的嚴肅性和公平性。（劉建洲）
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