多地奢華政府樓「隱身術」：不掛牌運作規避監管

11月27日，國家發改委、住建部印發修訂後的《黨政機關辦公用房建設標準》的通知，再次嚴控樓堂館所建設。多道樓堂館所禁令之下，各地興建的豪華政府辦公樓正在通過各種「隱身之術」來減少外界的關注，規避監管。

《中國經營報》記者在宜春等地調查發現，位於宜春市宜陽新區的多棟政府辦公大樓拔地而起。然而，早已建成投入使用的行政中心辦公樓卻以近乎「隱身」的方式存在，對外被稱作宜陽大廈，也並未掛有明顯的政府標牌。11月18日，記者深入大樓內部發現，宜陽大廈裝修豪華，僅電梯就裝有16部。

宜春市行政中心主要由市政大樓、宜陽大廈、會議中心（藝術中心）三大工程組成，市政大樓為當地政府、政協等辦公樓，宜陽大廈則彙集了宜春市近60個行政單位，以綜合寫字樓工程的名義通過立項審批。

記者在採訪中了解到，類似的政府辦公大樓「隱身之術」並非宜春獨有，一些地方和部門正以「商務中心」「寫字樓大廈」「綜合業務大樓」「市民服務中心」等名義暗渡陳倉。

而在籌集建設資金模式上，除申請國家預算資金和地方配套外，更多的則採取老城區原政府所在地進行置換、BT融資等方式。

國家行政學院教授張孝德表示，樓堂館所禁建令之下，地方大玩「變身術」，「偷梁換柱」地興建豪華政府辦公樓，是對多個中央政策的變相抵抗，嚴重影響政府形象和公信力。

裝有16部電梯

提到第一次看到宜春行政中心辦公樓的經歷，供職於一家房地產公司的小袁（化名）直呼「小震撼了一把」。

今年10月份，被派到宜春出差的小袁前往宜陽大廈辦事，得以近距離接觸這一豪華又低調的政府辦公大樓。「雄偉壯觀，氣勢恢宏，讓人望而生畏。」小袁這樣總結道。

記者實地探訪發現，小袁所言不虛。在宜春市行政中心區域內，市政大樓、宜陽大廈、文化藝術中心呈中軸線布局，圍繞行政中心一周，博物館、圖書館、規劃展示館等次第排列，呈「眾星拱月」的格局。

《宜春市宜陽新區控制性詳細規劃》顯示，新區行政辦公用地總面積約35.34萬平方米，用地面積17.18萬平方米，此外還包括人民公園、人工湖泊、市民廣場等用地。

在多棟辦公樓中，彙集近60家市級行政單位的宜陽大廈更加氣派。具體負責該大廈融資運作的宜春市城市建設投資開發總公司（下稱「宜春城投公司」）官方資料顯示，宜陽大廈共18層，總投資3億餘元，「建築面積113399平方米，是目前宜春建築面積最大的大廈，堪稱宜春第一樓」。

記者深入大樓內部發現，宜陽大廈裝修豪華，僅電梯就裝有16部。大廈由東座、中座和西座三部分組成，左右由兩個50米高的拱門連接，1~4樓為宜春市行政服務中心和公共資源交易中心，5~17樓為宜春市機關事務局、國土資源局、體育局等單位辦公樓。

招標公告顯示，宜陽大廈僅景觀亮化投資就達450萬元。當地媒體此前的報道稱，宜陽大廈於2008年3月30日開工建設，總投資約3.2億元，為綜合寫字樓工程。2010年10月26日，宜陽大廈順利通過竣工驗收。「宜陽大廈的竣工並交付使用，將進一步完善中心城的行政辦公設施。大廈建成後，市直52個行政單位將集中在此辦公，宜陽大廈將成為宜春市的行政服務中心。」

而就在2007年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於進一步嚴格控制黨政機關辦公樓等樓堂館所建設問題的通知》，要求各地嚴格控制並清理黨政機關辦公樓等樓堂館所建設。其中明確規定：黨政機關辦公樓不得定位為城市標誌性建築，外立面不得搞豪華裝修，內裝修要簡潔樸素，辦公設備的配置要科學實用；從嚴控制用地規模，嚴禁超標準佔地、低效利用土地，不得佔用耕地，不得配套建設大型廣場、公園等設施。

不過，早已建成投入使用的行政中心辦公樓卻以近乎「隱身」的方式存在，宜陽大廈以綜合寫字樓項目的名義立項建設，除市政大樓前懸掛的國徽及迎風飄揚的國旗外，大樓門前沒有按規定懸掛標牌，外人很難看出這裡是政府辦公大樓。

記者在採訪中了解到，類似的政府辦公大樓「隱身之術」並非宜春獨有，一些地方和部門正以「商務中心」「寫字樓大廈」「綜合業務大樓」「市民服務中心」等名義暗渡陳倉。

針對立項審批程序的疑問，宜春市政府一位工作人員表示，2003年12月宜春市行政中心建設範圍內共完成征地4264畝，同年，省政府辦公廳正式批准同意新建宜春市行政中心辦公大樓。

宜春市城市建設投資開發總公司11月28日在給本報記者書面回復中表示，受宜春市宜陽新區管理委員會委託，宜春市城投總公司代表授權人對宜陽大廈綜合寫字樓工程項目進行全程項目管理，具體包括立項、土地審批、報建、招投標的組織、施工管理等。城投公司根據報建程序組織了項目報建的前期工作，並取得了發改委下發的立項批複文件。包括《項目申請報告》《建設項目環境影響報告表》《建設項目選址意見書》、宜陽大廈用地紅線圖、《江西省建設用地批准書》《建設用地規劃許可證》、宜城投字【2007】65號、宜府辦抄字【2007】224號、宜府辦抄字【2007】245號、宜市發改投資字【2008】9號、《建設工程規劃許可證》。

但宜春市城市建設投資開發總公司並未給本報發來上述立項批複文件。

拍賣老政府辦公樓地塊置換資金

2003年，宜春市委、市政府作出實施「心圈廊」的發展構想，為做大中心城，宜陽新區正式被提上日程。

在經過規劃、征地等程序之後，宜陽新區建設進入快車道。2007年，宜春市政府出台《關於加快宜春市宜陽新區建設的決定》指出，行政中心建設是啟動和帶動宜陽新區開發的「核心工程」，在吸引人氣、帶旺商氣、提升地氣、聚集財氣等方面具有十分重要的作用。

事實上，通過優先上馬政府辦公樓工程以繁榮土地市場正成為運營城市的一種商業策略。國家行政學院教授張孝德就此分析認為，政府的這種投資行為很大程度上是出於對土地財政的依賴：通過興建市政工程集聚新區人氣，提升周邊地塊地價，獲取更多的土地出讓收入。

大規模上馬新區、超標準建設樓堂館所，面對的第一個難題就是資金籌集。那麼，動輒上億元的政府辦公大樓建設資金是如何運作的呢？據了解，目前比較成熟的方法包括拍賣老政府辦公樓地塊置換資金以及BT融資模式。

例如，宜春市在宜陽新區及行政中心建設過程中，就主要是採取了上述兩種策略。2010年，宜春城投公司主要負責人在向江西省領導彙報時稱，「公司以近4億元的投資建設宜陽大廈，置換出市直各單位固定資產25億多元，以小搏大，為公司的經營開闢了新路，打開了市場。」

通過拍賣老政府辦公樓地塊置換資金正成為一種捷徑。宜春市規劃諮詢委員會會議紀要顯示，為帶動宜陽新區發展，籌措資金，盤活國有資產，將原市政府辦公區用地變更為商住用地，公開掛牌出讓。「宜春市原市政府辦公區總用地面積17264平方米，其中建設用地面積16670平方米。」會議紀要稱，「可以適當提高建築容積率，有利於提高政府土地收入。」

宜春市城市建設投資開發總公司11月28日在給本報記者書面回復中表示，本工程為BT方式招商投資，建設資金為投資商投入。項目回購資金來源為宜陽大廈綜合寫字樓的銷售收入和租金。

城投公司通過合法手續，取得現翡翠城的214畝土地，並將該宗土地作為回購資金的支付擔保。

經與市政府聯繫，市直55家單位，向城投公司購買了不等面積的寫字樓用於辦公，城投公司對這55家單位的原有辦公樓及其資產、土地進行接管，並由城投國有資產運營公司負責與市國資委核對，核對後運營該資產，一方面將運營收入用於支付寫字樓的購房款（不足部分購房單位另行支付），溢價部分交由國資委處理。因工程決算在2014年才取得審計報告，回購費用及房屋銷售價位還在核算中，回購結算及房屋銷售費用還在結算中。

根據BT合同約定，從開工至竣工驗收，不支付工程款。但如果在施工期間用於擔保的土地掛牌交易，投資方可以參與，如果獲得該土地，投資方可用工程款抵付土地款。2009年2月投資商獲得了該宗土地的使用權。工程款結算工作還在進行中，剩餘款項尚未支付。

記者實地探訪發現，位於秀江中路的原宜春市政府辦公區如今已變成一個名為青龍五鼎園的商品房項目，銷售均價近6000元每平方米。

不僅如此，位於城市老城區的所有市直單位辦公樓都將以類似方式處置，以獲取更多資金。「除條管單位和公、檢、法機關外，所有市直機關部門和事業單位一律搬進行政中心辦公，對騰空後的現有辦公樓及其他房地產資源，統一歸由市政府管理並整體盤活。」宜春市政府《關於加快宜春市宜陽新區建設的決定》明確指出。

具體到宜陽大廈項目上，宜陽大廈也是宜春市第一個採用BT方式融資的建設項目。具體操作方法為，宜陽新區管委會授權宜春城投公司負責市場化運作，面向社會公開招商，採取BT方式進行建設，投資商建成以後由宜春市城市建設投資開發總公司回購，並向各市直單位和部門按照市場化運作方式進行辦公用房的出租和出售。

對此，張孝德在接受本報記者採訪時表示，通過市中心政府辦公樓地塊的置換，籌集資金修建更大、更豪華的辦公樓，表面上沒有動用財政資金或納稅資金，但這背後不可避免地伴隨著舊大樓資源的浪費，甚至一些地方在辦公樓修建不超過10年的情況下就推倒重來，浪費極大，甚至演變成一種「浪費經濟學」。

本文來源：中國經營報
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