【帶路調研】向西門戶的機遇期已到來，陝西機不可失

06-20

趙可金鳳凰國際智庫高級研究員清華大學國際問題研究所副所長

西北地區位於大興安嶺以西，昆崙山—阿爾金山—祁連山和長城以北，包括陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆以及蒙古西部。在這一廣袤的內陸地區，氣候乾旱，地廣人稀，交通基礎設施落後，屬於不發達地區。目前，這一地區面積344萬平方公里，佔全國的36%，人口9760萬，佔全國4%，經濟總量不到4萬億元。但是，西北地區國境線漫長，與俄羅斯、蒙古、哈薩克、吉爾吉斯斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度等國家相鄰，是少數民族聚集地區之一，地緣戰略位置十分重要，自古以來就是中原文化與西域文化交流碰撞的重鎮。同時，西北地區資源豐富，各類礦產資源的潛在價值為33.7萬億元，其中煤炭儲量佔全國總量三分之一，石油儲量佔23%，天然氣儲量佔58%，鎳儲量佔62%。，鉑儲量佔57%，鉀鹽儲量佔97%，發展潛力巨大。如何將中國西北地區的資源優勢轉變為發展優勢，是中國西北發展戰略的核心問題，也是「一帶一路」所著力探索的課題。

針對西北地區的發展瓶頸，向西開放是開發西北重大戰略舉措。近年來，中國在強調繼續提升沿海和向東開放的同時，日益重視擴大內陸和沿邊開放，大力實施向西開放，更加註重擴大內需與擴大開放相結合、西部大開發與西部大開放相結合、向發達國家開放與向發展中國家開放相結合，致力於建設開放型經濟體系。因此，向西開放，是「一帶一路」的重要任務之一。在國務院授權三部委發布的《願景與行動》中，特彆強調了西北和西南地區的區位優勢和向西開放窗口作用，強調要新疆要打造絲綢之路經濟帶核心區，陝甘寧青等省市區要形成面向中亞、南亞、西亞國家的通道、商貿物流樞紐、重要產業和人文交流基地。顯然，如何充分發揮西北地區的地理區位、資源優勢和對外開放的優勢，積極對接「一帶一路」戰略，加強東中西互動，為西北地區提升開放型經濟水平注入動力，是當前和今後較長一段時期內西北地區各省區市的重要任務。

經略西北：「一帶一路」的向西開放

中國西北地區歷史上一直是中原政權倚重的重要腹地，也是草原民族進攻中原的重要前哨和中原王權抵擋外敵入侵的軍事要塞，更是中原通往西域諸國的交通要道和商旅重鎮。自張騫出使西域之後，中原與西域各國之間的政治、經濟和人文交流日益頻繁和密切，逐漸形成了溝通東西方的「絲綢之路」，沿「絲綢之路」崛起了洛陽、長安、敦煌、龜茲、疏勒、塔什干、阿拉木圖等眾多繁華都市。宋明之後，隨著中國經濟重心南移，且西北內陸日益為金、夏、蒙古等少數民族政權所統治，從廣州、泉州、寧波、杭州、登州等港口城市出發直到南洋和阿拉伯海，甚至遠達非洲東海岸的「海上絲綢之路」日益興旺，陸上「絲綢之路」日益萎縮甚至衰落蕭條，曾經的輝煌城市逐漸淪落為不為人知的偏鄉僻壤。

近代以來，隨著清朝的衰落和沙俄勢力向東擴張，西北內陸城市與外界的聯繫受到限制，西北五省（陝甘寧青新）為馬家軍的軍閥所控制，採取「甘、河、回、馬」的用人標準，所轄城市更加落寞。後來，中國共產黨領導的紅軍在陝西北部、甘肅東部和寧夏部分區域開創根據地，並在抗日戰爭時期成立了陝甘寧邊區，一度成為中共中央所在地和中共聯繫世界的中心。新中國成立後，陝甘寧邊區裁撤，實行高度集中的計劃經濟體制，納入了國家統一計劃發展的軌道。但是，西北邊防安全形勢嚴峻，在和平解放新疆後，中央政府借鑒歷史上歷朝歷代採取的屯墾戍邊的經驗，命令駐新疆人民解放軍第二、第六軍大部，第五軍大部，第二十二兵團全部共11萬人就地安置，組建中國人民解放軍新疆軍區生產建設兵團，接受新疆軍區和中共中央新疆分局雙重領導，實行勞武結合、屯墾戍邊。在20世紀60年代，受到中蘇交惡以及美國在中國東南沿海攻勢的兩面壓力影響，中共中央做出了「三線建設」的戰略角色，以「備戰、備荒、為人民」為口號，將大量國防、科技、工業和交通基礎設施從東向西進行戰略轉移，少數國防尖端項目實行「靠山、分散、隱蔽」，對中西部地區的工業化產生了深刻影響。然而，由於受計劃體制、政治運動和自然環境惡劣等因素影響，三線建設出現了很大問題，很多項目並沒有形成生產力，也沒有根本改變西北地區的落後面貌。

改革開放以來，東南沿海成為國家發展戰略重點，中國經濟重心也向東南沿海偏移，西北內陸地區長期發展遲緩，甚至受到經濟資源和發展要素東移的影響，東南沿海和西北內陸地區之間的差距在不斷拉大。為縮小區域差距，從2000年開始，中央政府實施「西部大開發」戰略，對西部地區實行一系列優惠和轉移支付政策，意在把東部沿海地區的剩餘經濟發展能力，用以提高西部地區的經濟和社會發展水平、鞏固國防。經過十多年的努力，在基礎設施建設、生態環境保護、產業結構調整、人才培養和對外開放等方面，都取得了積極進展。比如青藏鐵路、南水北調、西氣東輸、北煤南運、西油南輸、西電東送、西棉東調、南菜北運等重點工程已經竣工和正在進行，極大地改變了西北地區的面貌。

在「西部大開發」取得重要進展的同時，也存在著一系列問題。最主要的問題體現為發展不平衡、不協調和不可持續的問題，西部地區儘管相比過去已經取得了巨大成就，但與沿海發達地區的差距仍然很大，甚至在一定程度上在進一步拉大，更嚴重的是西部地區並沒有形成可持續發展的勢頭，甚至社會不穩定的壓力也在與日俱增，複雜的民族、生態、文化等各種問題隨之顯現。更為緊迫的是，隨著中國經濟的快速發展，能源成為中國國家戰略的重要問題，中東和中亞地區的石油和天然氣成為中國能源供應的重要地區，其中，中東地區進口原油雖然占進口總量的比重有所降低，但依然維持在51%的水平，且中國90%以上的進口石油走馬六甲海峽。近年來，隨著南海、東海和黃海等海洋爭端的日益多發，荒置多年的古絲綢之路又重新煥發出生機和活力，特別是中國-中亞天然氣管道A/B/C/D四條管線建設開通，成為中亞地區規模最大的輸氣系統，每年中國從中亞進口天然氣輸氣規模將達到850億立方米/年，佔中國天然氣需求量的獎金40%。因此，鏈接中國內地與中亞地區的古絲綢之路戰略重要性迅速上升，建設絲綢之路經濟帶的戰略構想隨之提出。從這個意義上來說，「一帶一路」的提出，是西部大開發戰略的發展和深化。依託新亞歐大陸橋構建絲綢之路經濟帶，可在幫助西部地區承接國內外產業轉移的基礎上，有助於促進我國向西開放，加強與中亞、南亞、西亞、東歐、中歐、西歐等國家之間的合作交流，增強支撐全國經濟可持續發展的能力。

從《願景與行動》的規劃來看，「一帶一路」可能會改變西北地區在中國發展戰略全局中的地位，從內陸腹地轉型為對外開放的前沿地帶。作為內陸邊疆地區的新疆，「一帶一路」的開拓一下子改變了新疆遠離內地的內陸劣勢，成為對西開放的重要窗口，以烏魯木齊-昌吉-石河子為核心的北疆城市群和以喀什為重心的南疆都有機會成為類似於東部沿海地區的深圳、上海那樣的發展機遇，尤其是新疆作為「絲綢之路經濟核心區」的定位，使新疆在國家發展戰略全局中舉足輕重。同時，推著交通、通訊和能源基礎設施的改善，以西安為核心的關中城市群、以蘭州-西寧為軸線的蘭西城市群和以銀川為核心的沿黃城市群彼此之間密切互動，有望藉助新亞歐大陸橋暢通的優勢，崛起為內陸開放型經濟高地，成為面向中亞、南亞、西亞國家的通道、商貿物流樞紐、重要產業和人文交流基地。因此，依託新亞歐大陸橋，以西安、蘭州、銀川、西寧為重要節點的西北城市群經濟圈和以烏昌石為核心的新疆城市群經濟圈與太原城市群、中原城市群、沿海城市群連成一片，一條橫貫東西的「黃河經濟帶」輪廓便成型了，它與長江經濟帶、東北經濟帶一起，形成驅動中國發展與沿線國家共同發展的經濟大動脈，能夠為「一帶一路」和中國發展提供強大的動力支持。

要實現中國發展中路突破的「黃河戰略」，離開西北經濟區的發展是不可能的。建議國家在設立新疆絲綢之路經濟帶核心區的基礎上，推動陝甘寧青協同發展戰略，以切實深化區域合作為導向，以交通物流基礎設施建設為先導，以構建要素自由流動和優化配置的體制機製為核心，以重點城市和城市群為依託，加強統籌協調、深化務實合作，著力打造絲綢之路經濟帶的核心功能載體、中國經濟新的戰略性支撐帶。特別是推動跨區域合作示範區，積極塑造帶動地區發展的區域增長極，通過推進區域合作一體化帶動西北各區協同發展，加強與東部沿海地區的陸海聯動，與沿線國家的協調行動，共同推進「一帶一路」向縱深推進。

陝西：絲綢之路經濟帶新起點

陝西地處內陸中心腹地，橫跨南方氣候與北方氣候，是亞歐大陸橋亞洲段的中心和進入大西北的門戶，是承東啟西、連接南北的重要樞紐。陝西有常駐人口3775萬，2014年實現GDP17689億元，人均7579美元。同時，陝西人文底蘊深厚，是中華文明的發祥地之一，歷史古迹眾多，旅遊資源極為豐富，是中國文化的重要承載地和標誌性地區，也是世界各國遊客青睞的地區。早在西周時期就成為全國的文化中心，秦漢時期的咸陽人口接近100萬，是當時世界上最大的城市，漢唐時期的長安已經成為國際文化大都市，是古絲綢之路的起點和古代中國政治、經濟和文化中心。宋元之後，中國政治經濟重心東移，陝西在全國的地位有所下降。

新中國成立後，在計劃經濟體制下，陝西成為中國第一軍工大省，擁有數量眾多的軍工企業，製造範圍遍及全軍各體系，陝西軍工綜合實力全國第一。比如西安擁有全國最大的航空航天產業聚集區，其航空產業總資產和總產值均佔到了全國的1/3強；西安也擁有全國最大的軍事工業產業聚集區，歷次國慶大閱兵中所展示的部隊新式武器裝備的一半是陝西生產的。此外，陝西的西安高新技術產業開發區是全國六大國家級高新技術開發區之一，其產業規模、稅收貢獻、知識創新和可持續發展能力等多項指標，均居全國高新區前列。陝西之所以在軍工產業高科技領域綜合實力位居全國前列，最主要的原因是陝西科技綜合實力雄厚，居西部第一、國家前三，是全國航空、機械、電子、農業等領域重要的科研生產基地。陝西省有各類科研機構1061家，全省現有各類科技人員110萬人，「兩院」院士59人，國家級高新區4個，國家工程技術研究中心7個，國家測繪局總共5個測繪大隊就有3個在陝西西安，全軍唯一的作戰測繪研究所在陝西西安，中國最大的高科技農科城在陝西楊凌。同時，陝西省擁有高等院校88所，其中，211大學（全國100所）8所、985大學（全國50所）3所，高校綜合實力居全國第3位，僅次於北京、上海。此外，陝西還有豐富的資源能源優勢，陝西榆林被稱為中國的科威特，已查明礦產資源儲量潛在總價值42萬億元，約佔全國的三分之一，居全國之首。陝西蘋果產業是中國蘋果產業的領頭羊，甚至取代了美國蛇果成為世界鮮蘋果貿易的領頭羊。近年來，陝西省在深入推進能源化工產業高端化的同時，不斷培植電子信息、新能源汽車、航空航天、新材料等新支柱產業，一批具有引領作用的項目建設亮點紛呈。然而，受制於陝西文化思想保守、缺乏冒險精神、搶抓機遇意識不強以及體制機制不暢等因素，陝西與其他兄弟省市相比相型見拙，陝西的人文底蘊、資源優勢、軍工產業優勢以及科技文化優勢並沒有有效轉化為發展優勢，並沒有很好地起到帶動其他地區共同發展的增長極角色，這是擺在陝西省面前的重要課題。

不靠海、不沿邊，是陝西發展的難點。「一帶一路」戰略的啟動，對陝西省的轉型發展和經濟騰飛是一個重大的利好消息，在「一帶一路」沿線國家大市場的拉動下，陝西的資源優勢和人文優勢通過政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通得以釋放出來，有助於轉化為向西開放和發展的新優勢。在「一帶一路」的規劃中，陝西省佔據十分重要的地位。2013年9月，國家主席習近平在訪問哈薩克時提出了共建「絲綢之路經濟帶」的倡議，並說道「我的家鄉陝西，就位於古絲綢之路的起點」。在習近平主席提出倡議後，陝西省在2013年11月7日在西安召開加快絲綢之路經濟帶新起點建設座談會，明確提出打造絲綢之路經濟帶新起點和向西開放的橋頭堡的戰略定位，發揮陝西省「一帶一路」中心區域作用，打造內陸改革開放新高地，推動陝西對外開放大發展。在陝西省上報的對接方案中，陝西省對接「一帶一路」重點打造「五個中心：交通物流中心、科技創新中心、產業合作中心、文化旅遊中心、金融合作中心，共涉及200多個重點項目。具體來說，陝西對接一帶一路，呈現出「一圈一帶，兩廊展開」的戰略輪廓：

一是打造關中-天水城市群經濟圈。

陝西省提出建設絲綢之路經濟帶新起點，意思是要將陝西建設成為溝通內陸與亞歐大陸橋和海上絲綢之路的交通樞紐、承接東部乃至全球產業轉移的有利區域、絲綢之路經濟帶最大的物流中心、融匯亞歐豐富多元文化的重要平台。然而，從陝西自身現有的實力來看，要想真正崛起為絲綢之路經濟帶的新起點還力不從心，需要與附近的省區市協同發展，建設以西北地區的城市群經濟圈，成為舞動絲綢之路經濟帶的區域增長極。問題是，周邊省區市大多屬於不發達內陸地區，很多省市自己還顧不過來，更談不上與陝西一起拼絲綢之路經濟帶了。從現實可能來看，最可能的思路是建設西安國際化大都市，以西咸新區、經濟開發區、高技術產業園區等建設為著力點，提升西安、咸陽主城區綜合服務功能，打造歷史底蘊與現代氣息交相輝映的人文歷史古都，形成千萬人口的國際化大都市。在此基礎上，通過發展城際軌道交通網、高速公路網、信息通訊網等基礎設施，將附近的咸陽、臨潼、商洛、臨潼、楊凌、銅川、寶雞、天水等城市連為一體，打造關中城市群經濟圈成為西北地區的區域性中心城市。

在關中城市群經濟建設過程中，要著眼於打造西安為內陸型改革開放新高地。西安地處中國陸地版圖中心和中國中西部兩大經濟區域的結合部，是西北通往中原、華北和華東各地市的必經之路。西安距離海岸線1500公里，是新亞歐大陸橋中國段隴海蘭新線上最大的中心城市，是我國內陸城市中的典型代表，具有承東啟西、連接南北的重要戰略地位。在西部大開發戰略中，西安被確立為西部大開發的橋頭堡。2009年，國務院批複和頒布《關中-天水經濟區發展規劃》，明確提出了打造「西安國際化大都市」的新定位，為西安建設發展指明了新的目標。在陝西省委、省政府確定了「建設絲綢之路經濟帶新起點」的基本定位後，西安提出打造絲綢之路經濟帶的「六大中心」，即絲綢之路經濟帶的先進位造業中心、交通通信中心、經貿合作中心、能源金融中心、文化旅遊中心、科技教育中心。為此，建議陝西省與西安市充分挖掘深厚的歷史文化底蘊、優越的地理區位、雄厚的科技人才力量等優勢，依託西咸新區、經濟技術開發區、高新開發區、自主創新試驗區、綜合保稅區、航空港和陸港等已有基礎，建設內陸地區自由貿易區，將各類開發區、產業園區和保稅物流中心整合起來，強調推進科技創新和現代服務業，將西安建設成為「一帶一路」的自由貿易試驗區和國際人文交流和文化旅遊中心城市。

在集中打造西安為國際文化大都市的同時，還要著力推動西安與其他區域城市的內引外聯，形成便捷通暢的國際化大都市。從內引角度來說，陝西省要推動西安與關中城市群其他城市之間的互聯互通，建設一小時工作生活圈，推動區域資源優化配置。從外聯角度來說，陝西省要加強西安與其他沿海、沿邊和沿線國家城市的互聯互通，延伸西安的社會關係網路覆蓋更大的範圍。目前來看，陝西省和西安是最缺乏的國際化戰略的科學諮詢、論證和評估支持，這一點極大地制約了陝西對接「一帶一路」的努力。建議陝西省專門成立國際戰略研究院，加強陝西省國際戰略規劃，吸引世界經濟、國際戰略、海外利益保護、投資諮詢、區域國別研究的專家，建設一個強有力的新型智庫，為西安建設國際文化大都市和陝西建設絲綢之路新起點提供高效的諮詢服務，制定合理的國際發展路線圖。

二是對接新亞歐大陸橋經濟帶。

在推動西安成為國際文化大都市和建設關中城市群經濟圈的同時，陝西對接「一帶一路」的重要任務是對接新亞歐大陸橋經濟帶，推動「絲路通關一體化」改革，形成陸海空、立體化的交通物流通道，構建全方位開放型經濟體系。具體來說，主要是向西將可打通經過新疆連通中亞直達歐洲的陸上物流大通道，向東則可暢通經過山東直達日韓，遠赴歐美的海上物流大通道，並藉助西咸空港保稅物流中心建設，發展臨空經濟，形成「空中絲綢之路」和「網上絲綢之路」。

推動交通、通訊、能源等基礎設施沿新亞歐大陸橋實現互聯互通和商貿物流互聯互通。西安是我國內陸最大的交通通信中心，是全國鐵路樞紐之一和高速公路網的重要節點城市，也是歐洲與中亞國家客流、物流進入中國的出入口和集散地。西安有全亞洲最大的高鐵車站，可形成陸上絲綢之路；西安咸陽國際機場是全國第四大國際航空港，已開通國內外航線242條，年旅客吞吐量2600萬人次，有構建「空中絲綢之路」的堅實基礎；西安是國家跨境貿易電子商務試點城市，是建設「網上絲綢之路」的理想試驗區。建議陝西省在已批複的西安國家航空城實驗區基礎上，建設絲綢之路航空樞紐和內陸空港城市示範區，結合鐵路、高速公路、信息網路等基礎設施互聯互通建設，合作共建國際陸港，著力打造通江達海的立體交通樞紐，推進與東北沿海港口和沿線國家口岸的通關便利化，推動絲綢之路經濟帶自由貿易區建設進程，為新亞歐大陸橋經濟帶助力。

推動臨港經濟、臨軌經濟和臨路經濟的互聯互通，把沿線城市和產業園區建設成為「西來東去」的出海點和「東聯西出」的匯聚點。陝西是軍工產業重鎮，有著豐富的能源資源和科技創新基礎，是開展創新驅動戰略的絕佳舞台。建議陝西大力推動與沿線國家共建產業園區和能源資源合作，合作共建融資平台和產業聯盟，引導歐亞各國投資銀行、上合組織證券交易中心落戶，申請亞投行、絲路基金在陝設立分支機構。尤其是大力發展外向型經濟，推動絲綢之路經濟帶沿線國家在礦產、能源、農業、旅遊等領域深化合作，共建溝通內陸和海外的合作平台。

推動深化同沿線國家的文化教育交流，妥善化解文化摩擦。陝西地處中原內地與少數民族聚居的前沿地帶，「一帶一路」的深入合作必然會相應帶來源於語言、文化、宗教和物質利益的紛爭。建議陝西省要搭建更多人文交流平台，比如建設歐亞文化博物館群、絲綢之路博覽園、絲綢之路風情街、西安中央文化商務區、大唐西市等，大力推進絲綢之路經濟帶文化、旅遊等交流合作，推進與中亞、南亞、西亞以至歐洲各國廣泛開展教育合作，打牢民心相通的長久基礎。

三是實現南北兩條經濟走廊輻射展開。

在新亞歐大陸橋經濟帶東西聯通之後，還要充分發揮這條經濟帶與關中城市群經濟圈對陝西及其周邊省市區的帶動作用，帶動沿線地區實現共同發展。由於陝北地區分陝北高原、關中平原、秦巴山區三個片區，在氣候和文化上也存在區域差異。在依託關中平原城市群對接「一帶一路」基礎上，還要輻射帶動陝北和陝南發展。具體思路是以大西安為核心，寶雞、榆林、漢中、渭南為增長極，以隴海鐵路和連霍高速公路為東西向主軸，以西包—西康鐵路和包茂高速公路為南北向主軸，陝北長城沿線和陝南十天高速沿線為兩帶，依託布局合理、以大帶小、功能互補的城鎮群，引領大西北、輻射新絲路。

向北方向，以西安為龍頭，推動西安-銅川一體化，進而帶動洛川-延安-榆林實現共同發展，並支持榆林融入呼包鄂榆城市群，在陝北地區再造一個增長極，與關中城市群經濟圈共同帶動陝北內陸腹地實現共同發展。建議陝西省加強與內蒙古自治區和寧夏回族自治區、甘肅省、青海省等加強協同發展，通過推動基礎設施互聯互通和發展戰略協調，將關中城市群經濟圈與呼包鄂經濟圈、寧夏沿黃經濟圈、蘭西城市群經濟圈、成渝城市群、中原城市群協同發展，將西北地區經濟增長極效應不斷放大。

向南方向，以西安為龍頭，帶動隴南、安康、漢中融入新亞歐大陸區經濟帶，並依託「渝新歐」國際鐵路大通道，帶動陝南地區共同發展。目前，渝新歐鐵路自2011年1月28日開通運行以來，已經成功解決了沿途各國的通關問題、寬軌准軌轉換問題、電子鎖問題、沿線鐵路信息溝通機制和快速處理突發事故機制問題、全程統一運單、電子產品冬季試運輸方案等，實現了一次報關、一次查驗、全線放行的便捷通關，大大提高了運輸效率，節省了費用。建議陝西省充分發揮地理區位優勢，沿途建設物流倉儲園區和產業園區，完善口岸和通關係統，創造法治化的營商環境，吸引國內外投資者入園投資創業，推動陝南地區實現跨越式發展。

總之，「一帶一路」的確為陝西打開了向西開放的門戶，使陝西從內陸腹地城市一下子成為向西開放的新起點。與河南的地位類似，陝西地處東西南北、海陸交通的要塞，交通四通八達，盡得地利之便。對陝西來說，只要堅持打通東西、暢通南北的戰略，著力打造西安成為內陸開放型改革開放高地，依託西安建設關中城市群經濟圈，並與中原城市群、呼包鄂榆城市群、寧夏沿黃城市群、蘭西城市群、成渝城市群、中原城市群協同發展，東西融入新亞歐大陸橋經濟帶，南北輻射帶動兩條經濟走廊，就一定能夠走出一條持續快速發展的道路！

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