董成龍評《議會如何工作》︱英國議會是如何運轉的

《議會如何工作》

[英] 羅伯特·羅傑斯 、羅德里·沃爾特斯著

谷意譯

廣西師範大學出版社，2017年11月出版

478頁，128.00元

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文︱董成龍

「自一八四〇年鴉片戰爭失敗那時起，先進的中國人，經過千辛萬苦，向西方國家尋找真理。」（毛澤東語）但官方正式派出官員長期駐外，這又是幾十年之後的事了，而且並非主動為之。光緒元年正月（1875年2月），雲南邊境發生「馬嘉理事件」，英方要求清廷派出大員親往英國道歉，六個月後，郭嵩燾（1818-1891）受命出使英國大臣；歸國之後刻印《使西紀程》，有關英法政制和日常生活的描述，與國人貼付的「蠻夷」標籤截然不同，遂一片嘩然。

梁啟超（1873-1929）便寫道：

光緒二年，有位出使英國大臣郭嵩燾，做了一部遊記。裡頭有一段，大概說：現在的夷狄和從前不同，他們也有二千年的文明。噯呦！可了不得。這部書傳到北京，把滿朝士大夫的公憤都激動起來了，人人唾罵。（鍾叔河，《論郭嵩燾》）

郭嵩燾認為：在清朝快要完了的那個時候，已經不是中國政教優於西洋，而是西洋政教優於中國；英國「巴力門議政院有維持國是之議，設買阿爾（mayor）治民有順從民願之情」，而「中國秦漢以來二千餘年適得其反」，故而西洋稱中國為「哈甫色維來意斯得」（half-civilized），「其視中國，亦猶三代盛時之視夷狄也」，徹底揭穿了那種自欺欺人的神話。（鍾叔河，《論郭嵩燾》）

「斯畢格」（speaker，議長）、「好斯曷甫恪門斯」（House of Commons，下院）、「好斯曷甫樂爾知」（House of Lords，上院），這些名詞讓當時的國人感到十分陌生，更不能理解原本以為的「蠻夷」為何會比「我泱泱華夏」更加文明。雖然郭嵩燾遭遇了「走向世界的挫折」（汪榮祖語），但被迫捲入歐洲現代國際體系的中國，又怎可能拒世界於國門之外？此後的國人日益熟悉西方世界。

議會制度是政治制度的關鍵環節

自打逐漸熟悉西方政制，國人便了解，既然議會/國會是西方諸多共和國的權力機關，那麼議會制度便是政治制度中的關鍵環節——羅隆基（1896-1965）留美之時，就盯著英國的議會制度不放，接連完成以英國議會立法為題的碩士和博士論文——英格蘭是議會之母，那麼研討英國議會，既是關於英國議會的研究，更是對西方議會制度的考察。

2017年，羅傑斯（Robert Rogers）與沃爾特斯（Rhodri Walters）合著的《議會如何工作》中譯本出版，為漢語學界的英國議會研究再添新作——顯然，得以在漢語中表達，便成為漢語學界中可加以援用的資源。

這本書比較難讀，難讀的理由不在於四五百頁的厚度，而是書中描述的諸多運作細節讓我們感到很陌生——雖然我們研讀「西方」議會制度多年，卻對其中運作細節不甚了解。兩位作者2014年時分別自下院和下院的服務部門退休，換言之，他們是局內人。當然，這裡不是要揭露什麼內幕，而是向世人揭示議會的日常。他們沒有政治憲法學的討論，也沒有實際代表制（actual representation）和實質代表制（virtual representation）的爭辯，沒有多少理論反思，講解的主要不是議會的制度史，而是更少為國人所知的英國議會運作程序，還時不時佐以案例。

「議會」一詞源自法文「parler」，即「演說」或「談論」。十三世紀，首次在英國被用來指稱擴大舉行的御前會議；現代議會制度，源出1265年由蒙特福特（Simon de Montfort）代表亨利三世召開、首度納入各地市鎮代表的國是會議（《議會如何工作》，第3頁）。議會是通常所說「三權分立」的重要一員，而實際上，英國直至2009年才談得上立法—行政—司法的「三權分立」。2009年最高法院作為獨立建制之前，上院承擔了最高法院的職責（《議會如何工作》，45頁）。但2009年的另一件事，更深地改變了人們關於議會的認識——「報銷門」議會醜聞，對兩位作者這樣畢生貢獻給議會的人而言，這是個「悲傷的時刻」。

完整呈現議會運作程序

此書甫一開篇，兩位作者就輕描淡寫地表達了自己的寫作意圖：

在本書的第7版中，我們的目標依舊不變：用淺顯易懂的文字，去說明議會這樣一個錯綜複雜、不停演化的國家制度；替其中各種事情發生的原因與經過，提供一個局內人的觀點；對相關的優劣得失加以分析；並且檢視可能的發展方向。（《議會如何工作·前言》）

這份雄心化整為零，就體現為《議會如何工作》對議會運作程序的完整呈現。該書很快就向我們澄清了一些常見的錯誤或理解偏差：

?當布萊特（John Bright，1811-1889）在1865年首次提及「議會之母」的表述時，不過是說英格蘭是議會之母，而不是說英國議會是議會之母。（《議會如何工作》，15頁）

?「議會至上」而非「議會主權」，因為嚴格說來「議會並不擁有主權」（《議會如何工作》，206頁）。「議會立法至上」的限制是「人民加以遵從之意願，以及人民固有之反抗權力」（《議會如何工作》，208頁）。

說到主權，便不得不講到君主或君主與議會的關係。《議會如何工作》提及白芝浩（Walter Bagehot，1826-1877）在《英國憲法》（English Constitution）中認為女王「超然於政治」，無論哪個黨派上台，都保障了英國政治的連續性。大概是因為伊麗莎白二世在位時間太久（1952年登基至今），作者徑直用「女王」稱呼「國君」，忽略了男性作為國君的可能。

白芝浩

「王在議會」的傳統仍然在，所以議會由上院、下院和國王組成。「每一部議會立法的前言都提醒我們，一項法案如果要成為法律，在兩院的認可之外，也要得到女王的允准。」（《議會如何工作》，49頁）兩院通過的法律要經過君主御准才能成為法律。自從安妮女王之後，君主對於上下兩院通過的法律，都會出具同意。（《議會如何工作》，262頁）

戰後以來的下院議長，除了兩人，都出自當時的下院執政黨。下院執政黨就是執掌內閣的政黨，而下院議長則要代表下院的利益，需要平衡政府與下院之間的利益。（《議會如何工作》，56頁）「與下院不同，上院從來就不具有代表性質。打從一開始，它就是以個人身份出席的議院。」（《議會如何工作》，41-42頁）至於上下兩院在提案或立法過程中的諸多不同，該書更是提供了詳實的介紹。（詳參《議會如何工作》，第六章「立法」）

現代政府被視作「責任政府」，之所以要承擔「責任」，端賴議會賦予「權力」。上下兩院的辯論與立法程序，為責任政府做出了表率。公民既是統治者，又是被統治者，好公民要習練如何做統治者和被統治者的技藝。托克維爾（Tocqueville，1805-1859）便曾在《民主在美國》（Democracy in America）中指出，陪審團制度能夠讓人們在日常生活中習練統治者和被統治者技藝，懂得如何參與公共事務。誠哉斯言，那麼，上下兩院的辯論與立法，本身便是更高層面的示範（詳參《議會如何工作》，第八章「辯論」）。

英國作為現代國家的典範之一，最令筆者困惑的問題是，它何以能夠在斬首君主（查理一世）後，又迎來他的兒子（查理二世）做君主，這在很多地方是難以想像的。不知道這番統治者與被統治者的高超技藝，是否得自議會的訓練？

《議會如何工作》全書凡十二章，從議會之所由來講到議會的人員構成、各種力量，立法程序，以及歐洲一體化進程中的議會與立法問題，結尾是議會的未來。他們親眼目睹2009年醜聞對議會的傷害，篇首篇尾都提及此事，可見念茲在茲，憂心忡忡——無疑，這本書首先是寫給英國人看的，希望他們能夠超越少數議員的醜聞，正視議會的偉大作用；而今，這本書譯成中文，當然可以放到百年以來譯介西學的光譜中加以理解，以英為鑒，借鏡自觀，既是了解習練英國的政制史和美國政制的某種歷史形態，又是反觀自身、建設國家的可行之路。