研究 | 職務犯罪檢察預防應當遵循六大原則

文 | 爾心貴正

來源 | 爾心貴正的法律博客

在「四個全面」戰略布局的新時期，職務犯罪檢察預防工作必須自覺遵循依法預防、有限預防、重點預防、務實預防、創新預防和科學預防六大原則，才能充分發揮好職能作用，有力促進黨風廉政建設。

一、依法預防

法治的本質是對公權力的限制，它的一個基本要求，就是國家機關法定職責必須為，法無授權不可為。任何公共機構都有自身的特定職能，並且這個職能是由法律明確加以確定的。一切公務活動的進行，都應當在法律規定的框架內進行。無論出於何種再好的動機，都不允許超越職權。否則，就構成違法，就會對法治造成不同程度的損害。檢察機關作為確保憲法法律統一正確實施的專門法律監督機關，自身首先必須嚴格依法行使職權。作為檢察權重要組成部分的檢察預防也不例外，必須嚴格依照法律實施，才能成為全面推進法治國家建設的忠誠踐行者。當前，檢察機關正在開展規範司法行為的專項整治活動，而依法預防是規範預防行為的根本，檢察預防要杜絕不規範的職務行為，就必須強化法治思維，突出法治方式，積極實施依法預防。否則，存在於檢察預防中不規範的問題，就無法得到克服。

依法進行檢察預防，就是要堅持正確的職能定位，自覺地把這項工作作為檢察職能的有機組成部分來開展，而絕不能混同於一般性的預防職務犯罪。檢察機關依照《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定，承擔著職務犯罪監督的職責，監督對象是公共權力。因此，必須緊密結合職務犯罪案件的辦理，強化對國家工作人員的法律教育，促進相關單位完善規章制度，促使公共權力依法行使，有效減少貪污受賄、瀆職侵權犯罪的發生。高檢院在《人民檢察院預防職務犯罪工作規則（試行）》中規定：「人民檢察院在黨委統一領導的職務犯罪綜合防治工作格局中，按照標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的反腐倡廉戰略方針，立足檢察職能，積極配合、協助有關部門開展職務犯罪預防工作。」曹建明檢察長也強調：「特別需要指出的是，我們的預防工作必須立足檢察職能，緊密結合辦案來開展，而不能偏離職能。」可見，檢察預防要歸屬於檢察職能，就不能脫離職務犯罪的查辦，必須自覺置於案件查處的有機延伸的位置。懲治和防範相輔相成，密不可分，共同構成了職務犯罪檢察監督職責的完整內容。曾經一個時候，一些檢察機關與有關部門和單位簽訂協議、訂立責任狀來開展預防工作，偏離了職責，被高檢院及時發現並制止。無疑，只要所開展的預防工作脫離了職務犯罪案件查辦等檢察職能，與其他單位的廉政建設工作毫無區別，就喪失了檢察屬性，違背了法治原則。

因而，凡是同職務犯罪查辦等檢察職能完全無關的預防工作，即不是查辦案件的有機延伸和合理拓展，原則上都不屬於檢察預防的範疇，都不是檢察機關職責範圍內的事情。如果將工作重心、主要精力放在這些實踐上，無疑是一種脫離法律監督職能的錯誤，也就無法完成檢察預防的重任。比如，有的檢察機關廣泛開展非國家工作人員職務犯罪預防，把監督對象擴展到民營企業；又如投入大量人力、財力從事一般的廉政文化建設，而不是緊密結合辦案營造廉政氛圍；還有的同志將預防工作停留在泛泛的法制宣傳上，不能有效利用案件資源，使預防工作緊密貼近實際；等等，這些都是種了人家的地荒了自己的田。這個偏向如果不及時糾正，檢察預防就會誤入歧途，無法充分發揮促進法治建設的積極作用。

二、有限預防

公共權力總是處於法律的限制之中，無不具有有限的特徵，檢察預防自然也不例外。因此，要依法預防，就必須特彆強調檢察預防的有限性。有限預防，是依法預防的題中之義。如果缺乏有限預防的意識，就會脫離了法律的約束，任意地拓展自己的許可權，導致權力「任性」的損害法治的後果。

我們知道，職務犯罪預防是一個複雜的社會系統工程，需要在黨委統一領導之下，動員各方面力量，採取政治、經濟、文化、教育、行政、法律等綜合手段來進行。檢察預防只是其中的一個組成部分，根本不能從事也無法代替其他組織和單位的預防工作。系統論認為，任何系統都是一個有機整體，它不是各個部分的機械組合和簡單相加，系統的整體功能都是各要素在孤立狀態下所沒有的新質。因而，系統中各要素不是孤立存在著，都處在一定的位置，起著特殊作用，具有功能有限的屬性。如果將要素其從系統中割離出來，必然失去它應有的功能，從而在不同程度上損害了整體。由此可見，作為職務犯罪預防系統之中的檢察預防必須自覺發揮好自身的要素作用，加強預防的專業化建設，促進社會大預防的發展。否則，如果遊離於整體對部分的特定要求，想怎麼做就怎麼做，工作就會陷入無序狀態，十分不利於整個廉政體系的構建。

黨的十八屆三中全會明確提出，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。《浙江省預防職務犯罪條例》也作出規定：「預防職務犯罪工作實行國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體各負其責，社會共同參與的工作機制。」「檢察機關、監察機關和審計機關在各自職責範圍內，加強監督、指導，做好預防職務犯罪工作。」因此，預防職務犯罪是相關主體單位必須切實履行的重要職責，也就是說，每個單位都要對自身的黨風廉政建設負責。檢察機關的作用只是體現在監督和指導上，並不能無限制地過多地參與預防主體單位的廉政建設工作。否則，就是分工不明，職責不清，反而會削弱預防工作的深入開展。

檢察預防的有限性，可以從該項工作歷史發展的軌跡得到闡明。檢察機關恢復重建之後，隨著打擊職務犯罪力度的不斷加大，社會各界對檢察機關強化職務犯罪預防工作的呼聲越來越強烈。為此，一些地方檢察機關積極探索，設立機構，構建機制，一手抓辦案，一手抓預防，努力實現懲處和防範同步推進。例如，廣東省人民檢察院於1989年率先成立反貪污賄賂局，內設專門的預防機構即反貪污賄賂局預防處，預防成為反貪污賄賂工作的一部分，形成了一個集「舉報、偵查、預防」於一體的反貪體系。（宋寒松主編：《檢察機關預防職務犯罪教程》，中國檢察出版社2013年版，第107頁）對這些探索，時任高檢院檢察長劉復之給予了高度肯定，1991年4月3日，他在向第七屆全國人民代表大會第四次會議報告工作中指出：「要積極做好防範工作，加強綜合治理。對於嚴重官僚主義、管理疏漏、制度不全而發生貪污、賄賂犯罪案件的，要追究有關領導人的責任，同時採取積極態度提出檢察建議，推動有關部門嚴密會計制度、審計制度，健全和完善行政管理。」之後，各地檢察機關先後成立了專門機構，緊密結合辦案，開展了大量的預防工作。高檢院在部署預防工作時，以及先後幾任檢察長在關於預防工作的講話中，都特彆強調預防的有限性，要做到到位不越、盡職不越權、參與不干預、幫忙不添亂、服務不代替。高檢院在《關於進一步加強預防職務犯罪工作的決定》中指出：「堅持立足檢察職能。緊密結合查辦職務犯罪案件和各項檢察職能開展預防職務犯罪工作，把預防職務犯罪工作貫穿於檢察工作全過程，落實到檢察業務工作的各個環節。」曹建明檢察長在第三次預防職務犯罪工作會議上明確指出：「檢察機關預防職務犯罪工作的基本職責是：立足檢察職能，結合執法辦案，分析職務犯罪原因及其規律，提出預防職務犯罪的對策和措施，促進從源頭上遏制和減少職務犯罪。」可見，檢察預防發軔於職務犯罪的查處工作，它的根源是案件的查辦，是懲處的有機延伸，這就凸顯了檢察預防的有限屬性。

檢察預防的有限性，在高檢院制定的預防業務工作規則中，有著明確體現。2007年頒布的《人民檢察院預防職務犯罪工作規則（試行）》，以及高檢院制定的《檢察機關執法工作規範（2010版）》，明確規定的檢察預防九項職責，都與案件的查辦密切相關。為了更好地利用辦案資源，發揮檢察預防的更大作用，2010年，高檢院還專門出台了《關於推進職務犯罪偵查和預防一體化工作機制建設的指導意見（試行）》，其中特彆強調「預防部門應加強犯罪分析，針對類案、行業和區域的特點、規律或普遍性問題開展預防。」從這些規定來看，檢察預防的職責範圍是有限的，我們應當嚴格執行這些規則，切實履行檢察預防職責。

三、重點預防

要做到有限預防，就必須實施重點預防的戰略。一方面，預防實踐經驗證明，如果不突出重點，眉毛鬍子一把抓，就會有突破有限預防界限的危險，從而違背了依法預防的原則。另一方面，由於專業預防幹部人數十分有限，難以擔當更多的工作任務，如果不抓住主要矛盾，突出業務重點，就無法做深做精預防工作，不能獲得良好效果。

檢察預防的重點對象。檢察預防的對象較為廣泛，凡是已經發生職務犯罪的單位以及相關的行業系統，都可以成為預防對象。但是，我們並不能也無法不分主次地參與所有這些單位的職務犯罪預防工作，而是要抓住其中最為主要的部分，作為我們預防工作的對象。這就是，要根據當地辦案實際，找准職務犯罪易發高發的部位，重點推進預防。一是系統窩串案。此類案件的發生，充分證明這個系統內部存在著普遍性的問題，特別是廉政建設體制機制上出現嚴重疏漏，如果不及時加以完善改進，職務犯罪就可能繼續發生。因此，必須作為預防的重點對象。通過建言獻策，幫助整改，完善制度，解決廉政建設上存在的共性問題。二是典型個案。並非所有的個案都可以成為預防的重點對象，有的案件發生並不具有普遍性，完全是個人偶然因素作用的結果，自然不能成為我們關注的焦點。而有的職務犯罪案件發生雖然只是個別的、局部的，但是，其中反映出的問題卻具有代表性。紮實做好這個案件的後半篇文章，就能舉一反三，使得相關行業、單位和個人受到啟迪，提升自身素質，加強監督管理，有效做好防範工作，真正收到辦理一案、教育一片的社會效果。三是案件高發的熱點部位。在全面深化改革的過程中，在某些領域、某個部位，必然會出現一些舊的體制機制不管用、新的體制機制跟不上的制度缺位狀況，在這樣的情形中，權力常常失控，職務犯罪發生的幾率極高，因此，應當成為預防的重點。例如公共財政投入的重點工程項目，因為資金流量巨大，且管理上容易出現紕漏，案件多發，應當積極介入預防。又比如從近幾年所暴露出的案件來看，財政資金轉移支付的監督管理漏洞較多，案件易發多發，亟需加強防範工作。

檢察預防的重點內容。檢察預防的內容也很多，只要是查辦預防職務犯罪的有機延伸和合理拓展，都可以成為預防的組成部分。比如結合辦案開展的普法宣傳教育，廉政文化創作，以及與相關單位開展廉政共建等。但是，重點內容應當集中在對所查辦的職務犯罪案件的分析研究上。形象化的說法，檢察預防的根本職能是對患病的治療，要對已經發生的職務犯罪這種疾病進行正確診斷，並對症下藥，幫助案發單位以此為戒，督促相關部門引以為戒，提高免疫力。而要履行好這一職能，就必須深入分析案發原因和規律，發現體制機制疏漏，有針對性地提出檢察建議，促使各項規章制度的建立和完善。其他預防工作，都必須圍繞這個核心，是上述業務的合理拓展。前者是預防工作的主幹，後者是預防工作的枝葉。如果片面地注重後者而忽視前者，抓不住主導工作，而去做了其他次要方面的事情，就是丟了西瓜撿了芝麻。如此一來，案件資源就得不到充分利用，檢察預防的職能優勢就無法充分發揮。

四、務實預防

要真正做到重點預防，就必須扎紮實實地開展各項業務工作。只有全面深入分析研究職務犯罪現象，了解案發單位和相關行業系統的監督管理制度以及存在的漏洞，切實掌握預防的現實需求，將檢察預防作為預防主體單位廉政建設的一個必要的有機組成部分，才是一種能夠獲得良好效果的貼近實際的預防工作。否則，對所查辦的職務犯罪了解不多、研究不透、認識不深，對案發單位和相關行業系統的工作機制所知甚少，對一個地方和區域的廉政建設沒有一個總體上的把握，就必然導致預防工作與預防對象分離為兩張皮的狀況，各項預防業務的進行必定蜻蜓點水、浮光掠影、淺嘗輒止，根本無法達到預防目的。現實中，一些預防工作成效之所以不盡如人意，一個重要的原因，就是預防工作只是停留在淺層的表面之上。

因此，要紮實開展預防工作，就必須堅決克服標籤式的、盆景式的形式主義做法。這樣的預防，只會讓人感覺是一種作秀，一種擺設，結果必然損害檢察預防的權威性。在檢察預防實踐中，一些單位只是為了完成考核任務，或者只是能夠給上級留下一個好的印象，而不能深入實際，憑著主觀意願來開展工作；工作總結人為地將點上的事務，無限拔高概括為普遍的東西；有的甚至根本就沒有開展相關業務，也能上報經驗材料；不少預防工作僅僅停留在發個文件、開個會議、搞個總結上，平時很少抓落實；檢察建議千篇一律，一個面孔，反映不出特殊性，缺少指導性；特別是重點工程項目的預防，做結合文章嚴重不足，基本上遊離於工程建設之外，敲敲邊鼓，跑跑龍套，意義不大。這些形式主義的做法，是當前制約檢察預防作用充分發揮的主要因素，必須高度重視，認真加以整改。

其實，預防工作絕非像有的同志所認為的那樣，是一個缺少硬性任務的「虛活」，相反，而是一項極為務實的實踐。正如預防疾病需要切實掌握這種病患的規律和現狀，還必須提出符合實際的有效救治防範措施一樣，檢察預防要獲得預期效果，就必須沉下身子，深入到預防對象中去，全面掌握資料，做到情況明了問題清晰，各項預防措施具有極強的針對性和可行性。檢察預防不能腳踏實地，搞假大空的一套，最終必定導致各項工作喪失存在的價值。如何增強檢察預防的務實性，上海市檢察機關的做法具有普遍的借鑒意義。「對於工程建設領域的職務犯罪，建設部有關領導經過深入調研思考，於2002年提出7個犯罪環節。沿著這條分析路徑，上海市檢察機關近年對工程建設領域職務犯罪解剖為13個易發環節，進而針對每一環節，分別研究犯罪得以實施的各種犯罪方法，並針對這些犯罪方法，設計相應對策，收到了明顯的預防職務犯罪成效，在全國產生強烈反響。」（宋寒松主編：《檢察機關預防職務犯罪教程》，中國檢察出版社2013年版，第10頁）這就是務實預防的典範，我們所有的預防工作只要按照這樣的要求開展，才能真正做到紮實深入，從而達到預防目的。

五、創新預防

要做到務實預防，就必須創新預防，後者是前者的基礎。因為，職務犯罪檢察預防作為一項非訴訟法律監督業務，不像訴訟工作具有相對封閉的運行機制，而具有開放性和探索性。面對不斷變革的實際和日趨複雜的職務犯罪現狀，檢察預防的部位領域、方向路徑和方式方法，都有一個與之相適應的問題。預防措施跟不上發展了的形勢，適應不了變化的現實，就會落後於客觀需要，無法完成預防任務。因此，作為檢察預防來說，創新預防工作措施，是時代賦予的一項艱巨工作任務，應當高度自覺擔當和積極主動完成。

創新預防，目標是形成適合現實需要的長效工作機制。個案成效並不具有普遍意義，碎片化的成績只會使工作處在消極應付狀態，而主觀拔高只能給人以嘩眾取寵的感覺。如果對此沾沾自喜、固步自封，檢察預防必然陷入在經驗主義、事務主義的膚淺和短視之中，就會走一步看一步，做一件是一件，並且最終必定「人亡政息」，人走事完。因此，檢察預防要保持永久的旺盛生命力，就一定要堅持從實際出發，積極探索，積累經驗，深入分析，上升到理性認識的高度，進而構建常態化的工作體制。

1、創新預防工作制度促進單位制度預防。檢察預防工作要取得實效，尤其是要紮實推進位度預防，首先必須構建符合實際的長效工作機制。否則，預防工作難以順利推進，也就無法幫助預防主體單位完善規章制度，加強制度預防。可見，預防工作制度是促使單位制度預防的前提，唯有成熟的預防工作制度，才可能有成功的單位制度預防。作為促進單位的制度預防的目的而言，預防工作制度乃是一個必要手段。因此在全面深化改革的時代背景之中，應當高度重視預防工作制度建設，通過構建相對成熟的工作制度，在各項改革事業的推進中，自覺跟進預防，促使重大改革中的權力監督制度建設。

2、注重創新實踐經驗總結。成功的經驗是檢察預防的立身之本，要堅持發揚光大。檢察預防走過二十多年的歷史，已經積累了豐富的成熟的工作做法，這些經驗是我們當前檢察預防工作的坐標和方向，我們務必遵循和堅持。離開這些，另闢蹊徑，就沒有檢察預防工作。堅持不好，同樣也無法完成預防任務。當前的問題是，我們對這些經驗的研究分析不深，開發利用不夠，推廣拓展有限。我們不能像黑瞎子掰玉米那樣，掰了上一個丟了下一個，最後所剩無幾。而應當像珍惜金子一樣愛護利用好以往的成功做法，將其建成能夠正常運行的長效機制，並積極加以推廣。

3、重點突破，有序推進，積小勝為大勝。檢察預防涉及面廣量大，再加上預防人員較少，因此，預防機制的創新必須遵循重點突破、循序漸進的原則。每個地方都應當根據本地區的廉政建設實際情況，看準目標，選好對象，明確一個階段的攻堅任務，扎紮實實努力完成。上級院要下好一盤棋，加強指導，統籌安排，合理確定各地重點，從而達到整體推進的目的。

六、科學預防

創新預防不是秀才閉門造車，也不是別出心裁，標新立異，而必須堅持科學原則。不講實事求是，沒有正確理論指導，創新就會迷失方向，結果適得其反。只有在科學的前提下，創新預防才具有深刻的現實意義。

要做到科學預防，就必須遵循兩大規律，即職務犯罪的規律和預防工作的規律。工作的成功與否，一個重要的因素就是對工作對象是否有一個科學認識。只有正確認識了工作對象，才能自覺開展實踐活動。否則，任何工作都是盲目的，無法獲得預期效果。同時，檢察預防作為一種相對獨立的實踐，本身必定具有內在的邏輯，也需要我們自覺加以認識和遵循。不然，實踐也必定是無序的。只有不斷揭示這些規律，並根據這些必然性來設計和展開預防工作，創新才能獲得成功。

自然，要揭示和遵循預防工作的規律，並非易事，需要建設一支各方面素質較高的預防幹部隊伍。

1、預防幹部必須是學習型幹部。一個好醫生，一定是刻苦鑽研業務的人。同樣，一個稱職的預防幹部必須做到努力學習。職務犯罪是一種極為複雜的社會現象，要有效開展預防工作，就必須對之有足夠的知識掌握。否則，認識膚淺，思維就會狹隘，常常發生錯誤，有效預防就無從談起。可以說，預防幹部不學習，就無法擔當預防的重任。預防幹部必須是學習型的幹部，這是一個最為基本的條件。

2、預防幹部必須是研究型幹部。任何防範未來可能發生的事情，都具有研究的屬性。因為，「超前性以對未來的預測和假設為前提，基於對犯罪規律的認識和把握，採取相應措施使得可能在某一時期發生的職務犯罪不再發生。科學預測、提前防範是預防工作超前性的直接體現，也是對預防工作的較高要求。」因此，「為了增強針對性，必須對職務犯罪進行深入調查研究和科學分析，使措施體系與原因體系形成對應關係。」（81頁）要做到這點，就必須善於研究。會收集資料，會分析問題，會動手寫作。不然，預防工作一定是空洞無物，不會有科學的屬性。

3、預防幹部必須是宣講型幹部。宣講是檢察預防的重要組成部分，好的宣講便是一劑心靈雞湯，使人震撼，讓他感動，啟迪思想，升華情操，能夠使更多的人「不想犯」。可以說，形成影響力的檢察宣講，乃是成功檢察預防的一個必要條件。沒有好的宣講，便不會有好的檢察預防。一個預防部門缺少宣講幹部，便會殘缺不全。因此，預防幹部必須善於結合案例、法律和實際，進行生動宣講，真正發揮警示教育的作用。

4、預防幹部必須是公關型幹部。職務犯罪預防是一項社會化事業，形成預防合力是根本的要求。檢察機關在促進社會化預防的工作上，承擔著義不容辭的重要職責。因此，橫向聯繫溝通，共商預防舉措，協調配合，不可或缺。這就需要預防幹部經常走出單位門，廣泛開展聯繫工作，推進職務犯罪綜合治理工作，從而使檢察預防能夠自覺融入到社會大預防的格局之中。

5、預防幹部必須是廉潔型幹部。預防腐敗的人自身腐敗，這是天大的恥辱，也是讓人不齒的笑話。自身貪贓枉法，何以教人杜絕以權謀私。預防幹部必須是廉潔的楷模，這樣的道理毋庸贅述。因此，我們要經常告誡自己，我們既是預防職務犯罪的主體，更是預防職務犯罪的對象；只有我們自己拒絕了腐敗，才有資格叫人家遠離職務犯罪。